II SA/Sz 801/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Starosta decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 126 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), dalej również określanej jako: "u.g.n.", zezwolił Spółce A. na czasowe zajęcie nieruchomości gruntowej, oznaczonej numerem działki [...] o pow. [...], położonej w obrębie ewidencyjnym , gmina , stanowiącej własność B. i P. K., na okres nie dłuższy niż, w celu dokonania naprawy linii napowietrznej. Starosta zobowiązał Spółkę A. do doprowadzenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po upływie okresu, na który nastąpiło zajęcie nieruchomości oraz wskazał, że za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe w wyniku zajęcia nieruchomości przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem nieruchomości a podmiotem, któremu udostępniono nieruchomość. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że na nieruchomości o nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym , gmina , stanowiącej własność B.P.K., znajduje się m.in. urządzenie elektroenergetyczne w postaci linii napowietrznej nr [...]. Linia została wybudowana [...] i od tego czasu jest eksploatowana. Urządzenie stanowi majątek Spółki A. wchodzi w skład prowadzonego przez Spółkę A. przedsiębiorstwa energetycznego, która to Spółka A. złożyła wniosek o czasowe zajęcie wskazanej nieruchomości. Przedmiotowa linia energetyczna zasila zarówno zakłady przemysłowe, jak i indywidualnych odbiorców. Z uwagi na zły stan techniczny linii niezbędne jest przeprowadzenie prac naprawczych. Wyłączenie z eksploatacji linii nr [...] spowoduje podwójne obciążenie linii nr [...], zwiększając tym samym ryzyko wystąpienia kolejnych awarii. W przypadku wystąpienia awarii na linii napowietrznej nr [...] może dojść do pozbawienia znacznej ilości odbiorców dostaw energii elektrycznej. Ponadto wysoce prawdopodobne jest trwałe uszkodzenie kolejnych elementów sieci elektroenergetycznej stanowiącej własność Spółki A. Brak możliwości przeprowadzenia niezbędnych prac naprawczych powoduje, że wnioskodawca nie jest w stanie realizować celów określonych w umowie Spółki A., a także celu publicznego, wskazanego w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. budowy i utrzymywania przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Organ wskazał, że właściciele działki nr [...], nie wyrazili zgody na wejście na teren nieruchomości i przeprowadzenie prac naprawczych. Starosta po przytoczeniu treści art. 126 ust. 1,2,3,4 ustawy o gospodarce nieruchomościami uznał wniosek Spółki A. za zasadny z uwagi na uszkodzenie linii energetycznej wymagające natychmiastowej naprawy. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż odstąpił od zasady określonej w art. 10 § 1 K.p.a. gdyż rozstrzygnięcie wniosku Spółki A. o zezwolenie na czasowe zajęcie działki nr [...] w celu dokonania naprawy linii napowietrznej nr [...], stanowi sprawę, której załatwienie nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego oraz ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Zły stan techniczny słupa linii zagraża zdrowiu i życiu ludzkiemu. Ponadto, brak przeprowadzenia stosownych prac może spowodować wystąpienie kolejnych awarii, co może doprowadzić do pozbawienia znacznej ilości odbiorców dostaw energii elektrycznej. W odwołaniu od powyższej decyzji P.K. wskazał, że wyraził zgodę na przeprowadzenie prac naprawczych linii napowietrznej nr [...]przez Spółkę A. pod warunkiem uiszczenia kaucji oraz opłaty za wjazd na poczet zniszczeń w plonach. Pismo to Spółka A. otrzymała dnia 26 maja 2014r. Odwołujący się zarzucił, że nie miał możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji. Wskazał też, że prowadziła prace na jego polu w zeszłym roku i do dnia dzisiejszego nie rozliczyła się z nim z tytułu poniesionych strat. Wyjaśnił, że jeśli Spółka A. przed rozpoczęciem robót ureguluje z nim kwestie finansowe oraz poinformuje go o terminie i zakresie przeprowadzanych prac, to nie sprzeciwia się ich wykonaniu. Wojewoda decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 126 ust.1-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, po rozpatrzeniu odwołania P. K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że roboty eksploatacyjne zgłoszone we wniosku przez Spółkę A. zawierają się w katalogu czynności określonych w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem odnoszą się do budowy i utrzymywania ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Brak przeprowadzenia stosownych prac może spowodować wystąpienie kolejnych awarii, a to z kolei może doprowadzić do pozbawienia dostaw energii elektrycznej znacznej ilości odbiorców. Ponadto słup linii zagraża zdrowiu i życiu ludzkiemu, dlatego też wydanie decyzji w powyższym zakresie, w ocenie organu odwoławczego jest w pełni uzasadnione. Organ wskazał, że także właściciel nieruchomości P.K. w dniu [...] wobec – A. M., osobiście podnosił fakt uszkodzenia słupa linii na jego działce nr [...], co jak zaznaczał stanowi zagrożenie choćby podczas prac polowych. Na okoliczność tego zgłoszenia sporządzona została notatka służbowa. Zdaniem Wojewody, uwzględniając wszelkie okoliczności sprawy, w szczególności ochronę interesów właścicieli nieruchomości do swobodnego korzystania z ich własności, a także konstytucyjną ochronę prawa własności nieruchomości, brak jest podstaw do uznania ich naruszenia. Organ wyjaśnił, że uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, czy to w zakresie ustanawiania ograniczonych praw rzeczowych do rzeczonych nieruchomości, czy też ich ewentualna sprzedaż wykracza poza przedmiot niniejszego postępowania i nie należy do zakresu przedmiotowego art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wspomniany przepis daje bowiem samoistną podstawę prawną do zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości. Wojewoda za zasadne uznał odstąpienie przez organ pierwszej instancji od obowiązku z art. 10 § 1 K.p.a. Zgodnie bowiem z § 2 tego przepisu, organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. W niniejszej sprawie taka sytuacja występuje, ponieważ treść art. 126 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nakazuje organowi wydanie decyzji w terminie 7 dni od daty złożenia wniosku. Zatem wyznaczenie siedmiodniowego terminu stronie do zapoznania się z aktami sprawy, z treści samej ustawy rodziłoby negatywne konsekwencje dla organu prowadzącego sprawę. Nie zgadzając się z decyzją Wojewody P.K. zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego . W skardze, podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji oświadczył, iż nie sprzeciwia się przeprowadzeniu prac naprawczych na jego nieruchomości przez Spółkę A.. ale domaga się zapłaty za wjazd i kaucji na poczet zniszczeń spowodowanych pracami. Skarżący wniósł o wydanie przez Sąd orzeczenia w przedmiocie uregulowania przez Spółkę A. kwestii finansowych przed zajęciem jego nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 26 marca 2015r. Spółka A., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi. Spółka A. powołując się na brzmienie przepisu art. 126 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazała, że w przypadku ewentualnych szkód powstałych w wyniku przeprowadzonych prac na nieruchomości skarżącego, będzie mu przysługiwało odszkodowanie od Spółka A. Natomiast brak jest obiektywnych przesłanek do uzależniania zgody na wejście na nieruchomość skarżącego od wypłaty odszkodowania czy też złożenia kaucji. Spółka zakwestionowała twierdzenia skarżącego, iż nie rozliczyła się ze skarżącym za rok [...] z tytułu zajęcia nieruchomości. Skarżący powyższych okoliczności nie poparł również materiałem dowodowym. Ponadto, okoliczności te nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem , co oznacza, że sąd ramach dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekający w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd natomiast nie wydaje orzeczeń załatwiających merytorycznie sprawy administracyjne. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej określanej jako: "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną, aczkolwiek z przyczyn częściowo innych niż zostały w niej podniesione. Przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja ostateczna wydana na podstawie art. 126 ust. 1- 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zezwalająca wnioskodawcy- Spółka A. na czasowe zajęcie nieruchomości gruntowej, oznaczonej numerem działki [...] o pow. [...], położonej w obrębie ewidencyjnym , gmina , stanowiącej własność B.P.K., na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, w celu dokonania naprawy linii napowietrznej nr [...]. Jednocześnie organ zobowiązał wnioskodawcę do doprowadzenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po upływie okresu, na który nastąpiło zajęcie nieruchomości oraz wskazał, że za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe w wyniku zajęcia nieruchomości przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem nieruchomości a podmiotem, któremu udostępniono nieruchomość, a ponadto nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Z treści skargi wynika, że skarżący co do zasady nie kwestionuje dopuszczalności wjazdu Spółki A. na teren jego nieruchomości celem naprawy linii energetycznej, jednakże wiedziony złym doświadczeniem z okresu wcześniejszego, nie zgadza się na takie ograniczenie jego prawa własności, które nie będzie obwarowane kaucją stanowiącą zabezpieczenie jego roszczeń z tytułu wyrządzonej i nienaprawionej szkody. W związku z tak pojmowanym przez skarżącego zezwoleniem na czasowe zajęcie nieruchomości oraz żądaniem wydania przez sąd orzeczenia w którym najpierw ureguluje ze skarżącym sprawy finansowe przed zajęciem jego terenu, należy wyjaśnić, że przepisy prawa stanowiące podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia nie dopuszczają takiej - jak oczekiwana przez skarżącego - możliwości uregulowania w decyzji administracyjnej kwestii związanych z naprawieniem szkody wyrządzonej podczas czasowego zajęcia nieruchomości. Zawarte w Rozdziale IV Działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy zawierają kompleksowe ukształtowanie administracyjnoprawnych przesłanek dotyczących przedmiotów postępowań objętych wspólnym tytułem : "wywłaszczenie nieruchomości". W tytule tym ustawodawca uregulował: wywłaszczenie nieruchomości (art. 112-123), ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości (art. 124-125), zezwolenie na czasowe zajęcie nieruchomości (art. 126). Każda z tych instytucji materialnoprawnych dotyczy innych sytuacji faktycznych, przewiduje właściwy dla niej tryb postępowania, przesłanki i treść decyzji, a także określa obowiązki i treść roszczeń stron. Art. 126 stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi, że : "W przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, z zastrzeżeniem ust. 5, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, licząc od dnia zajęcia nieruchomości. W przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, wydanie decyzji następuje niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 7 dni, licząc od dnia złożenia wniosku. 2. Decyzji, o której mowa w ust. 1, nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. 3. Po upływie okresu, na który nastąpiło zajęcie nieruchomości, podmiot, który zajął nieruchomość, jest obowiązany doprowadzić nieruchomość do stanu poprzedniego. Za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe w wyniku zajęcia nieruchomości przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości a podmiotem, któremu udostępniono nieruchomość. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie w terminie 30 dni, licząc od dnia, w którym upłynął termin udostępnienia nieruchomości, określony w decyzji, o której mowa w ust. 1, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wszczyna postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania. 4. Jeżeli na skutek czasowego zajęcia nieruchomości właściciel lub użytkownik wieczysty nie będzie mógł korzystać z nieruchomości w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, może żądać, aby podmiot, który zajął nieruchomość, nabył od niego własność lub użytkowanie wieczyste nieruchomości w drodze umowy. 5. W przypadku, gdy nagła potrzeba zapobieżenia okolicznościom, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia złożenie wniosku o wydanie decyzji na czasowe zajęcie nieruchomości, właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości ma obowiązek udostępnienia jej w celu zapobieżenia tym okolicznościom. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Podmiot, który zajął nieruchomość składa wniosek o wydanie tej decyzji w terminie 3 dni od dnia zajęcia nieruchomości. Decyzja może być wydana nie później niż po upływie 6 miesięcy licząc od dnia zajęcia nieruchomości. 6. W przypadku niezłożenia wniosku, o którym mowa w ust. 5, w terminie 3 dni, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji orzeka o nałożeniu kary w wysokości [...] za każdy dzień zwłoki, licząc od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin do złożenia wniosku. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. 7. O nałożeniu kary, o której mowa w ust. 6, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzeka również w sytuacji, jeżeli nastąpiło zajęcie nieruchomości, a nie zaistniały przesłanki, o których mowa w ust. 1 i 5, uzasadniające zajęcie nieruchomości. 8. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje decyzję potwierdzającą zaistnienie przesłanek zajęcia nieruchomości w terminie 7 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 5. 9. Kary, o których mowa w ust. 6 i 7, uiszcza się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. W przypadku nieuiszczenia kary, podlega ona ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. 10. Przepisy ust. 1-9 stosuje się również w przypadku nagłej potrzeby zapobieżenia znacznej szkody wynikającej z awarii, o których mowa w art. 124b." Jak z cytowanego przepisu wynika, ustawodawca nie przewidział ani instytucji kaucji, ani żadnego innego, poprzedzającego zajęcie nieruchomości, zabezpieczenia ewentualnych roszczeń właściciela nieruchomości objętej zezwoleniem na czasowe jej zajęcie. Z powyższego względu nie ma podstaw prawnych do uznania, że organy orzekające w sprawie naruszyły prawo w wyżej omawianym zakresie. Powyższe stwierdzenie nie oznacza jednak, że Sąd, działając z urzędu nie dostrzegł w zaskarżonej decyzji innych istotnych wad prawnych skutkujących koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Wojewoda utrzymując w mocy decyzję Starosty nie dostrzegł, że zezwala ona na czasowe zajęcie przedmiotowej nieruchomości w celu "dokonania naprawy linii napowietrznej nr [...]w sytuacji, gdy z uzasadnienia tej decyzji nie wynika w sposób precyzyjny jaki jest rzeczywisty cel zajęcia. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji mowa jest o złym stanie technicznym linii napowietrznej, w związku z czym niezbędne jest przeprowadzenie prac naprawczych , zaś jako przyczynę tego złego stanu linii wskazuje się "zły stan techniczny słupa linii zagrażający zdrowiu i życiu ludzkiemu (duże ubytki betonu, które mogą spowodować złamanie słupa)". Zdaniem Sądu, wskazany w zaskarżonej decyzji cel zezwolenia: dokonanie naprawy linii napowietrznej nr [...] jest pojęciem szerszym niż dokonanie wymiany jednego słupa, na którym owa linia jest rozwieszona. Zauważyć bowiem trzeba, że materiał dowodowy nie wskazuje na inne uszkodzenia linii. W tej zaś sytuacji ochrona prawa własności przysługującego właścicielom działki nr [...] o powierzchni [...] wymaga dokładnego określenia celu czasowego zajęcia, gdyż od tego zależy miedzy innymi czas na jaki zezwolenie może być wydane oraz obszar zajęcia. W wyżej przedstawionych realiach brak jest bowiem logicznego i zgodnego z prawem uzasadnienia, wydania zezwolenia na zajęcie nieruchomości przekraczającej swym obszarem 30 hektarów na czas 6 miesięcy licząc od dnia zajęcia dla potrzeb związanych z wymiana jednego słupa energetycznego, nawet przy założeniu, ze wymiana ta musi wiązać się z odpięciem linii na pewnym odcinku a następnie z jej ponownym przymocowaniem już do nowego słupa. Są to okoliczności, które mogą mieć znaczenie przy ocenie roszczeń właścicieli nieruchomości wynikających z obowiązku inwestora naprawienia szkody lub roszczeń odszkodowawczych. Kwestia ta tym bardziej wymaga wyjaśnienia, że w znajdującym się na k. 15 akt administracyjnych piśmie Spółka A. zawarta jest informacja, że Spółka A. przystąpi "do prac związanych z wymianą słupów na linii nr [...]na stanowisku słupowym nr [...] i w tym celu na nieruchomość wjadą wskazane w piśmie pojazdy". Powyższe braki postępowania administracyjnego stanowią naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 K.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda ustali jaki konkretnie zakres prac na nieruchomości powinien być wykonany w ramach działań naprawczych objętych wnioskiem z dnia 19 marca 2014 r. i rozważy czy w stanie faktycznym sprawy zachodzą materialnoprawne przesłanki wydania decyzji określonej w art. 126 ust. 1 u.g.n., a następnie, odpowiednio do wyniku tych ustaleń wyda decyzję przy uwzględnieniu powyższych zapatrywań Sądu. Dlatego należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 P.p.s.a orzec jak w sentencji.