II SA/Sz 801/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 października 2016 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z dnia [...] r. nr [...]. Starosta S. decyzją z dnia [...] r. [...] na podstawie art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 149 ze. zm.), po rozpatrzeniu wniosku M C. z dnia [...] r., orzekł o odmowie umorzenia kwoty [...] zł nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego (zasiłku dla bezrobotnych). Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że samo spełnienie przesłanek określonych w art. 76 ust. 7 pkt 1-4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie zobowiązuje organu do umorzenia należności z tytułu zwrotu przyznanych środków. Jest to tzw. decyzja uznaniowa. W oparciu o złożone oświadczenie o dochodach ustalono, że miesięczny dochód na osobę w rodzinie jest większy o [...] zł od kryterium dochodowego uprawniającego do ubiegania się o świadczenia z pomocy społecznej. Zdaniem organu, sytuacja finansowa strony umożliwia spłatę zadłużenia, jeśli nie jednorazowo, to ratalnie i nie daje podstaw do umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Dlatego po zasięgnięciu opinii Powiatowej Rady Rynku Pracy w S., która wniosek zaopiniowała negatywnie, należało odmówić umorzenia przypisanej do zwrotu kwoty nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych. M. C złożył odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że organ całkowicie pominął w swoich rozważaniach kwestię przedawnienia roszczenia, na którą się powoływał, o której mowa w art. 76 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przy czym, w świetle ust. 5 tego artykułu w zakresie nieuregulowanym w ust. 2-4 stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny dotyczące przerwania biegu terminu przedawnienia. Przepis art. 123 § 1 k.c. przewiduje trzy grupy przyczyn (zdarzeń) powodujących przerwanie biegu terminu przedawnienia. Zdaniem odwołującego się, w świetle powyższych uregulowań bezspornym jest, że roszczenie Starosty S. skierowane wobec jego osoby uległo prekluzji. Ostatnia rata zasiłku dla bezrobotnych została wypłacona [...] r. Oznacza to, że na dzień wydania decyzji Starosty S., tj. [...] r. przedawniły się należności wypłacone mu do dnia [...] r. Nadto w sprawie nie zaistniały okoliczności powodujące przerwanie biegu terminu przedawnienia, a zatem roszczenie Starosty o zapłatę należności określonej w ostatecznej decyzji z dnia [...] r. przedawniło się w całości z dniem [...] r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., Nr 23) oraz art. 10 ust. 7 pkt 2 i art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2015 r., poz. 149 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M.C., utrzymał w mocy decyzję Starosty S.. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo zastosował przywołane w decyzji przepisy prawa materialnego na tle ustalonej sytuacji faktycznej. Miesięczny dochód skarżącego wynosi na chwilę obecną [...] zł, nie uniemożliwia to jednak spłaty całości zadłużenia i nie daje podstaw do umorzenia świadczenia z Funduszu Pracy. Obecna sytuacja finansowa skarżącego niewątpliwie trudna, nie jest tożsama z nieściągalnością w ogóle należnego świadczenia. Instytucja umorzenia należności jest nadzwyczajną formą spłaty zobowiązania i może być ona stosowana w wyjątkowych okolicznościach. Z takimi okolicznościami organ nie ma do czynienia w niniejszej sprawie. Strona dysponuje środkami finansowymi na spłatę zadłużenia, jeśli nie jednorazowo, to ratalnie, w dogodnych i możliwych do płacenia ratach, w porozumieniu w tej sprawie ze Starostą S.. Organ II instancji zwrócił uwagę następnie, że skarżący podejmując się wykonania umowy zlecenia w trakcie pobierania zasiłku dla bezrobotnych miał świadomość następstw jakie mogą wyniknąć z tego tytułu, zaś na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek dbałości o finanse publiczne, w szczególności o interes wierzyciela, jakim jest Skarb Państwa. Trudna sytuacja bytowa strony nie powstała z winy organu zatrudnienia. Należy też podkreślić, że nawet czasowy brak środków finansowych, jak też i trudna sytuacja materialna, nie oznacza całkowitej nieściągalności zobowiązania finansowego i nie stanowi wystarczającego uzasadnienia dla umorzenia należności powstałych w związku z nienależnie pobranym świadczeniem, tym bardziej, że w przyszłości sytuacja strony może się poprawić, co z kolei będzie jej gwarantowało spłatę ww. świadczenia. Następnie organ odwoławczy wskazał, że w danej sprawie nie zachodzi przesłanka określona w art. 76 ust. 7 pkt 4 cyt. wyżej ustawy, albowiem skarżący uzyskuje dochody i z tego tytułu może być prowadzona egzekucja. Brak jest zatem podstaw do uznania, że zachodzi uzasadnione przypuszczenie, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Nie zachodzi też przesłanka, o której mowa w cyt. wyżej art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy, iż dochodzenie należności mogłoby pozbawić stronę albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania. Należy bowiem podkreślić, że kwoty nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie zaistniała także przesłanka określona w punkcie 1 artykułu 76 ust. 7 ww. ustawy, gdyż jak to już wcześniej podano skarżący uzyskuje dochody (składnik majątku), z którego można by dochodzić należności. Odnośnie do twierdzeń strony o przedawnieniu roszczenia z upływem 3 lat od dnia ich wypłaty (ust. 3 art. 76) organ wyjaśnił, że sprawę biegu przedawnienia roszczeń Powiatowego Urzędu Pracy w S. o zwrot świadczenia nienależnie pobranego należy wiązać z wszczęciem postępowania administracyjnego z dnia [...] r. i skutecznie doręczonego zawiadomienia w tej sprawie skarżącemu w dniu [...] r. (Lp.175 akt administracyjnych), w którego wyniku została wydana decyzja Starosty S. w dniu [...] r., orzekająca o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W dacie pierwszej czynności organu zatrudnienia tj. wszczęcia postępowania i następnie wydania decyzji w sprawie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku przez stronę, roszczenie Powiatowego Urzędu Pracy nie było przedawnione. Ponadto strona kwestionowała zwrot, a nie przedawnienie roszczenia. Okoliczność przedawnienia podniosła dopiero w swoim wniosku z dnia [...] r. zwracając się o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia oraz w dniu [...] r. składając odwołanie od decyzji Starosty S.. Biorąc pod uwagę powyższe organ II instancji uznał, że odwołanie M. C. nie zasługuje na uwzględnienie. M. C zaskarżył decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. zarzucając przedmiotowej decyzji: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 76 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, a polegający na pominięciu, że na dzień wydania decyzji Starosty S., tj. [...] r. przedawniły się należności wypłacone mu do dnia [...] r. - naruszenie przepisów postępowania polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy i zaniechaniu przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy (art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.), a uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego, obie decyzje nie są słuszne. Organy całkowicie pominęły kwestię przedawnienia roszczenia, tj. zaistnienia w sprawie przesłanek określonych w art. 76 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zgodnie z którym roszczenia powiatowego urzędu pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia ich wypłaty. Przy czym, w świetle ust. 5 tego artykułu w zakresie nieuregulowanym w ust. 2-4 stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny dotyczące przerwania biegu terminu przedawnienia. Przepis art. 123 § 1 k.c. przewiduje trzy grupy przyczyn (zdarzeń) powodujących przerwanie biegu terminu przedawnienia. Skarżący powtórzył argumenty z odwołania, że w świetle powyższych uregulowań roszczenie Starosty S. uległo prekluzji. Ostatnia rata zasiłku dla bezrobotnych została mu wypłacona [...] r. Oznacza to, że na dzień wydania decyzji Starosty S., tj. [...] r. przedawniły się należności wypłacone do dnia [...] r. Tymczasem Wojewoda rozpatrując odwołanie kwestię przedawnienia skwitował jednym zdaniem, że w dacie pierwszej czynności organu zatrudnienia, tj. wszczęcia postępowania i następnie wydania decyzji roszczenie nie było przedawnione. Skarżący podkreślił, że z decyzją Starosty nie zgadzał się od samego początku, a zgłoszonego roszczenia nigdy nie uznał, chociażby poprzez złożenie wniosku o rozłożenie długu na raty. Skoro do przerwania biegu przedawnienia nie doszło, to roszczenie Starosty S. o spłatę należności pieniężnej w wysokości [...] złotych przedawniło się w całości z dniem [...] r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał argumenty zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2016, poz. 1066). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", z którego wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli w zakresie, jaki wyznaczają wyżej powołane przepisy Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem naruszono przepisy prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. obligowało Sąd do uchylenia decyzji organu I i II instancji. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący od dnia [...] r. został pozbawiony statusu bezrobotnego decyzją Starosty S. z dnia [...] r. oraz zasiłku dla bezrobotnych decyzją tego organu z dnia [...] r. Decyzje te zostały utrzymane w mocy przez Wojewodę odpowiednio decyzjami z dnia [...] r. i z dnia [...] r. Następnie Starosta S. w dniu [...] r. wszczął postępowanie w sprawie nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od dnia [...] r. do [...] r. i decyzją z dnia [...] r. zobowiązał skarżącego do zwrotu zasiłku w kwocie [...] zł. Decyzję tę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy. Skarżący wnioskiem z dnia [...] r. zwrócił się o umorzenie nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych powołując się na przedawnienie roszczenia na podstawie art. 76 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia [...], jednakże Starosta po zasięgnięciu opinii Powiatowej Rady Rynku Pracy decyzją z dnia [...] r. odmówił umorzenia świadczenia. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania M. C., w którym skarżący ponownie podniósł zarzut przedawnienia roszczenia, decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Najdalej idącym zarzutem skargi jest zarzut przedawnienia roszczenia. Art. 76 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia[...] stanowi, że roszczenia z tytułu zasiłków, stypendiów i innych świadczeń pieniężnych finansowanych z Funduszu Pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia spełnienia warunków do ich nabycia przez uprawnioną osobę, a roszczenia powiatowego urzędu pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia ich wypłaty, przy czym, stosownie do art. 76 ust. 5 ustawy, w zakresie nieuregulowanym w ust. 2-4 stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny dotyczące przerwania biegu terminu przedawnienia. Wedle art. 123 § 1 k.c., bieg przedawnienia przerywa się: 1) przez każdą czynność przed sądem lub innym organem powołanym do rozpoznawania spraw lub egzekwowania roszczeń danego rodzaju albo przed sądem polubownym, przedsięwziętą bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczenia; 2) przez uznanie roszczenia przez osobę, przeciwko której roszczenie przysługuje, 3) przez wszczęcie mediacji. Odpowiednie stosowanie przepisów oznacza bądź stosowanie ich wprost, bądź z modyfikacjami, a w pewnych okolicznościach może w ogóle wykluczać ich stosowanie. W ocenie Sądu, odpowiednie przeniesienie zasad przewidzianych w art. 123 k.c., nie może nastąpić bez uwzględnienia specyfiki postępowania administracyjnego, w toku którego organ ma prawo dochodzić należności od osób, które pobrały nienależne świadczenie. Sytuacja podmiotu występującego z określonym roszczeniem na gruncie procedury cywilnej jest zgoła odmienna od sytuacji powiatowego urzędu pracy w zakresie odzyskania świadczeń nienależnie pobranych. W postępowaniu cywilnym za czynność bezpośrednio związaną z dochodzeniem roszczenia może być uznane złożenie pozwu z wyartykułowanym w nim roszczeniem, bez względu na wynik sprawy. W postępowaniu administracyjnym powiatowy urząd pracy przed wydaniem decyzji orzekającej o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, a nawet przed wszczęciem postępowania w tym zakresie, musi wzruszyć i w prawie przewidzianym trybie wyeliminować decyzję przyznającą prawo do danego świadczenia. Co więcej rozstrzygnięcie w tym przedmiocie winno mieć przymiot ostatecznego. Przy tym w postępowaniu tym obowiązują określone reguły procesowe, takie jak np. zasada dwuinstancyjności postępowania, dająca prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy i z poszanowaniem wszystkich uprawnień stron, obejmujących, m.in. składanie różnego rodzaju wniosków dowodowych. Okoliczności i warunki umożliwiające powiatowemu urzędowi pracy do formalnego określenia (decyzją) wysokości nienależnie pobranego świadczenia są zatem zgoła odmienne od tych, które mogą skutecznie przerwać bieg terminu przedawnienia roszczenia w procedurze cywilnej. Przyjęcie zatem tezy, że czynnością bezpośrednio zmierzającą do odzyskania nienależnie pobranych świadczeń jest jedynie wszczęcie postępowania lub wydanie decyzji orzekającej o obowiązku zwrotu tych świadczeń stawiałoby powiatowy urząd pracy w sytuacji daleko gorszej od sytuacji wierzyciela w postępowaniu cywilnym, przy jednoczesnym braku jakichkolwiek argumentów do wyprowadzania na korzyść osób, które pobrały nienależnie świadczenie, tak sprzyjającej im wykładni, którą jednocześnie stałaby w sprzeczności z interesem społecznym, reprezentowany przez powiatowy urząd pracy, w odzyskaniu nienależnie pobranych świadczeń z Funduszu Pracy. Uprawnione zatem staje się stwierdzenie, że odpowiednio stosując rozwiązania związane z przedawnieniem roszczeń zawarte w art. 123 § 1 k.c., za czynność bezpośrednio związaną z odzyskaniem przez powiatowy urząd pracy nienależnie pobranych świadczeń, można uznać wszczęcie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania przyznającego status i prawo do zasiłku dla bezrobotnych. To z kolei oznacza, że niezasadny jest zarzut skargi dotyczący przedawnienia się roszczenia powiatowego urzędu pracy określonego w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Starosty S., albowiem organ wszczął postępowanie postanowieniem z dnia [...] r. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd w kwestii przedawnienia roszczenia wyrażony w orzeczeniu WSA w S. z dnia 10 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 1298/09, dostępny w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl Przechodząc do zasadniczej kwestii, dotyczącej oceny legalności odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie zawierają przekonujących argumentów tej odmowy. Argumenty przytoczone przez organy, w ocenie Sądu, bardzo ogólne, nie są ukierunkowane na indywidualną i konkretną sytuację rodziny skarżącego. Podkreślić należy, że iż rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia w całości lub w części nienależnie pobranego świadczenia następuje w drodze uznaniowej decyzji właściwego organu. Uznaniowość ta nie oznacza jednakże całkowitej i niekontrolowanej dowolności organu w tej kwestii, albowiem powołany przepis art. 76 ust. 7 ustawy określa cztery samodzielne przesłanki warunkujące umorzenie nienależnie pobranego świadczenia, wyznaczając w ten sposób granice uznania administracyjnego. Ponadto, postępowanie prowadzone w tym przedmiocie winno respektować reguły określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, jest związany również regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki zarówno w zakresie prowadzenia postępowania, jak również orzekania. W szczególności organ winien przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki, zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Zatem, przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, dopiero ustalenie uzyskiwanego dochodu ze wszystkimi faktycznie ponoszonymi przez rodzinę skarżącego wydatkami na utrzymanie rodziny z uwzględnieniem wysokości spłaty nienależnie pobranego świadczenia pozwoli na przeprowadzenie wnikliwej analizy, co do groźby pozbawienia skarżącego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych z uwagi na koszty utrzymania. W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, że Powiatowa Rada Rynku Pracy w S., na której opinię powołał się organ negatywnie oceniła wniosek skarżącego w przedmiocie umorzenia, to jednak z opinii tej nie wynika, jakimi argumentami się kierowała i z jakiego powodu zaopiniowała wniosek negatywnie. Nie poddaje się zatem kontroli Sądu stwierdzenie, że negatywna ocena Rady nie pozostała bez wpływu na treść decyzji. Należy również podkreślić, że skarżący występując z wnioskiem o umorzenie należności winien wykazać, z jakiego powodu występuje o umorzenie należności, jaka jest jego sytuacja ekonomiczna i jakie skutki dla niego i rodziny wywoła obowiązek spłaty należności w całości lub w części. Mając na względzie brak wyczerpującego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy w zakresie sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego naruszono art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji doszło do błędnego zastosowania przepisu prawa materialnego, to jest art. 76 ust. 7 ustawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Organy ponownie rozpatrując sprawę umorzenia nienależnie pobranego zasiłku wezmą pod uwagę zalecenia Sądu wynikające wprost z uzasadnienia wyroku.