II SA/Sz 802/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. na uchwałę Rady Gminy Białogard z dnia 29 maja 2015 r. nr IX/51/2015 w przedmiocie ustalenia Regulaminu Cmentarzy Komunalnych położonych na terenie Gminy Białogard stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Okręgowy [...] powołując się na art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U.2017.1767 j.t.), art. 3 § 2 pkt. 5, art. 8 § 1, art. 13 § 1 i 2, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 2a i 3 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018.13O2.j.t.), zwanej dalej p.p.s.a. - zaskarżył uchwałę Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] roku w sprawie ustalenia Regulaminu Cmentarzy Komunalnych położonych na terenie Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [...]). Skarżonej uchwale Prokurator zarzucił: I. istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) zwanej dalej "u.s.g.", polegające na niezgodnym z prawem wykonaniu delegacji ustawowej, przez to, że przepisy § 1 ust. 2, 3, 6, § 2 ust. 1, § 2 ust. 3, § 2 ust. 5, § 1 ust. 1 załącznika do uchwały zapisy te zawierają treści o charakterze informacyjnym (zarządzanie cmentarzem należy do organu wykonawczego) II. istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i 94 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej (Dz.U.2011, poz. 236 z późn. zm.) poprzez zawarcie w § 1 ust. 4 załącznika do uchwały zapisu o określeniu przez Radę Gminy [...] wysokości opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych w miejscowościach B., B., P. w drodze uchwały podczas, gdy uprawnienie do ustalenia wysokości opłat za korzystanie z obiektów użyteczności publicznej powinno zostać uregulowane uchwałą Rady Gminy, jednak nie w uchwale regulującej zasady i tryb korzystania z cmentarzy III. istotne naruszenie prawa, tj. § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2002.908 z późn. zm.) poprzez wkroczenie w materię uregulowaną już ustawą dotyczącą reguł, porządku zachowania i zakazów określonego zachowania stanowiących powielenie nakazów i zakazów unormowanych w innych aktach prawa powszechnie obowiązującego: - § 2 ust. 2, § 4 ust. 10, § 3 ust. 1 tiret 9 załącznika do uchwały, dotyczący powielenia zakazu unormowanego w art. 51 kw, art. 262 kk, - § 2 ust. 6, § 4 ust. 9 załącznika do uchwały, dotyczący uregulowania zasad odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu czynów niedozwolonych oraz siły wyższej i klęsk żywiołowych i wkroczenia w materię uregulowaną w art. 415 i nast. oraz art. 471 i nast. kodeksu cywilnego,, - § 3 ust. 1 tiret 1 załącznika do uchwały dotyczący materii uregulowanej w art. 144 i 145 kodeksu wykroczeń, - § 3 ust. 1 tiret 3 załącznika do uchwały dotyczący materii uregulowanej w art. 52 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, - § 3 ust. 1 tiret 4 i § 4 ust. 8 załącznika do uchwały dotyczący materii uregulowanej w art. 145 kodeksu wykroczeń, - § 3 ust. 1 tiret 5 załącznika do uchwały, dotyczący materii uregulowanej w innych aktach prawa, tj. art. 14 ust. 1 i 6 i art. 431 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwością i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stanowiących samodzielną delegację dla rady gminy do wprowadzenia w odrębnej uchwale czasowego lub stałego zakazu spożywania alkoholu w niewymienionych w ustawie miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy ze względu na ich charakter oraz art. 5 ust. 1 pkt. 11 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami uznania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz.U.1996.Nr 10 poz. 55), - § 3 ust. 1 tiret 8 załącznika do uchwały, dotyczący materii uregulowanej w innych aktach prawa, tj. art. 20a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. 2013.675 z późn. zm.) - § 4 ust. 1 załącznika do uchwały w zakresie dotyczący przejścia pomiędzy grobami, który to zapis wkracza w zakres materii uregulowanej w innych aktach prawa, tj. w § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz.U. 2008.48.284) - § 4 ust. 6 załącznika do uchwały, dotyczący materii uregulowanej przepisami prawa budowlanego, co stanowi ingerencję w materię uregulowaną w art. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmarłych, - § 5 ust. 3 załącznika do uchwały w zakresie likwidacji grobu (informacja na grobie), który to zapis ma znaczenie wyłącznie informacyjne dla osób korzystających z cmentarza, a nadto przepis art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie nakłada na organ administrujący cmentarzem tego rodzaju obowiązków - § 4 ust. 4 załącznika do uchwały - wkracza w zakres unormowany wyczerpująco ustawą, tj. art. 8 ust. 1, art. 11 ust. 4b ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, zaś § 5 ust. 4-6 załącznika do uchwały wkracza w zakres art. 7 powyższej ustawy - istotne naruszenie prawa, tj. przepisu art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez zapis § 7 załącznika do uchwały, naruszający zasadę hierarchiczności aktów prawnych i nadający normom uchwały - aktu prawa miejscowego- prymatu nad postanowieniami ustaw - istotne naruszenie prawa, tj. przepisu art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 t.j. z późn. zm.) poprzez wykroczenie poza delegację ustawową i wprowadzenie w § 3 ust. 1 tiret 6 i 7 załącznika do uchwały zakazów wykonywania prawnych zachowań bez uprzedniego uzyskania zgody Zarządcy, który to zapis dotyczy materii uregulowanej w innych aktach prawa, obejmujący ustawę z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym Podnosząc powyższe zarzuty Prokurator na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym wniósł o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości, jako sprzecznej z prawem. W uzasadnieniu skargi Prokurator rozwinął argumentację prawną wobec podniesionych zarzutów . W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, jako sprzecznej z prawem. Następnie w piśmie procesowym z dnia [...] października 2019 r. Rada Gminy poinformowała Sąd, iż uchwałą nr [...] z dnia [...] r. uchwaliła nowy regulamin Cmentarzy Komunalnych, położonych na terenie Gminy [...] i jednoznacznie uchyliła w całości zaskarżoną uchwałę z dnia [...] r. Na rozprawie w dniu [...] listopada 2019 r. uczestniczący w niej Prokurator Prokuratury Regionalnej [...] oświadczył, iż popiera skargę za wyjątkiem zarzutu dotyczącego § 2 us.t 6 oraz § 4 ust. 9 skarżonej uchwały. Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Wobec uznania przez organ zasadności skargi Prokuratora w całości oraz uchylenia przez organ zaskarżonej uchwały przed rozstrzygnięciem skargi przez Sąd, szczegółowa analiza jej zarzutów oraz zakwestionowanych przez Prokuratora przepisów uchwały stała się bezprzedmiotowa, skoro przedmiotowa uchwała utraciła swój byt, i została wyeliminowana z obrotu prawnego, zatem od dnia jej uchylenia nie wywołuje już skutków prawnych w postaci kształtowania praw i obowiązków obywateli, do których się odnosiła. Jednakże w okresie między wejściem w życie przedmiotowej uchwały a jej uchyleniem uchwała takie skutki mogła spowodować. Skutki wynikające z aktu prawa miejscowego, który okazał się niezgodny z prawem nie dadzą się pogodzić z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Konsekwencją uznania zaskarżonej uchwały za niezgodną z prawem, co w niniejszej sprawie miało miejsce, i okazało się niesporne, winno być uznanie jej za nieważną - co znajduje podstawę w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skutkiem takiej oceny jest konieczność wyeliminowania skutków prawnych niezgodnych z prawem działań organu opartych na przedmiotowej uchwale ex tunc, tj. od momentu wejścia tej uchwały w życie. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 147 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.