II SA/Sz 802/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant Sekretarz sądowy Emilia Szeliga-Rydzewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi P. N. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 2 września 2025 r. nr WOA.7722.93.2024.IW w przedmiocie umorzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. (dalej: "organ I instancji"), w wydanej 14 maja 2025 r. decyzji nr PINB.5140.13.3.2025.PW, na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a."), w związku z art. 49f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r., poz. 418 ze zm. dalej również jako: "u.p.b."), po rozpatrzeniu sprawy prowadzonej z wniosku z 3 czerwca 2024 r. w stosunku do D. N. i P. N. (dalej: "inwestorzy"), dotyczącej uproszczonego postępowania legalizacyjnego budynku produkcyjno-magazynowego, położonego w miejscowości R., przy ul. [...], na działce nr ewid.[...], obręb ewid. miasto R., umorzył w całości postępowanie administracyjne uznając, że od zakończenia budowy przedmiotowego obiektu (licząc od roku 2022) nie upłynęło co najmniej 20 lat. Z akt administracyjnych sprawy i motywów uzasadnia wydanego rozstrzygnięcia wynika, że wniosek P. N. z 3 czerwca 2024 r., uzupełniony 24 czerwca 2024 r. zainicjował przeprowadzenie przez organ I instancji 11 czerwca 2024 r. kontroli nieruchomości, na której znajduje się obiekt objęty żądaniem wniosku. W jej wyniku ustalono istnienie książki obiektu założonej w 2021 r. Kontrolujący stwierdzili, że wewnątrz budynku znajduje się maszyna do formowania produktów z tworzyw sztucznych zasilana instalacją gazową, w obiekcie składowane są kajaki. Wnioskodawca podał, że rozpoczął produkcję w 2023 r. Na dzień kontroli budynek użytkowany jest jako produkcyjno-magazynowy z częścią socjalną. Organ I instancji dwukrotnie odmawiał wszczęcia postępowania z ww. wniosku w wydanych postanowieniach z 29 lipca 2024 r. i 30 grudnia 2024 r., a organ odwoławczy uchylał je postanowieniami z 28 października 2024 r. i 26 lutego 2025 r. Realizując wytyczne organu odwoławczego, celem wydania merytorycznego rozstrzygnięcia organ I instancji wszczął postępowania administracyjne zawiadomieniem z 20 marca 2025 r. Wskazał na informacje pozyskane przed wszczęciem postępowania od innych organów administracji. Starosta [...] w piśmie z 1 lipca 2024 r., nr B.6740.14.30. 2024.AWR, poinformował, że "organ nie wydał żadnego pozwolenia na budowę na ww. działce" oraz, że przyjął zgłoszenie dot. ww. działki obejmujące budowę wewnętrznej i zewnętrznej instalacji gazowej na potrzeby budynku gospodarczo-magazynowego i budowę zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe o pojemności 6 m3 do budynku magazynowego i gospodarczego-przyczepa campingowa". Z kolei Burmistrz R., w odpowiedzi z 15 lipca 2024 r., nr BB.7021.2.2024, przekazał, że "nie posiada w swoich zasobach archiwalnych żadnej decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę i przebudowę lub zmianę sposobu użytkowania dla obiektu usytuowanego na działce [...] obręb R.". Jednocześnie nadmienił, iż "na podstawie decyzji wydanej przez Urząd Wojewódzki w Gorzowie Wlkp. z dnia 20.06.1991 r., Gmina R. z mocy prawa nabyła prawo własności do budynku znajdującego się na działce [...] obręb R.. Dla ww. nieruchomości na potrzeby procedury przetargowej został wykonany operat z szacowania nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego. Zgodnie z przedmiotowym opracowaniem budynek znajdujący się na działce [...] obr. R. został oddany do użytkowania w roku 1972. Jego przeznaczenie zostało określone jako magazyn gazu butlowego, co znalazło potwierdzenie w późniejszych dokumentach (np. akt notarialny) i procedurach przetargowych na zbycie nieruchomości. Zarząd Gminy i Miasta R. działając na podstawie Uchwały Rady Miejskiej w R. nr [...] z dnia 29 czerwca 1995 r. ogłosił przetarg nieograniczony na sprzedaż zorganizowanej jednostki dystrybucji gazu bezprzewodowego. W skład jednostki wchodziły: budynek magazynu gazu butlowego, barakowóz biurowy, ogrodzenie z bramkami, wewnętrzne ciągi komunikacyjne, butle gazowe 471 szt. W roku 1996 Gmina R. zbyła nieruchomość w procedurze przetargowej na rzecz Z. Z.. 28 grudnia 2023 r. Burmistrz R. wydał decyzję nr [...] odmawiającą P. N. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele usługowo-produkcyjne wraz z zapleczem socjalnym, przewidzianej do realizacji na działce nr geod. 189, obręb R., gmina R.. Organ I instancji ustalił, że z dokumentów będących w posiadaniu organu I instancji (dokumenty z akt sprawy dotyczącej przebudowy i rozbudowy opisywanego obiektu wykonanych w 2022 r.) wynika, że budynek, którego dotyczy wniosek, istniał w roku 1977 i pełnił funkcję magazynową, a jego sposób użytkowania na funkcję produkcyjną został zmieniony przez inwestora w 2023 r., co ustalono w czasie kontroli obiektu przeprowadzonej 11 czerwca 2024 r. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 49f ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jedną z podstawowych przesłanek umożliwiających wszczęcie uproszczonej procedury legalizacyjnej jest budowa obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (budowa opisywanego budynku wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę), jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat. Wyjaśnił, iż każdy obiekt budowlany wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia nawet pomimo braku fizycznego prowadzenia na nim robót budowlanych (obiekt może być od wielu lat użytkowany) stanowi obiekt "w budowie" dlatego też organ nadzoru budowlanego winien postanowieniem wstrzymać prowadzenie robót budowlanych nawet w stosunku do obiektów użytkowanych, na których nie trwają żadne roboty budowlane zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Biorąc pod uwagę powyższe argumenty oraz fakt, iż w 2022 r. organ I instancji prowadził w stosunku do inwestorów postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych (wykonanych w kwietniu 2022 związanych z przebudową i rozbudową opisywanego budynku magazynowego - obecnie produkcyjno-magazynowy), organ ten stwierdził, że zakończenie jego budowy nastąpiło w chwili zakończenia ww. przebudowy i rozbudowy, tj. w 2022 r. wg zeznań świadka będących w posiadaniu orzekającego organu. Opisywana przebudowa i rozbudowa polegała m.in. na: - nadmurowaniu ścian (których wysokość wcześniej wynosiła około 2,5 m nad poziomem posadzki) od wysokości około 2,5 m do dachu budynku z jednoczesnym osadzeniem okien, tworząc tym samym ścianę murowaną; -wymurowaniu ściany zewnętrznej na krawędzi rampy przy budynku (na której wcześniej tej ściany nie było) pod istniejącym zadaszeniem, co doprowadziło do zmiany kształtu budynku oraz zwiększenia jego kubatury, a także zwiększenia jego wymiaru zewnętrznego o około 1,25 m. Według organu I instancji biorąc pod uwagę zakres wykonanych robót zmieniły one substancję obiektu budowlanego, na którym zostały wykonane w taki sposób, że nie można mówić o tym samym obiekcie, który istniał przed ich wykonaniem, w związku z tym nie można uznać, że budowa budynku objętego wnioskiem inwestora została zakończona co najmniej 20 lat temu, co jest jedną z podstawowych przesłanek przeprowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Jednocześnie, w ocenie organu I instancji, na uwagę zasługuje fakt, że w 2023 r. inwestor złożył do Starosty zgłoszenie budowy wewnętrznej i zewnętrznej instalacji gazowej na potrzeby budynku gospodarczo-magazynowego położonego w R. przy ul. [...], na działce nr ewid.[...] obręb ewid. 8 - miasto R., do którego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu. W projekcie budowlanym wskazano, że instalacja gazowa podłączona zostanie do "projektowanego urządzenia produkcyjnego 500 kW". Wspomniana powyżej kontrola przeprowadzona przez organ I instancji 11 czerwca 2024 r. potwierdziła, że instalacja gazowa przyłączona została do urządzenia produkującego kajaki oraz, że po wykonaniu instalacji gazowej funkcja budynku została zmieniona na produkcyjną. W odwołaniu złożonym od wyżej opisanej decyzji P. N. - współwłaściciel nieruchomości podniósł, iż w aktach sprawy brak jest dokumentu, w tym pozwolenia na budowę i projektu budowlanego, potwierdzającego legalność budowy przedmiotowego budynku oraz kwalifikującego budynek jako magazynowy. Odwołujący się wskazał - cyt.: ,,(...) do budynku prowadziłem instalację gazową na potrzeby zasilania maszyny - ze względu na fakt zamiany zasilania gazowego z butlowego na gaz ziemny - ale budynek został odebrany i oddany do użytku w roku 1972, i z moich informacji wynika iż były tam produkowane kajaki - od roku 1990 - a wcześniej była tam rozlewnia gazu butlowego". Odwołujący się zarzucił brak merytorycznego rozpoznania sprawy poprzedzonego "przeprowadzeniem procedury zgodnie z prawem". Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 2 września 2025 r. nr WOA.7722.93.2024.IW, po rozpatrzeniu sprawy na skutek wniesionego odwołania na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach uzasadnienia wydanej decyzji po przedstawieniu dotychczas ustalonego stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego ustalił dodatkowo, że z aktu notarialnego - umowy sprzedaży ww. nieruchomości z 21 października 2021 r. wynika, że działka inwestorów nr [...] zabudowana jest budynkiem magazynowym o pow. zabudowy 151 m2 oraz budynkiem magazynowym o pow. zabudowy 229 m2, a dane dotyczące obiektów umieszczono na podstawie wypisu z kartoteki budynków Starosty [...], z 14 września 2021 r., znak: GK.6621.2.1225.2021, w wypisie budynek o pow. zabudowy 151 m2 określony jest jako wiata. W treści księgi wieczystej nr [...], według stanu na dzień 21 sierpnia 2025 r., założonej dla działki nr [...] w R., w podrubryce 1.4.2 - Budynek, widnieje - obiekt określony jako magazyn gazu bezprzewodowego. Wśród dokumentów zgromadzonych w Sądzie Rejonowym w C., dot. ww. księgi wieczystej, znajdują się m.in. - akt notarialny z 25 stycznia 1996 r. Rep. A nr [...], dot. umowy sprzedaży działki nr [...], zabudowanej magazynem gazu bezprzewodowego, przez Gminę i Miasto R., na rzecz p. Z. Z., - opis i mapa działki nr [...] z 10 sierpnia 1995 r. sporządzona przez Urząd Rejonowy w C., którą przedłożono przy sporządzaniu ww. aktu z dnia 25 stycznia 1996 r., widnieje na niej obiekt budowlany, który w części oznaczony jest jako wiata, - decyzja Urzędu Wojewódzkiego w Gorzowie Wlkp. z 20 czerwca 1991 r., znak G-II- 2050-12173/91, o stwierdzeniu nabycia "przez Gminę R. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej R." - przekazanie mienia państwowego Gminie R.. Rzeczoznawca majątkowy, I. K., w opracowanym w lipcu 1995 roku "Operacie z szacowania nieruchomości", dla ww. działki nr [...], opisując wskazany obiekt stwierdził: "Budynek parterowy, niepodpiwniczony z dwuspadowym dachem, o konstrukcji nośnej z kształtowników stalowych na siatce słupów 12 x 6 m. Oddany do użytku w 1972 roku. Z uwagi na funkcję obiekt, w części magazynowej butli gazowych obejmuje trzy sekcje, obudowany jest ściankami z cegieł ceramicznych nietynkowanych, od frontu siatką ogrodzeniową na konstrukcji z kształtowników metalowych. Na długości tych sekcji przy budynku usytuowana jest rampa wyładowcza o wymiarach 18,0 x 1,51 x 0,75 m. W opisywanej części obiektu posadzka wykonana jest z kostek drewnianych. W pozostałych dwóch sekcjach obiektu, użytkowanych jako zaplecze magazynowe, obudowa ścian zewnętrznych wykonana jest do niepełnej wysokości obiektu a podłoże stanowi nieustabilizowany grunt piaszczysty". Organ odwoławczy ustalił, że w latach 2022-2023 organ I instancji prowadził postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej przebudowy ww. obiektu, w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Decyzją z 16 marca 2023 r., kończącą to postępowanie, organ powiatowy stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z dnia 3 lutego 2023 r., mającą na celu doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych "związanych z przebudową i rozbudową istniejącego budynku magazynowego, usytuowanego na działce o nr ewid.[...], położonej w R., do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami". Nałożony obowiązek wykonania dotyczył m.in. otynkowania nowopowstałych odcinków ścian oraz zabezpieczenia nowopowstałego kanału pod urządzenie służące do produkcji kajaków. Organ II instancji ustalił, że w wyniku przeprowadzonych robót, m.in. polegających na nadmurowaniu ścian w części zaplecza magazynowego, do dachu (ponad 2 m), oraz wymurowaniu ściany na rampie, powstał budynek, użytkowany jako produkcyjno-magazynowy (produkcja kajaków), którego legalizacji w postępowaniu uproszczonym żąda skarżący. W ocenie organu odwoławczego istniejący, przed przebudową, obiekt budowlany, w świetle definicji zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, trudno nazwać budynkiem, bowiem nie był wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych - w części zaplecza magazynowego - o ścianach do wysokości 2,5 m, był wiatą, co znajduje potwierdzenie w ww. dokumentach. Część magazynowa, na długości rampy, nie posiadała ściany - wygrodzona była siatką. Według organu II instancji w świetle przepisów, obowiązujących w okresie powstania magazynu gazu bezprzewodowego - 1972 r., tj. ustawy Prawo budowlane z 1961 r. oraz rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz. U. z 1961 r., nr 38 poz. 197; ze zm.), realizacja takiego obiektu wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ ten przytoczył brzmienie art. 36 ust. 1-3 ww. ustawy z 1961 r. Prawo budowlane oraz § 3, § 4 ww. rozporządzenia – konstatując, że wśród robót budowlanych, które nie wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, nie wymienia takich robót, jak budowa przedmiotowego "magazyn gazu butlowego" i § 5 ww. rozporządzenia – stanowiący, przed przystąpieniem do wykonania jakich robót budowlanych inwestor obowiązany jest zgłosić je uprzednio powiatowemu organowi państwowego nadzoru budowlanego, nie wymienia takich robót, jak budowa przedmiotowego "magazyn gazu butlowego". Według orzekającego organu to, że nie odnaleziono w zasobach Gminy R. dokumentu będącego decyzją o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego, nie oznacza jeszcze, że taka decyzja nie została wydana. Z historii własności działki nr [...] wynika, że jako mienie ogólnonarodowe - państwowe - została ona, na mocy ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, przekazana wraz z zabudową Gminie R.. Uwzględniając to, że budowa "magazyn gazu butlowego", w świetle przepisów obowiązujących w czasie jego budowy, tj. w 1972 r., wymagała uzyskania decyzji pozwolenia na budowę, jak też zamierzony sposób użytkowania tego obiektu rodzący realne niebezpieczeństwo, powoduje, że w ocenie tut. organu nie jest możliwe, by powstały w 1972 roku ww. obiekt budowlany był samowolą budowlaną. Natomiast ponad pięćdziesięcioletni okres czasu jaki upłynął od jego budowy, zmiany ustrojowe państwa, w tym reforma administracji publicznej, spowodowały, że dokumentacja dotycząca wydanego pozwolenia na budowę nie tyle zaginęła, co nie została odnaleziona. Organ ten podkreślił, iż pod rządami prawa budowlanego z 1961 roku nie było przepisu odpowiadającego treści art. 63 § 1 obowiązującej ustawy Prawo budowlane, w myśl którego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu dokumenty, o których mowa w art. 60 tj. dokumentację budowy i dokumentację powykonawczą, inne dokumenty i decyzje dotyczące obiektu. Zatem, odnosząc się do żądania skarżącego dotyczącego zalegalizowania przedmiotowego obiektu budowlanego w ww. postępowaniu uproszczonym, organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie to dotyczy wyłącznie obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, co oznacza, że koniecznym byłoby niewątpliwe wykazanie, że obiekt ten został wybudowany samowolnie. W przypadku nie wykazania, że jest on samowolą budowlaną, nie jest możliwa jego legalizacja ani w trybie uproszczonym, ani innym. Niezależnie od powyższego, jeżeli uznać, że wybudowany w 1972 r. magazyn gazu bezprzewodowego jest samowolą budowlaną, jak uważa skarżący, to z uwagi na dokonaną w 2022 roku jego przebudowę, w ocenie orzekającego organu, nie jest możliwe przeprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego względem obecnie powstałego budynku produkcyjno-magazynowego, zgodnie z art. 49f ust. 1 obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Za datę zakończenia budowy przedmiotowego budynku produkcyjno-magazynowego należy uznać rok 2023. Zasadnie zatem organ I instancji, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zaskarżoną decyzją z 14 maja 2025 r., umorzył wszczęte, na żądanie skarżącego, uproszczone postępowanie legalizacyjne przedmiotowego obiektu. W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie P. N., (dalej: "skarżący") podniósł zarzuty naruszenia: 1) przepisów postępowania: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy organ II instancji winien zmienić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebranie i nierozpoznanie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez brak wzięcia pod uwagę faktu braku zmiany przeznaczenia budynku wynikającego z treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 marca 2023 r. oraz oświadczenia skarżącego złożonego w toku kontroli przedmiotowej nieruchomości 11 czerwca 2024 r., zgodnie z którym wcześniej (od lat 70) budynek użytkowany był jako rozlewnia z dystrybucją butli z gazem; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i bezpodstawne przyjęcie, że po wykonaniu instalacji gazowej funkcja budynku została zmieniona na produkcyjną, w sytuacji gdy zmieniona została jedynie forma dostarczenia gazu, z gazu dostarczanego za pomocą butli na gaz dostarczany poprzez instalację podłączoną do sieci gazowej; art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez błędne przyjęcie - na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału - że w budynku położonym w R. przy ul. [...], w 2022 r. dokonano rozbudowy, podczas gdy z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 marca 2025 r. (prawidłowo 2023 r. – dopisek WSA), wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo Budowlane wynika, że wykonane w nim prace budowalne określić można jako przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, i w konsekwencji błędne uznanie, że budowa ww. budynku zakończyła się w 2022 r. art. 80 k.p.a. - poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy udowodniono okoliczność, że decyzja o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego została wydana i przyjęcie, że ww. decyzja została wydana, ale nie została odnaleziona, pomimo, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności z pisma Starosty [...] z 1 lipca 2024 r. oraz Burmistrza R. z 15 lipca 2024 r. wynika, że w zasobach archiwalnych ww. organów nie ma przedmiotowego pozwolenia na budowę budynku usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w R.; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: art. 49f ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 7a u.p.b. - poprzez błędne niezastosowanie ww. przepisu z uwagi na niezakwalifikowanie robót przeprowadzonych w budynku położonym w R. przy ul. [...] jako przebudowy i w konsekwencji uznanie, że w stosunku do tego budynku, nie może zostać przeprowadzone postępowanie legalizacyjne w trybie uproszczonym; art. 49f ust. 1 pkt 1 ustawy u.p.b. - poprzez niezastosowanie przedmiotowego przepisu i nieprzeprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego co do części budynku położonego w R. przy ul. [...] (działka nr [...]), tj. części nieobjętej postępowaniem naprawczym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane; art. 49g ust. 1 i 2 oraz art. 49h ust. 1 ustawy u.p.b. - poprzez ich niezastosowanie po wszczęciu postępowania legalizacyjnego w trybie uproszczonym i nienałożenie na stronę obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych i niedokonanie sprawdzenia kompletności dokumentów legalizacyjnych, a sprawdzanie przeznaczenia budynku, pomimo, że organ nie ma kompetencji do badania przeznaczenia budynku w ramach przedmiotowego uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Mając na uwadze powyżej przedstawione zarzuty, skarżący wniósł o: - uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; - zasądzenie skarżącemu od organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wnoszący ją nie zgodził się z ustaleniem organu o zakończeniu budowy ww. budynku w 2022 r., wskutek której zmieniła się substancja obiektu budowlanego w taki sposób, że nie można mówić o tym samym obiekcie, który istniał przed wykonaniem robót budowlanych. Skarżący uważa, że budowa obiektu zakończyła się w 1977 r., w chwili oddania budynku do użytku. Dalej skarżący przedstawił w oparciu m.in. o poglądy orzecznictwa, co należy rozumieć przez pojęcie "rozbudowa", a także "przebudowa" wskazując na brzmienie art. 3 pkt 7a u.p.b. W ocenie skarżącego organ odwoławczy rozpatrzył zebrany w sprawie materiał dowodowy w sposób nierzetelny i wykraczający poza zasadę swobodnej oceny dowodów, czyniąc w konsekwencji ustalenia faktyczne nieznajdujące oparcia w faktach wynikających z przeprowadzonych dowodów. Korekty przebiegu ścian zewnętrznych południowo-wschodniej i południowo-zachodniej oraz powstania ściany na rampie zlokalizowanej przy północno-wschodnim narożniku budynku nie można uznać za skutkujące zmianą charakterystycznych parametrów budynku. Na skutek ww. robót powierzchnia zabudowy budynku nie zwiększyła się znacząco. Prace nie wpłynęły na zmianę parametrów użytkowych przedmiotowego budynku takich jak powierzchnia zabudowy, w związku z czym uznać je należy za przebudowę. Nadto, w ocenie skarżącego, z treści art. 50 ust. 1 u.p.b. wynika, że odnosi się on do samowolnie realizowanych robót budowlanych, innych niż określone w art. 48 i art. 49b ww. ustawy, czyli niebędących budową w rozumieniu art. 3 ust. 6 tej ustawy. Będą to zatem prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, lecz nie na nadbudowie czy rozbudowie. Prowadzone, w jego ocenie, postępowanie naprawcze świadczy zatem o tym, że prace wykonane w 2022 r. na przedmiotowej nieruchomości nie mogły być jej rozbudową. Skarżący powołał pogląd prawny NSA wskazujący, że procedura zawarta w art. 49f u.p.b., dotyczy postępowania legalizacyjnego, a więc sytuacji gdy doszło do budowy (odbudowy, rozbudowy i nadbudowy) obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia (art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy). Natomiast postępowanie naprawcze, które regulują przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego, dotyczy innych przypadków niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f Prawa budowlanego, co wprost wynika z brzmienia art. 50 ust. 1 tej ustawy. W ocenie skarżącego organ w toku postępowania bezpodstawnie przyjął, że przeznaczenie budynku uległo zmianie, podczas gdy od początku jego istnienia miało przeznaczenie produkcyjno-magazynowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania tej decyzji. Ponadto, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana w oparciu o kryterium zgodności z prawem wykazała, że akt ten nie narusza ani przepisów wskazywanych w skardze, ani innych przepisów, co w konsekwencji prowadzić musiało do uznania skargi za niezasadną. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy obiekt budowlany o funkcji produkcyjno-magazynowej z uwagi na wykonane roboty budowlane przez skarżącego po roku 2021 r. tj. po jego nabyciu, położony w miejscowości R., na działce nr ewid.[...], obręb ewid. miasto R., stanowiący jego współwłasność, kwalifikował się do przeprowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte 20 marca 2025 r. przez organ I instancji w trybie art. 49f u.p.b. Przepis ten wprowadza szczególną regulację określającą przesłanki wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, które jest postępowaniem szczególnym i odrębnym względem zwykłych postępowań legalizacyjnych przewidzianych w art. 48 u.p.b. W myśl art. 49f ust. 1, w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia – jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. Z kolei zgodnie z art. 49f ust. 5 p.b. nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w ust. 1, jeżeli termin, o którym mowa w ust. 1, upłynął po dniu wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1. Jak wynika z ustaleń orzekających organów dokonanych na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z operatu z szacowania nieruchomości z 20 lipca 1995 r. budynek, którego dotyczy wniosek, został oddany do użytku w 1972 r. i pełnił w części funkcję magazynową dla butli z gazem. Składał się z trzech sekcji. Od frontu znajdowała się siatka ogrodzeniowa na konstrukcji z kształtowników stalowych. Z wypisu z kartoteki budynków Starosty [...], z 14 września 2021 r., znak: GK.6621.2.1225.2021 wynika, że obiekt w części określony jest jako wiata. Z kolei akt notarialny z 25 stycznia 1996 r., dotyczący umowy sprzedaży działki nr [...], przez Gminę i Miasto R., na rzecz p. Z. Z., dotyczy nieruchomości zabudowanej magazynem gazu bezprzewodowego. Z decyzji organu I instancji z 3 lutego 2023 r. wynika, że wykonanie obowiązku nałożonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. dotyczyło również zabezpieczenia nowopowstałego kanału pod urządzenie służące do produkcji kajaków. Samowolnie wykonane prace, których doprowadzenie do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa stwierdził organ I instancji w decyzji z 16 marca 2023 r. polegały, jak ustaliły orzekające organy, na nadmurowaniu ścian (których wysokość wcześniej wynosiła około 2,5 m nad poziomem posadzki) od wysokości około 2,5 m do dachu budynku z jednoczesnym osadzeniem okien, tworząc tym samym ścianę murowaną; - wymurowaniu ściany zewnętrznej na krawędzi rampy przy budynku (na której wcześniej tej ściany nie było) pod istniejącym zadaszeniem, co doprowadziło do zmiany kształtu budynku oraz zwiększenia jego kubatury, a także zwiększenia jego wymiaru zewnętrznego o około 1,25 m. Z kolei z protokołu kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji 11 czerwca 2024 r. wynika, że do instalacji gazowej wykonanej na zgłoszenie w 2023 r. podłączone jest urządzenie produkcyjne - maszyna do formowania rotacyjnego produktów z tworzyw sztucznych. Według oświadczenia właściciela w dniu kontroli w urządzeniu produkowane są kajaki. Kontrolujący stwierdzili, że wewnątrz budynku składowane są kajaki. Według oświadczenia skarżącego rozpoczął produkcję kajaków w budynku po zakończeniu budowy instalacji gazowej tj. w dniu 15 czerwca 2023 r. Na dzień kontroli budynek użytkowany jest jako produkcyjno-magazynowy z częścią socjalną. Za prawidłowe i nienaruszające reguł postępowania dowodowego należy uznać ustalenie organu I instancji, iż nie można mówić o tym samym obiekcie, który istniał przed wykonaniem wskazanych robót. Sąd podziela również ustalenie organu odwoławczego, że istniejący, przed przebudową, obiekt budowlany, w świetle definicji zawartej w art. 3 pkt 2 u.p.b., trudno nazwać budynkiem, bowiem nie był wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych - w części zaplecza magazynowego, o ścianach do wysokości 2,5 m, był wiatą, część magazynowa, na długości rampy, nie posiadała ściany - wygrodzona była siatką. W tej sytuacji obiekt ten posiadał w części cechy wiaty bądź też budowli bardzo zbliżonej do wiaty. Do cech tych należy zaliczyć wsparcie obiektu na słupach stanowiących jego podstawowy element konstrukcyjny (nośny). Przed zabudową rampy była to konstrukcja z kształtowników metalowych wygrodzonych siatką. Wiata składająca się z fundamentów oraz dachu posadowionego na słupach i nieposiadająca ścian, nie może zostać zaliczona ani do obiektów małej architektury, ani do tymczasowych obiektów budowlanych (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2000 r., IV SA 1020/98, LEX nr 77637). Skoro wiata nie jest obiektem małej architektury, tymczasowym obiektem budowlanym ani budynkiem, należy ją zaliczyć do budowli, których przykładowe wyliczenie zawiera art. 3 pkt 3 p.b. (por. m.in. wyroki WSA w Olsztynie z 12 października 2010 r., II SA/Ol 783/10, w Krakowie z 8 listopada 2010 r., II SA/Kr 973/10, WSA w Gdańsku z 5 czerwca 2013 r., II SA/Gd 175/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast stan przedmiotowego obiektu wynikający z wykonania dobudowy ścian powyżej 2,5 m oraz wstawienia okien, wzniesieniu części nowej ściany od fundamentów po dach w części środkowej ściany wschodniej obiektu, wzniesienie nowej ściany zabudowującej rampę, wykonanie kanału pod urządzenie służące do produkcji kajaków, wykonanie instalacji gazowej do zasilania tego urządzenia z okresem ich realizacji w latach 2022 -2023 r. wskazuje, że na skutek tych robót obiekt zmienił swój techniczny charakter z obiektu magazynowego w części stanowiącego wiatę (czyli budowli nie będącej budynkiem) na budynek produkcyjno-magazynowy. Okoliczność ta jest o tyle istotna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, iż dopiero wraz z wykonaniem ww. prac w latach 2022 -2023 r. można mówić o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku w rozumieniu technicznego zakończenia robót budowlanych, tzn. doprowadzenia ich do takiego stanu, w którym byłby możliwy końcowy "odbiór" robót, o ile odbiór taki zostałby formalnie dokonany poprzez brak sprzeciwu właściwego organu nadzoru budowlanego wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy albo decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż zakończenie budowy następuje w momencie zakończenia prac budowlanych. Zatem dotyczy to stanów faktycznych, w których zaprzestano prac związanych ze wznoszeniem obiektu budowlanego. Niewątpliwie okoliczność tę należy powiązać ze spełnieniem warunków, jakie przewiduje w tym zakresie prawo budowlane. Decydujące będzie tu ustalenie, że obiekt znajduje się w takim stanie, że może zostać przeprowadzony jego odbiór i można go przekazać do normalnej eksploatacji i użytkowania (por. wyroki WSA w Szczecinie z 31 stycznia 2008 r., II SA/Sz 1089/07, a także WSA w Warszawie z 21 września 2016 r., III SA/Wa 2376/15). "Zakończenie budowy" jest pojęciem, którego wykładnia uzależniona jest od typu i charakteru danego obiektu budowlanego. O zakończeniu budowy świadczy spełnienie przez inwestora warunków przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. W sensie techniczno-budowlanym można mówić o zakończeniu budowy obiektu, gdy odpowiada on warunkom, jakie prawo budowlane przewiduje wobec budowy legalnej przy zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Obiekt powinien być w takim stanie, by mógł zostać przeprowadzony jego odbiór i aby można było przekazać go do normalnej eksploatacji i użytkowania" (wyrok NSA z 20 czerwca 1996 r., SA/Wr 2735/95, Prok. i Pr. 1997 Nr 6, s.49). Innymi słowy, przez budowę zakończoną w takim przypadku należy zatem rozumieć taki stan obiektu budowlanego, w którym mógłby zostać przeprowadzony odbiór techniczny tego obiektu, potwierdzający możliwość przekazania go do użytkowania (wyrok NSA z 24 lutego 2010 r., II OSK 420/09). W następstwie powyższych uwag, w ocenie Sądu, przyjąć należy, iż w rozpatrywanym przypadku obiekt, którego dotyczyło postępowanie, zmienił swój techniczny charakter na przestrzeni lat. Od powstania w roku 1972 do 1995 r. pełnił funkcję magazynu gazu przechowywanego w butlach (z wiatą), a po nabyciu przez inwestorów od roku 2021 r, do 2023 r., jak wykazały orzekające organy, uległ przekształceniu w budynek o funkcji produkcyjno-magazynowej. Zatem w realiach sprawy, zakończenie budowy przedmiotowego budynku nastąpiło w roku 2023 r. Odpowiadając na zarzuty skargi uznać zatem należy, iż stan faktyczny w niniejszej sprawie został ustalony prawidłowo. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w zakresie wymaganym do rozstrzygnięcia sprawy, z poszanowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., nie było podstaw do przyjęcia, iż materiał dowodowy został oceniony w sposób nieobiektywny czy noszący znamiona dowolności. Wydane w sprawie decyzje zostały zatem podjęte bez uchybienia przepisom postępowania, które miałoby wpływ na jej wynik. Stwierdzenie braku upływu co najmniej 20 lat od zakończenia budowy, a więc niespełnienie wynikającej z art. 49f ust. 1 u.p.b. przesłanki materialnoprawnej pozwalającej na wszczęcie uproszczonej procedury legalizacyjnej powinno, co do zasady, skutkować wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania w oparciu o treść art. 61a § 1 k.p.a. W sytuacji jednak, gdy pomimo niespełnienia tej przesłanki powyższe postępowanie zostanie wszczęte, wówczas zastosowanie znajduje art. 105 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości ma miejsce wówczas, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, uniemożliwiająca wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, a więc w sytuacji, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej, gdyż z uwagi na nieziszczenie się przesłanki temporalnej zastosowania art. 49f p.b. nie można mówić o istnieniu sprawy, której przedmiotem jest obiekt budowlany podlegający uproszczonej legalizacji (por. wyrok WSA w Białymstoku z 4 listopada 2021 r., II SA/Bk 692/21). Odpowiadając na pozostałe zarzuty skargi wskazać należy, że z punktu widzenia określonej w art. 49f ust. 1 u.p.b. możliwości wszczęcia postępowania legalizacyjnego i zdefiniowania jego przedmiotu znaczenie ma tylko to, że obiekt budowlany istniał przez 20 lat od zakończenia jego budowy. Z zaaprobowanych przez Sąd ustaleń orzekających organów taki wniosek nie wynika. Zatem wyjściowa przesłanka legalizacji uproszczonej określona w art. 49f ust. 1 u.p.b. nie została spełniona. W konsekwencji zaskarżoną decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji o umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. uproszczonego postępowania legalizacyjnego, należy uznać za prawidłowe i zgodne z prawem. Wobec powyższych okoliczności skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.