II SA/Sz 804/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Asesor WSA Kazimierz Maczewski /spr./ Protokolant Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2006 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w sprawie o przyznanie uprawnień kombatanckich I stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] nr [...], II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia wyroku. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że po rozpoznaniu wniosku J. S. z dnia [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] odmówił przyznania wnioskodawcy uprawnień kombatanckich z tytułu pełnienia służby wojskowej w latach [...]. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek wniosku J. S., Kierownik Urzędu decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...]. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie wyrokiem z dnia 23 września 1998 r. (sygn. akt SA/Sz 738/98) oddalił skargę J. S. na powyższą decyzję ostateczną, stwierdzając w uzasadnieniu wyroku, iż zaskarżona decyzja Kierownika Urzędu odmawiająca przyznania uprawnień kombatanckich jest zgodna z prawem, bowiem skarżący nie wykazał działalności kombatanckiej wymienionej w art. 1 ust. 2 i w art. 2 oraz faktów o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. Nr 17, poz. 75 ze zm.). W dniu [...] J. S. złożył wniosek o zmianę decyzji ostatecznej i przyznanie mu uprawnień kombatanckich. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów rozpoznał ten wniosek w trybie art. 154 k.p.a. i decyzją z dnia [...] odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich. Po rozpoznaniu wniosku J. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy Kierownik Urzędu decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z [...] Zdaniem Kierownika Urzędu, w sprawie nie wystąpiły określone w art. 154 k.p.a. przesłanki "interesu społecznego lub słusznego interesu strony, przemawiające za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej". Taki "słuszny interes strony" nie może bowiem stanowić podstawy do obchodzenia innych przepisów prawa, tj. w niniejszej sprawie art. 1-4 ustawy o kombatantach, z których wynika, że J. S. nie spełnił ustawowych wymogów do uzyskania uprawnień kombatanckich. Ponadto Kierownik Urzędu stwierdził, że zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [w rzeczywistości chodzi o ustawę z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy prowadzące ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.)], ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W dniu [...] J. S. złożył kolejny wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - dołączając do wniosku m. in. kopię pisma Wojskowych Służb Informacyjnych z dnia [...] dot. dokumentacji po zlikwidowanej jednostce wojskowej Nr [...], w której wnioskodawca również odbywał służbę wojskową w [...]. Po rozpoznaniu tego wniosku Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] wznowił postępowanie administracyjne, zakończone decyzją własną z dnia [...] Nr [...] W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że Kierownik Urzędu uznał, iż przedłożona przez wnioskodawcę kserokopia korespondencji z Instytutem Pamięci Narodowej stanowi nowy dowód, a zatem w sprawie dotyczącej uprawnień kombatanckich mogła wystąpić przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wznowione postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem w dniu [...] przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów decyzji Nr [...], odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej Kierownika Urzędu z dnia [...] Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że biorąc pod uwagę całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego, wniosek o przyznanie uprawnień kombatanckich nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem okres odbywania służby wojskowej w latach [...], w tym pełnienie tej służby w [...] w [...], nie stanowi działalności kombatanckiej w rozumieniu art. 1 – 4 ustawy o kombatantach. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wniosku J. S. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z [...] Nr [...] (w decyzji omyłkowo wpisano inną datę i inny numer tej decyzji). W uzasadnieniu decyzji Kierownik Urzędu wskazał, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż podnoszona przez J. S. okoliczność odbywania służby wojskowej w okresie od [...] do [...], w tym także pełnienie tej służby w [...] – zgodnie z ustawą o kombatantach nie stanowi podstawy do przyznania uprawnień kombatanckich. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie J. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając, iż decyzja ta została wydana w innej sprawie, nie będącej przedmiotem jego wniosku, bowiem dotyczy ona utrzymania w mocy decyzji organu z dnia [...] nr [...], a takiej decyzji skarżący nigdy nie otrzymał. Ponadto w uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że w zaskarżonej decyzji Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów nie wskazał, czy zwracał się do Instytutu Pamięci Narodowej o nadesłanie podanych w piśmie Wojskowych Służb Informacyjnych z [...] dokumentów dotyczących jego służby wojskowej, a uzasadniając zaskarżoną decyzję "oparł się wyłącznie na zaświadczeniu WKU , pomijając całkowicie pismo WSI". W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, iż podnoszone przez skarżącego okoliczności, zgodnie z ustawą o kombatantach nie stanowią podstawy do przyznania uprawnień kombatanckich. Ponadto w piśmie procesowym z dnia [...] Kierownik Urzędu wyjaśnił kwestię oczywistej omyłki pisarskiej, zawartej w zaskarżonej decyzji – załączając do pisma kopię własnego ostatecznego postanowienia z dnia [...] o sprostowaniu tej oczywistej omyłki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, iż decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję – w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia – poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego doprowadziła do stwierdzenia, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, wobec czego skargę należało uwzględnić, jednak nie z powodów podniesionych przez skarżącego. Stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu wznowionym na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (tj. z powodu ujawnienia istotnych dla sprawy nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję), przy czym postępowanie to dotyczyło decyzji ostatecznej z dnia [...], wydanej w trybie art. 154 k.p.a. Wymienioną decyzją ostateczną Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...], odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] o odmowie przyznania J. S. uprawnień kombatanckich. Wskazać należy, że postępowanie prowadzone w trybie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, w którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W prowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu wznowieniowym dopuszczalne było więc wyłącznie rozstrzygnięcie tożsamej (pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej) sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Oznacza to, że organ w tym postępowaniu wznowieniowym mógł jedynie na nowo (na podstawie ujawnionych nowych dowodów) badać istnienie przesłanek wymienionych w art. 154 § 1 k.p.a., nie mógł natomiast po raz kolejny rozpatrywać kwestii przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich, bo ten problem został już rozstrzygnięty odmownie inną decyzją ostateczną z dnia [...]. Odmowa przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich została ponadto prawomocnie potwierdzona wyrokiem Naczelnego Sadu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie z dnia 22 września 1998 r., którym oddalono skargę J. S. na decyzję organu z [...]. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził m. in., że J. S. nie wykazał działalności wymienionej w art. 1 ust. 2 i w art. 2 oraz faktów o których mowa w art. 4 ustawy o kombatantach, a tym samym decyzja odmawiająca przyznania mu uprawnień kombatanckich jest zgodna z prawem. Jak słusznie zauważył Kierownik Urzędu w swej decyzji z dnia [...], ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem [...] wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia (w myśl art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy prowadzące ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Ocena prawna wyrażona w ww. wyroku NSA z 22 września 1998 r., wiąże zatem organy rozpoznające sprawę uprawnień kombatanckich J. S.. Ponadto, z uwagi na obowiązującą zasadę trwałości decyzji administracyjnych (wynikającą z art. 16 k.p.a.) organy administracji publicznej nie mogą ponownie rozpatrywać sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, chyba, że istnieją przesłanki do wszczęcia i przeprowadzenia nowego postępowania w trybie nadzwyczajnym, tj. w trybie wznowienia postępowania (art. 145 – 151 k.p.a.), zmiany lub uchylenia decyzji w sytuacjach opisanych w art. 154 lub 155 k.p.a. albo w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej (art. 156 kpa). Wszystkie te nadzwyczajne tryby wzruszania decyzji ostatecznych, stanowiące wyjątek od zasady trwałości takich decyzji, muszą być jednak stosowane w ściśle określonych w tych przepisach sytuacjach. Niedopuszczalna jest więc rozszerzająca interpretacja tych przepisów, a naruszenie tej zasady stanowić może podstawę do stwierdzenia nieważności nowej decyzji, wydanej w takim nadzwyczajnym postępowaniu. Z powyższego wynika, że Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów - wszczynając w [...] postępowanie w celu zmiany lub uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] w trybie art. 154 k.p.a. - nie mógł ponownie badać kwestii uprawnień kombatanckich J. S. (byłoby to bowiem niedopuszczalne rozpatrywanie tej kwestii w trzeciej i ewentualnie w czwartej instancji), lecz powinien się skupić wyłącznie na wyjaśnieniu i ocenie, czy w sprawie wystąpiły okoliczności o których mowa w tym przepisie, tj. czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia "interes społeczny lub słuszny interes strony". Zauważyć bowiem należy, że przedmiotem tego nowego, nadzwyczajnego postępowania, nie jest już kwestia uprawnień kombatanckich lecz jedynie zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej wydanej w trybie art. 154 k.p.a. Wydane w tym trybie decyzje Kierownika Urzędu: z dnia [...], odmawiająca uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] o odmowie przyznania J. S. uprawnień kombatanckich oraz utrzymująca ją w mocy decyzja z dnia [...] rozstrzygnęły zatem ostatecznie, iż przesłanki z art. 154 k.p.a. w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Wszczynając w dniu [...] na wniosek J. S. kolejne postępowanie w trybie nadzwyczajnym, tj. w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (w związku z ujawnieniem nowych dowodów) - w odniesieniu do ww. decyzji ostatecznej z dnia [...] (wydanej w trybie art. 154 k.p.a.) - organ był więc związany przedmiotem tej decyzji, czyli kwestią uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (odmawiającej przyznania uprawnień kombatanckich) z uwagi na istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. W postępowaniu wznowieniowym dotyczącym tej decyzji organ również nie mógł więc ponownie rozważać kwestii spełniania przez skarżącego warunków do nabycia uprawnień kombatanckich, lecz badać wyłącznie to, czy ujawnione nowe dowody pozwalają na nową, odmienną od uprzednio ustalonej w decyzji ostatecznej z dnia [...], ocenę istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony, przemawiającego za uchyleniem lub zmianą tej decyzji. Wypada bowiem podkreślić, że w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania dopuszczalne jest wyłącznie rozstrzygnięcie tożsamej pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Są to bowiem nieprzekraczalne granice postępowania rozpoznawczego wznowionego postępowania, których przekroczenie stanowi rażące naruszenie prawa. Zmiana jednego z tych elementów składających się na tożsamość sprawy powoduje, że mamy do czynienia z inną sprawą administracyjną (por.: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2005, str. 673-673). Odnosząc powyższe stwierdzenia do okoliczności niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...], wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa (tj. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). W obu tych decyzjach organ nie zajmował się kwestią wyjaśnienia istnienia "istotnych dla sprawy nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję" i ewentualnym wpływem tych dowodów na przyjęty w decyzji ostatecznej z dnia [...] brak przesłanek przemawiających za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej z dnia [...] z powodów społecznych lub z powodu słusznego interesu strony. Zamiast tego, w obu decyzjach wydanych po wznowieniu postępowania organ ponownie zajmował się wykazywaniem, iż skarżący nie nabył uprawnień kombatanckich, bowiem nie spełnił żadnego z warunków określonych w art. 1 – 4 ustawy o kombatantach, co – jak wskazano powyżej - zostało już prawomocnie rozstrzygnięte w [...], a ponadto, wznowienie postępowania nie dotyczyło tej kwestii, lecz kwestii nowej oceny (na podstawie nowych dowodów) ww. interesu społecznego lub słusznego interesu strony, które miałyby przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji z [...]. Z powodu takich naruszeń prawa popełnionych przy wydaniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, należało stwierdzić ich nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skargi, iż zaskarżona decyzja została wydana w innej sprawie, która nie dotyczy skarżącego – bowiem kwestia oczywistej omyłki pisarskiej zawartej w tej decyzji została ostatecznie rozstrzygnięta postanowieniem Kierownika Urzędu z dnia [...] Zgodzić się natomiast należy ze skarżącym, iż organ nie wykazał, czy zwracał się do Instytutu Pamięci Narodowej o nadesłanie wskazanych w piśmie Wojskowych Służb Informacyjnych z [...] dokumentów - chociaż w istocie na podstawie tego pisma wznowił postępowanie. Takie postępowanie nie spełnia przewidzianego przepisami k.p.a. wymogu należytego uzasadnienia decyzji, bowiem jeżeli organ odstąpił od poszukiwania w IPN dokumentów dotyczących jednostki wojskowej Nr [...], to powinien wyjaśnić stronie powody tej rezygnacji. To uchybienie procesowe nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia Sądu. Mając wszystko powyższe na względzie należało orzec jak w pkt. I sentencji (art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). O niewykonywaniu zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tejże ustawy.