II SA/Sz 804/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.),, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II Sz na rozprawie w dniu 25 października 2007 r. sprawy ze skargi D. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia w sprawie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej D. B. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Postanowieniem z dnia (...(, wydanym z powołaniem się na art. 59 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1966 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: DzU z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: K.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.: DzU z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. odmówił D.B. przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z (...(, którym nałożono na stronę obowiązek uiszczenia kary w kwocie (...( za nielegalne użytkowanie budynku wypoczynkowego (letniskowego), wybudowanego na terenie działki o numerze ew. (...( położonej przy ul. (...( w P. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że postanowienie organu pierwszej instancji zostało doręczone D.B. w dniu 30 sierpnia 2006 r., co dokumentuje zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach sprawy. Postanowienie to zawiera prawidłowe pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia, stosownie do przepisu art. 141 § 2 K.p.a. W dniu 30 sierpnia 2006 r. strona poinformowała telefonicznie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., że nieoczekiwany wyjazd za granicę jest przyczyną niewniesienia zażalenia w ustawowym terminie. D.B. oświadczyła również, że w ciągu dwóch tygodni będzie mogła zająć stanowiska w przedmiotowym postępowaniu. Z rozmowy została sporządzona notatka służbowa. W dniu 12 września 2006 r. strona wniosła zażalenie na postanowienie z dnia (...(, natomiast prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia tego zażalenia złożyła 10 października 2006 r., bezpośrednio do organu drugiej instancji. W ocenie organu odwoławczego, powyższe oznacza, iż D.B. wniosła swoje podanie z naruszeniem przepisu art. 58 § 2 K.p.a., który stanowi, że prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu, dokonując jednocześnie czynności, dla której określony był termin. Organ ten uznał również, że strona uchybiła przepisowi art. 58 § 1 K.p.a., albowiem w złożonym wniosku nie uprawdopodobniła, iż uchybienie terminu nie nastąpiło z jej winy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., D.B. zarzuciła powyższemu postanowieniu naruszenie przepisów art. 58 § 1 i art. 59 § 1 w związku z art. 8 K.p.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że nie uprawdopodobniła, iż uchybienie terminu nie nastąpiło z jej winy oraz zawarcie w postanowieniu pouczenia, że przysługuje na nie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., podczas gdy, zgodnie z art. 59 § 1 K.p.a., na takie postanowienie służy zażalenie. Uzasadniając swoje zarzuty, skarżąca wskazała m.in., że prawdą jest, iż zażalenie złożyła po upływie siedmiodniowego terminu, jednakże czynności tę dokonała niezwłocznie po ustaniu przyczyny, dla której nie mogła jej dokonać o czasie. Swoją rozmowę telefoniczną z urzędnikiem Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w G. strona potraktowała jako usprawiedliwienie opóźnienia, a nie została poinformowana, że po powrocie wraz z zażaleniem powinna złożyć odrębną prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia i dlatego tego nie uczyniła. Skarżąca wskazała również, że niezwłocznie po otrzymaniu pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 22 września 2006r, z którego dowiedziała się, iż z własnej winy wniosła zażalenie po terminie i nie wystąpiła o przywrócenie terminu, złożyła ona wniosek o przywrócenie terminu. Dochowała zatem należytej staranności i spełniła obowiązek wystąpienia o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na kwestionowane postanowienie organu pierwszej instancji. Skarżąca podniosła także, że wbrew stanowisku organu odwoławczego uprawdopodobniła, iż uchybienie terminu nie nastąpiło z jej winy, ponieważ w swoim zażaleniu podała przyczyny uchybienia terminowi, jednakże organ zupełnie to pominął. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju przed sądami administracyjnymi (DzU Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrolując zaskarżone postanowienie z punktu widzenia powyższych kryteriów, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie narusza bowiem normy postępowania administracyjnego, wskazane w przepisach art. 7, art. 9 i art. 77 Kpa. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy odmówił skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji, uznając, iż prośba ta została złożona z uchybieniem przepisom art. 58 § 1 i § 2 K.p.a. W ocenie organu, prośba strony była spóźniona i nie uprawdopodabniała braku winy wnioskodawczyni w uchybieniu terminu. Tymczasem takie stanowisko organu odwoławczego nie znajduje prostego odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, iż postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. doręczono skarżącej 30 sierpnia 2006 r. W tym też dniu strona skarżąca skontaktowała się telefonicznie z pracownikiem organu pierwszej instancji, który sporządził na tę okoliczność notatkę służbową. Jednakże w notatce zapisano, że strona poinformowała, iż przebywa poza granicami Polski, w związku z czym nie może zająć stanowiska w sprawie wskazanego rozstrzygnięcia oraz wskazała, że do kraju przyjedzie za dwa tygodnie i dopiero wówczas będzie mogła fizycznie zająć stanowisko w przedmiotowym postępowaniu. Natomiast z wniosku skarżącej o przywrócenie terminu wynika, iż dzwoniąc do organu pierwszej instancji prosiła ona o przesunięcie terminu do wniesienia zażalenia o tydzień, a (cyt.) "Pan, który odebrał telefon poinformował (...), że sporządzi na tę okoliczność notatkę służbową". Organ odwoławczy nie zwrócił uwagi na zaistniałą rozbieżność pomiędzy treścią notatki służbowej i prośby strony. Pominął również fakt, iż pracownik organu pierwszej instancji nie zastosował się do jednej z generalnych zasad postępowania administracyjnego, określonej w art. 9 K.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, iż organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Podobny obowiązek nakłada na organy administracji także przepis art. 10 ust. 3 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, zgodnie z którym w razie potrzeby urzędnik służy jednostce poradą dotyczącą możliwego sposobu postępowania w sprawie wchodzącej w zakres jego działania oraz dotyczącą pożądanego sposobu rozstrzygnięcia sprawy. W rozpatrywanej sprawie, wobec tego, że strona, dokładając należytej staranności w prowadzeniu swojej sprawy, skontaktowała się telefonicznie z pracownikiem organu i wyłuszczyła powody, dla których nie będzie mogła w siedmiodniowym terminie złożyć zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji, organ miał wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić stronie całokształt okoliczności sprawy i równie wyraźnie wskazać ryzyko wiążące się z działaniami strony. Jest to jedyny sposób rozumienia przepisu art. 9 K.p.a., odpowiadający konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawa oraz zasadzie zaufania obywatela do organów państwa i stanowionego przez nie prawa (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2004 r., sygn. akt II SA 4506/03, LEX nr 177377). Natomiast brak stosownej informacji ze strony organu uniemożliwiał uznanie, że strona miała pełną wiedzę o następstwach złożenia zażalenia w terminie późniejszym, aniżeli wskazany w art. 144 § 2 K.p.a. W tym przypadku należało przyjąć, że skoro strona nie była świadoma uchybienia terminu, termin do złożenia prośby o jego przywrócenie liczy się od uzyskania przez nią wiadomości o tym, iż zażalenie złożone zostało z uchybieniem terminu (vide: NSA z dnia 1 marca 2000 r., sygn. akt I SA/Lu 1524/98, LEX nr 42915). Jak wynika z treści skargi, wiadomość taką skarżąca powzięła z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 22 września 2006 r., i tę okoliczność organ odwoławczy powinien był poddać ocenie. Poprzestając na porównaniu daty złożenia zażalenia z datą wniesienia prośby o przywrócenie terminu, organ odwoławczy naruszył przepisy art. 7 i art. 77 K.p.a., które nakładają na organy administracyjne obowiązek stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. W przypadku ustalenia przez organ drugiej instancji, iż prośba o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia została wniesiona w terminie określonym w art. 58 § 2 K.p.a., organ ten powinien również wnikliwie rozważyć i wyczerpująco przedstawić w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, czy wskazane we wniosku o przywrócenie terminu przyczyny uchybienia terminowi uprawdopodabniają brak winy skarżącej. Przy czym, w razie wątpliwości, organ może wezwać wnioskodawczynię do przedstawienia stosownych dokumentów, potwierdzających przywołane przez nią okoliczności. Na marginesie, wskazać należy, że organ odwoławczy w swoim postanowieniu z dnia 12 czerwca 2007 r. zawarł prawidłowe pouczenie odnośnie przysługujących stronie środków zaskarżenia. O ile bowiem przepis art. 59 § 1 K.p.a. stanowi, że o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej, a od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie, o tyle - stosownie do treści art. 59 § 2 K.p.a. - o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Oznacza to, że postanowienie dotyczące przywrócenia terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia jest rozstrzygnięciem o charakterze ostatecznym i przysługuje na nie wyłącznie skarga do sądu administracyjnego. Uznając zatem, że wskazane organowi odwoławczemu uchybienia natury formalnoprawnej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DzU Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a o niewykonalności zaskarżonego postanowienia - w myśl art. 152 tej ustawy.