II SA/Sz 804/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 listopada 2025 r. sprawy ze sprzeciwu A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 23 września 2025 r. nr SKO.4150.703.2025 w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw. Decyzją z 3 marca 2025 r., wydaną z upoważnienia Wójta Gminy W., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p.", art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2024 poz. 572 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", odmówiono A. W., dalej jako "skarżąca", ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce ne [...] w miejscowości Z., gmina W.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ I instancji przytoczył treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i wyjaśnił, że analizie podlegał między innymi sposób zagospodarowania terenu działek sąsiednich jak i sposób kształtowania zabudowy oraz przebieg linii zabudowy. Na podstawie przeprowadzonej analizy stwierdzono, iż cechą omawianego obszaru jest czytelne skoncentrowanie istniejącej zabudowy wzdłuż drogi powiatowej (dz. nr [...]) w pasie przyulicznym o szerokości ok. 80 m, wyznaczonej przez ścianę skrajnie zlokalizowanego budynku na działce nr [...]. Działka na której ma być realizowany wnioskowany budynek jest zlokalizowana w całości poza tym obszarem. Ponadto poza pasami istniejącej zabudowy zlokalizowanych wzdłuż ulicy znajdują się tereny otwarte, zielone i rolnicze. Zatem inwestycja nie kontynuuje sposobu zagospodarowania działek sąsiednich. W ocenie organu I instancji istniejące zagospodarowanie działek do wnioskowanej zaproponowanej koncepcji zabudowy działki nr [...], poza pasem zabudowy, w terenie otwartym, wolnym od zabudowy, spowodowałoby zakłócenie harmonii układu urbanistycznego omawianego obszaru i zastanych relacji przestrzennych istniejącej zabudowy i terenów wolnych od zabudowy oraz stanowiłoby naruszenie ładu przestrzennego. Ustalenie warunków zabudowy dla terenu dalej odbiegającego od drogi stanowiłoby dysonans urbanistyczny i krajobrazowy, ponieważ dla wspomnianego budynku nie można ustalić linii zabudowy jako kontynuacji istniejącej linii zabudowy sąsiedniej. W odniesieniu do ustalenia linii zabudowy organ stwierdził, że z analizy wynika, iż zabudowa kształtuje się w zróżnicowanej odległości od frontów działek od ok.2 m (dz. nr [...]) do ok. 25 m (dz. nr [...]), przy czym równocześnie budynki koncentrują się w pasie przyulicznym o szerokości ok. 80 m, wyznaczonej przez ścianę skrajnie zlokalizowanego budynku na działce nr [...]. Działka nr [...] stanowi drogę gminną i analizując możliwość wyznaczenia linii zabudowy w oparciu o §4 ust.4 rozporządzenia stwierdzono, że nie ma podstaw aby na specjalnych zasadach dopuścić lokalizację budynku poza pasem istniejącej zabudowy i tworzenia nowego kwartału na tyłach zabudowanych działek posiadających fronty od drogi gminnej (dz. nr [...]). Ponadto, zdaniem organu I instancji, projektowany budynek nie kontynuuje wysokości elewacji frontowej, gzymsu i attyki oraz geometrii dachu. Ponieważ nie można ustalić linii zabudowy na wnioskowanej działce, organ nie wzywał inwestora do korekty wniosku w zakresie dostosowania parametrów planowanego budynku do parametrów zabudowy sąsiedniej. W zakresie warunku zapisanego w art. 61 ust. 1 pkt 2 wykazano, że teren posiada dostęp drogi gminnej (dz. nr [...]) poprzez działkę drogową nr [...], W zakresie warunku zapisanego w art. 61 ust. 1 pkt 3 wykazano, że projektowane uzbrojenie będzie wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia. W zakresie warunku zapisanego w art. 61 ust. 1 pkt 4 wykazano, że zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 82) - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne. W zakresie warunku zapisanego w art. 61 ust. 1 pkt 5 wykazano, że zamierzenie nie stoi w sprzeczności z przepisami odrębnymi. W zakresie warunku zapisanego w art. 61 ust. 1 pkt 6 wykazano, że zamierzenie nie znajdzie się w obszarze wskazanym w powyższym przepisie. Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie, które – decyzją z 23 września 2025 r. orzekło o jej uchyleniu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organ odwoławczy wskazał, iż sprawa ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji opisanej we wniosku była już przedmiotem jego rozpoznania, bowiem Wójt Gminy W., decyzją z 13 maja 2024 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy, przyjmując w zasadzie identyczną argumentację jak w zaskarżonej decyzji. Organ wyjaśnił, że ustosunkowując się do poprzedniej decyzji organu I instancji, w decyzji SKO.5140.1068.2023 z dnia 11.12.2024 r., stwierdził, że nie zostało wykazane, iż autor projektu decyzji spełnia wymagania określone w art. 5 u.p.z.p., projekt nie został podpisany. Ponadto ustalił, że działki usytuowane na terenie analizowanym są zabudowane budynkami mieszkalnymi usytuowanymi w różnej odległości od granic działki drogowej nr [...]: od niespełna 2 m (dz. nr [...]) do ok 38 m (dz. nr [...]), a więc parametr usytuowania względem granicy działki jest na tyle zróżnicowany, że daje możliwość swobodnego korzystania z wytycznych, o których mowa w § 4 rozporządzenia. Wójt Gminy W. nie wskazał jakie negatywne skutki spowoduje wprowadzenie wyjątku w niniejszej sprawie i co właściwie przemawia za tym, że zlokalizowanie zabudowy w odległości większej niż 80 m od drogi na działce nr [...] będzie tym wyjątkiem. Wnioskodawca nie został zawiadomiony o możliwości wydania decyzji niezgodnej z żądaniem (nie zastosowano art. 79a K.p.a.). Przystępując do analizy zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie zastosował się do wytycznych Kolegium. Nadal nie jest zrozumiałe dlaczego zlokalizowanie zabudowy wzdłuż drogi gminnej, w pasie 80 m od tej drogi, jest niezbędne do zapewnienia ładu przestrzennego. Kolegium wskazało, że ograniczanie zabudowy w ww. sposób stanowi niczym nieuzasadnione ograniczanie praw właścicielskich oraz może stanowić poważne ograniczenie w rozwoju miejscowości. Ponadto zabudowa Z. znajduje się nie tylko wzdłuż działki nr [...] (podzielonej na działki nr [...] i [...], co nie zostało przez organ I instancji uwzględnione), ale także wzdłuż działek nr [...] i [...]. Działanie organu jest w tym zakresie niekonsekwentne, nie wiadomo jakie dobro podlega tutaj ochronie. W niniejszym przypadku działka inwestycyjna jest usytuowana w sąsiedztwie wielu działek umożliwiających ustalenie warunków zabudowy, zdecydowanie nie jest "enklawą", której zabudowanie mogłoby stanowić zupełnie nowy element porządku urbanistycznego. Nie jest także zrozumiałe dlaczego organ I instancji podjął się analizy odległości skrajnie usytuowanej ("tylnej") zabudowy od drogi publicznej, skoro analizie ma podlegać linia zabudowy od strony tej drogi (frontowa). Sposób zagospodarowania działek sąsiednich winien być analizowany w sposób zgodny z rozporządzeniem. Organ II instancji podniósł, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt K 17/08 orzekł, że interpretacja przepisów rozporządzenia w świetle art. 61 ustawy prowadzi do wniosku, iż za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., co oznacza, że w sposób funkcjonalny wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać za "działki sąsiednie" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Powyższe zagadnienia były również przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Jednolite i ugruntowane już orzecznictwo sądowe nie budzi wątpliwości, że dokonując wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy brać pod uwagę cel i sens ustawy, mającej służyć zapewnieniu ładu 3 i porządku przestrzennego oraz dobrom i wartościom wskazanym w jej art. 1. Rozumienie pojęć "kontynuacji funkcji" oraz "działki sąsiedniej " zawartych w przepisach u.p.z.p. nie może być zawężające. Za szeroką wykładnią przemawia w szczególności wzgląd na konstytucyjną ochronę prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji) oraz na ustawową zasadę wolności zagospodarowania terenu (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Z tego względu możliwe jest ustalenie warunków zabudowy już wówczas, gdy istniejeco najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy. Służy temu obowiązek wyznaczenia wokół działki tzw. obszaru analizowanego na podstawie przepisów rozporządzenia wykonawczego. Wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać w ujęciu funkcjonalnym za działki sąsiednie. Organ natomiast przeprowadza analizę na całym obszarze analizowanym, a nie na jego dowolnie wybranej części. Wszystkie działki, znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Kwestia ta nie budzi rozbieżności w orzecznictwie sądowym. W niniejszym przypadku w odległości 50 m od działki inwestycyjnej znajdują się działki "sąsiednie" umożliwiające określenie linii zabudowy - w tym zakresie Kolegium w pełni zgodziło się ze stanowiskiem skarżącej. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Kolegium wyjaśniło, że w toku postępowania wniosek o ustalenie warunków zabudowy może zostać przez inwestora modyfikowany, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ. Kolegium negatywnie oceniło działanie organu I instancji polegające na tym, że w świetle braku możliwości ustalenia linii zabudowy, nie wzywał strony do korekty wniosku. Podkreśliło, że organ administracji jest zobligowany stosować w postępowaniu administracyjnym ogólną zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony w myśl art. 7a § 1 oraz art. 81a § 1 K.p.a. Ponadto winien stosować wynikającą z art. 8 § 1 zasadę zaufania do władzy publicznej: organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organ I instancji, jego zdaniem, nie zastosował się do wyżej sformułowanych zasad. W aktach sprawy znajduje się projekt decyzji o warunkach zabudowy, który nie został podpisany przez jego autora. W aktach brak dokumentów poświadczających spełnianie przez autora projektu wymagań określonych w art. 5 u.p.z.p. Zebrany materiał dowodowy w tym zakresie należy ocenić jako nieprofesjonalny. Zgodnie z § 9 ust. 3 rozporządzenia część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, sporządza się na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Załączniki graficzne zostały sporządzone na mapach w nieznanej skali, t.j. w sposób niezgodny z ustawą, co nie może być konwalidowane przez Kolegium. Stanowi to podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie Kolegium, w rozpatrywanej sprawie doszło również do naruszenia art. 79a k.p.a. Skarżąca wniosła sprzeciw od decyzji SKO w Szczecinie do Wojewódzkiego Sądu zarzucając skarżonemu rozstrzygnięciu: - naruszenie art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a., - naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., polegające na ponownym wydaniu decyzji uchylającej decyzję Wójta Gminy W. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji gdy organ II instancji dysponuje możliwością orzeczenia co do istoty sprawy. Na wobec powyższego skarżąca wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji, 2. zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych 3. wymierzenie organowi grzywny w wysokości zgodnej z uznaniem Sądu. W ocenie skarżącej nie było podstaw do wydania przez SKO decyzji kasacyjnej, a uzupełniające postępowanie dowodowe organ II instancji mógł przeprowadzić we własnym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. Na wstępie, z uwagi na to, że przedmiotem rozpoznania jest sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., należy wyjaśnić, że sprzeciw jest środkiem zaskarżenia decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2025 r. poz. 935 – j.t., dalej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organowi I instancji, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle przytoczonego przepisu wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe tylko wówczas, gdy organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania w taki sposób, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W szczególności dotyczy to niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.), to jest bada, czy w okolicznościach danej sprawy były podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji decyzją kasacyjną. Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a. Analiza przedłożonych Sądowi akt postępowania prowadzi do wniosku, że zaskarżona sprzeciwem decyzja nie narusza prawa. Organ odwoławczy uchylił decyzję Wójta Gminy W., odmawiającą ustalenia na rzecz skarżącej warunków zabudowy, wskazując na liczne, jego zdaniem wady przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania. W szczególności zastrzeżenia organu odwoławczego budziła przeprowadzona w toku postępowania analiza architektoniczno-urbanistyczna. Dokument ten ma fundamentalne znaczenie dla postępowania w sprawie warunków zabudowy, stanowi bowiem podstawę do ustalenia, czy na terenie objętym wnioskiem można zrealizować planowane przedsięwzięcie, a jeżeli tak, to służy zakreśleniu podstawowych parametrów nowej zabudowy – szerokości elewacji frontowej, wysokości, intensywności zabudowy, czy powierzchni biologicznie czynnej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555 i 834), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Warunki, o których mowa w przywołanym przepisie muszą być spełnione łącznie, a podstawę ustalenia, czy została spełniona zasada tzw. dobrego sąsiedztwa stanowi analiza architektoniczno-urbanistyczna. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Ustalenie poszczególnych parametrów nowej zabudowy następuje na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie". Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w rozpoznawanej sprawie, w związku z tym, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony 12 marca 2024 r., na podstawie § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r. poz. 1116) zastosowanie mają przepisy dotychczasowe. W rozpoznawanej sprawie sporządzono analizę architektoniczno-urbanistyczną, jednakże lektura tego dokumentu prowadzi do wniosku, że nie spełnia on wymogów stawianych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisami rozporządzenia. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na to, że analiza nie obejmuje wszystkich działek, które znalazły się w obszarze analizowanym. Między innymi dotyczy to działek oznaczonych nr [...], na których znajduje się zabudowa. Autorka dokumentu wskazała, że do analizy przyjęto działki zabudowane o numerach [...], [...], [...]. Nie objęto analizą również innych działek, które znalazły się w obszarze analizowanym, natomiast wskazana w analizie jako zabudowana działka o numerze [...] nie istnieje. W obszarze analizowanym znajdują się działki oznaczone numerami [...] i [...], które nie są zabudowane. Nie wyjaśniono przy tym jakimi względami kierowano się dokonując wyboru nieruchomości przyjętych do analizy. W sporządzonej na stronie 2 analizy tabeli, jako średnią wysokość elewacji frontowej wskazano 2,8 m, a w części tekstowej 2,7 m. Świadczy to, zdaniem Sądu o tym, że analiza została przeprowadzona nieprawidłowo. Nie może bowiem autor tego dokumentu dowolnie wybierać nieruchomości z obszaru analizowanego i ustalać zgodności zamierzenia inwestycyjnego w oparciu o parametry zabudowy istniejącej na terenie wybranych nieruchomości z pominięciem pozostałych zabudowanych działek. Rzeczą organu jest bowiem przeanalizowanie zabudowy istniejącej w całym obszarze analizowanym z uwzględnieniem wytycznych wynikających z art. 61 ust. 5a i przepisów rozporządzenia. Rację ma zatem Kolegium wywodząc, że zgromadzony przez organ materiał dowodowy nie pozwalał na rzetelną ocenę wniosku skarżącej, a to stanowiło naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Podkreślenia przy tym wymaga, że naruszenia, o których mowa mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Rzeczą organu I instancji powinno być zatem sporządzenie rzetelnej i wnikliwej analizy architektoniczno-urbanistycznej, obejmującej zabudowę w całym, objętym analizą obszarze, a także dokonanie oceny, czy planowana inwestycja spełnia kumulatywnie wszystkie wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunki. Tego rodzaju analiza spełniania warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie została bowiem przeprowadzona poprawnie, skoro w treści decyzji przywołano brzmienie art. 61 tej ustawy w jego nieaktualnym brzmieniu, chociaż wskazano prawidłowo dane publikatora tego aktu. Okoliczności powyższe świadczą o braku staranności i nierzetelnym rozpoznaniu wniosku. Nie ma z kolei racji skarżąca wywodząc, że nie było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, a organ II instancji mógł rozpoznając sprawę merytorycznie, wydać decyzję we własnym zakresie. Zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przeprowadzenie postępowania uzupełniającego nie może jednak dotyczyć istotnych braków postępowania, które mogą mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W sprawach o ustalenie warunków zabudowy takim brakiem jest nieprawidłowo sporządzona analiza architektoniczno-urbanistyczna. Prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej, sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy, wykracza znacząco poza ramy unormowanego w art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego (zob. wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2903/18). Tak istotne braki postępowania dowodowego, jak stwierdzone w niniejszej sprawie, nie mogą zostać uzupełnione przez organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Przyjęcie odmiennej koncepcji sprowadzałoby się do tego, że to organ odwoławczy przeprowadziłby de facto postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z wszelkimi tego rygorami, a nie zaś prowadził dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2025 r., sygn. akt II OSK 2148/25). Stąd też zarówno uchylenie decyzji organu I instancji, jak i zalecenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Sąd uznał za prawidłowe. A organ I instancji zaleceniami wynikającymi z decyzji organu odwoławczego, które Sąd uznał za prawidłowo sformułowane i uzasadnienia niniejszego wyroku jest, na podstawie art. 153 p.p.s.a. związany. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2025 r. poz. 935 – j.t.), orzekł o oddaleniu sprzeciwu. Przytoczone w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl