II SA/Sz 805/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak Sędziowie: Sędzia NSA Stefan Kłosowski /spr./ Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi T.S. na decyzję Wojewody z dnia [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. u c h y l a zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu , III. z a s ą d z a od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Po ponownym rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia [...] r. Starosta Powiatu [...] decyzją Nr [...] r. wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) oraz na podstawie art. 104 kpa, zatwierdził projekt budowlany i udzielił T.S. pozwolenia na budowę obejmującego budynek mieszkalno-pensjonatowy o powierzchni zabudowy [...] m2, powierzchni użytkowej [...] m2 (pomieszczenia mieszkalne - [...] m2, pomieszczenia pensjonatowe - [...] m2) i kubaturze[...] m3 wraz z urządzeniami budowlanymi tj. instalacjami: elektryczną, wody zimnej i ciepłej, kanalizacji sanitarnej, centralnego ogrzewania i gazu oraz przyłączami przy ul. [...], na działce o numerze geodezyjnym [...]. Jednocześnie w decyzji tej wskazano kategorię obiektu budowlanego (ze względu na funkcję pensjonatową) - [...]; a także szczegółowe warunki realizacji w/w inwestycji - zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane: W uzasadnieniu tej decyzji podano, iż decyzją Wojewody z dnia [...] uchylającą decyzję Wójta Gminy w [...] r. organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji został zobowiązany do ponownego rozpatrzenia wniosku T.S. o udzielenie pozwolenia na budowę, obejmującego budynek mieszkalno-pensjonatowy w [...]. W uzasadnieniu w/w decyzji wskazano na potrzebę uzupełnienia projektu budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nałożono na inwestora obowiązek usunięcia w projekcie następujących braków i nieprawidłowości: 1. w opisie technicznym należy określić w procentach bilans powierzchni zabudowy budynku w stosunku do powierzchni działki nr [...], mieszczący się w ustaleniach decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 2. w zestawieniu powierzchni w opisie technicznym projektant winien wydzielić jednoznacznie pomieszczenia o funkcji mieszkalnej i pensjonatowej, 3. projekt architektoniczny należy uzupełnić o opis dostępności projektowanego obiektu lub jego części dla osób niepełnosprawnych, 4. w projekcie zagospodarowania terenu projektant winien ustosunkować się do lokalizacji zaprojektowanych miejsc parkingowych w obrębie działki w świetle dyspozycji § 19 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 960). Projektant, usunął powyższe braki, wobec czego uznano, iż projektowana budowa jest zgodna z dyspozycjami decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Od powyższej decyzji T.S. wniósł odwołanie kwestionując ją w części dotyczącej: - ustalenia kategorii projektowanego obiektu budowlanego określonej symbolem [...] jako budynek zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego, oraz związanej z tym wysokości ustalonej i pobranej opłaty skarbowej, która nie jest adekwatna do powierzchni mieszkalnej projektowanego obiektu, - obowiązku uwzględnienia miejsca parkingowego dla osób niepełnosprawnych, oraz obowiązku ukształtowania ciągu komunikacyjnego i urządzenia pokoju mieszkalnego dostosowanego do potrzeb osób niepełnosprawnych, poruszających się na wózkach inwalidzkich, albowiem takich warunków nie ustala i nie narzuca inwestorowi decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania z dnia [...] r., - braku jednoznacznego wymienienia w decyzji, w sposób enumeratywny, wszystkich rodzajów przyłączy zewnętrznych, wskazanych we wniosku. Nadto odwołujący zarzucił organowi I instancji - nie zachowanie wymogów art. 9 i 10 Kpa poprzez nie przysłanie tej decyzji właścicielom działek sąsiednich, - brak określenia i pobrania opłaty skarbowej za przyłącza. W toku postępowania odwoławczego odwołujący się złożył 3 wnioski. We wniosku z dnia [...] r. zwracał się o przedstawienie dokumentów uzasadniających przyjęcie kwalifikacji projektowanego budynku mieszkalno-pensjonatowego jako obiektu użyteczności publicznej. We wnioskach z dnia [...] r. wniósł o dołączenie do akt sprawy, w celach porównawczych dokumentacji będącej podstawa wydania w [...] r. przez Urząd Gminy [...] oraz Starostwo [...] pozwoleń na budowę dla inwestycji w zakresie budynków: mieszkalno-pensjonatowych, mieszkalno-wypoczynkowych oraz pensjonatowych z częścią mieszkalną na terenie Gminy [...] Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, iż w dniu [...] r. do Urzędu Gminy [...] wpłynął wniosek, w którym inwestor T.S. wnosi o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowe budynku mieszkalno-pensjonatowego waz z przyłączami: wod-kan, gaz średniego ciśnienia, energetycznym na działce nr [...] w [...] Stosownie do treści art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza: 1.zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wymaganiami ochrony środowiska, 2.zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi w rozumieniu art. 7 ust. 1 prawa budowlanego, 3. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 4.wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowywania projektu zaświadczeniem, o którym mowa wart. 12 ust. 7 ustawy. Analiza akt sprawy potwierdza, że obecnie projekt zagospodarowania działki nr [...] spełnia wymogi decyzji warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] i nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Projekt budowlany uzyskał opinie i uzgodnienia wymagane przepisami szczególnymi (art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Dokumentacja techniczna został sporządzona przez osoby uprawnione. Wobec spełnienia wszystkich ustawowych wymogów warunkujących wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ nie może odmówić jej wydania. zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 prawa budowlanego (Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm.). Odnosząc się do argumentów odwołania organ odwoławczy stwierdza, że nie zasługują one na uwzględnienie, gdyż:. 1. Kwalifikacja projektowanego obiektu wynika wprost z przepisów prawa budowlanego (art. 59 ust. 3). Ze względu na funkcję pensjonatową obiekt został zakwalifikowany jako budynek użyteczności publicznej (§ 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm.). Przepisy prawa budowlanego nie przewidują, by w obiekcie o dwóch funkcjach przeważająca powierzchnia użytkowa jednej z funkcji miała wpływ na kwalifikacje obiektu. 2. Obowiązek zapewnienia niezbędnych warunków do korzystania z projektowanego obiektu przez osoby niepełnosprawne wynika z art. 5 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego. 3. Zatwierdzony projekt budowlany stanowi integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem niewymienienie w decyzji rodzaju przyłączy należy uznać jako uchybienie, które nie ma wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. 4. Przepis art. 9 i 10 Kpa zobowiązuje organ administracji do zapewnienia .. wyłącznie stronom czynnego udziału w sprawie. O statusie strony" postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę decydują; tytuł prawny do nieruchomości oraz wpływ planowanej lub realizowanej inwestycji na prawnie chronione uprawnienia lub interes prawny podmiotu posiadającego ten tytuł (art. 28 ust. 2 prawa budowlanego). W przedmiotowej sprawie z dokumentacji projektowej wynika, że nieruchomości sąsiednie nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. W tej sytuacji brak jest podstaw do informowania właścicieli nieruchomości sąsiednich o zamierzeniu budowlanym. 5. Sprawę opłat skarbowych reguluje ustawa z dnia 9 września 2000 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. nr 86, poz. 960 ze zm.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o opłacie skarbowej organem podatkowym w sprawach opłaty skarbowej w niniejszej sprawie jest Wójt Gminy [...]. Ewentualne zastrzeżenia co do wielkości wniesionej opłaty skarbowej należałoby kierować do w/w organu. Organ odwoławczy nie ma uprawnień do ingerowania w sprawy podatkowe organów samorządowych. 6. Podstawą kwalifikacji obiektu są przepisy prawa wymieniane w uzasadnianiu decyzji. Natomiast wnioski z prośbą o włączenie do przedmiotowej sprawy dokumentacji dotyczącej obiektów o podobne funkcji co projektowany obiekt z terenu gminy [...] nie mogą zostać uwzględnione, ponieważ każda spraw rozpatrywana jest indywidualnie w oparciu o dokumenty ściśle określone w przepisach prawa. Dodatkowo organ odwoławczy wskazuje, że decyzja udzielająca pozwolenie na budowę nie I stanowi nakazu wykonania inwestycji lecz jedynie prawo do jej zrealizowania. Powyższą decyzję Wojewody T.S. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem skarżącego - mimo iż w swoim odwołaniu od decyzji Starostwa Powiatowego w [...] przedstawił on szczegółowo argumenty, kwestionujące zaskarżoną decyzję - organ II instancji nie ustosunkował się do nich. Stanowi to wyraźnie naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w szczególności art. 138 Kpa, przez brak merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji . Skarżący nie może się on zgodzić z tym , że organ pierwszej instancji: 1) pominął fakt , że wniosek o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnopensjonatowego wraz z przyłączami wod-kan, gaz śr. ciśń., energetycznym został złożony w dniu [...]. to jest w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane przed wejściem w życie jego nowelizacji II lipca 2003r. (Dz. U. Nr 80 poz. 718 ) ; 2) przekwalifikował dwufunkcyjny budynek mieszkalno-pensjonatowy w całości na pensjonat i nadał [...] kategorię; 3) uznał budynek mieszkalno-pensjonatowy za obiekt użyteczności publicznej, czyli dom ogólnodostępny z koniecznością dostosowania go dla osób niepełnosprawnych, w tym zachowania odpowiedniego ciągu komunikacyjnego oraz pokoju dla osób niepełnosprawnych poruszających się na wózkach inwalidzkich. Organ odwoławczy naruszeń tych nie usunął. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, że decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję - w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia - poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem oraz w granicach rozstrzygania Sądu zakreślonych wart. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.l, doprowadziła do stwierdzenia, że skarga jest zasadna. Należy przypomnieć, że postępowanie w sprawie wydania skarżącemu pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-pensjonatowego wszczęte zostało - zgodnie z art. 61 § 3 kpa z chwilą złożenia przez niego w oranie stosownego wniosku /żądania/ tj. [...] r. Decyzja organu I instancji zarówno pierwsza - Wójta Gminy [...] jak i obecna - Starosty [...] z dnia [...] wydane zostały już po głębokiej nowelizacji przepisów prawa budowlanego, dokonanych ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. Nr 80, poz. 718/ - dalej zwanej ustawą nowelizującą, która obowiązuje od 11 lipca 2003r. Zgodnie jednak z art. 7 tej ustawy od spraw wszczętych przed dniem jej wejścia w życie a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2, który jednak nie ma w tej sprawie zastosowania. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji zarówno organ I jak i II instancji powołują się w swych rozstrzygnięciach na przepisy i instytucje prawa budowlanego, wprowadzone ustawą nowelizującą. Dotyczy to w szczególności wskazania w treści wydanej decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę kategorii budynku [...] wprowadzonej ustawą nowelizacyjną, jako załącznik do ustawy Prawo budowlane.. Należy zaznaczyć, iż przepisy odnoszące się do wydania pozwolenia na budowę /art. 32 art.35 i art.36/ nie przewidują wskazania tejże kategorii w decyzji dotyczącej wydania pozwolenia na budowę. Niezrozumiałe jest w tym aspekcie powołanie się przez organ odwoławczy na treść art. 59 ust.3 Prawa budowlanego, który reguluje kwestie związane z użytkowaniem obiektu budowlanego. Kwalifikacja obiektów budowlanych przez nadanie im określonych kategorii służyć ma określeniu kar i opłat, o których mowa w art. 59f lub 49 ust.2 i 49 b ust.5 - również wprowadzonych ustawą nowelizującą. Należy również przyznać słuszność argumentom skarżącego, iż organ odwoławczy bezpodstawnie kwalifikuje jego zamierzenie inwestycyjne jako budynek użyteczności publicznej, wskazując na konieczność zapewnienia niezbędnych warunków do korzystania z projektowanego budynku przez osoby niepełnosprawne. Organ odwoławczy powołuje się w tym zakresie na art. 5 ust.1 pkt 4 Prawa budowlanego, co wskazuje na powołanie treść przepisu obowiązujący po nowelizacji. Wcześniej bowiem kwestię tą regulował art. 5 ust.1 pkt 3. Zarówno jednak jednym jak w drugim przypadku obowiązek zapewnienia warunków korzystania z obiektów przez osoby niepełnosprawne odnosi się do obiektów budownictwa wielorodzinnego lub obiektów użyteczności publicznej. Skarżący słusznie podnosi, iż chce wybudować dom jednorodzinny, w którym część pomieszczeń, nie przekraczającą [...] % powierzchni budynku, pełnić będzie funkcję pensjonatową. Taki budynek nie spełnia warunków definicji ani budynku wielorodzinnego, ani obiektu użyteczności publicznej, określonego w § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 25, poz. 690 z późn.zm./. Wskazany przepis stanowi, iż przez budynek użyteczności publicznej rozumie się budynek przeznaczony dla administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, opieki zdrowotnej, opieki społecznej i socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie /.../, poczty lub telekomunikacji oraz inny ogólnodostępny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji, a także budynek biurowy i socjalny. Taka redakcja przepisu nie pozwala na uznanie za budynek użyteczności publicznej budynku , którego główne przeznaczenie jest inne, niż określone w powyższym przepisie, a w szczególności służyć ma zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych właściciela i jego rodziny, z uboczną funkcją pensjonatową. Redakcja przepisu wskazuje bowiem wymienione w nim funkcje - jako podstawowe. I tylko do takich obiektów organ wydający pozwolenie na budowę może żądać spełniania warunku wymaganego obecnie przez art. 5 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego. W innych przypadkach taki obowiązek nie zachodzi. Należy też mieć na uwadze art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolnostojący /.../ służący zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych /.../ w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż 2 lokali mieszkalnych - albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej, nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Wprawdzie przepis ten również wprowadzony został ustawą z 27 marca 2003r. i wszedł w życie od 11 lipca 2003r. to jednak przepis ten, ze względu na swą funkcję interpretacyjną powinien być wzięty pod uwagę w rozpatrywanej sprawie. To do inwestora należy decyzja , co zamierza zbudować. Wprawdzie w rozpatrywanej sprawie organ I instancji zatwierdził poprawiony projekt budowlany, uwzględniający w/w wymogi, jednakże, skoro z treści odwołania wynikało, iż skarżący wymogom tym się sprzeciwia - organ odwoławczy powinien kwestię tę ponownie rozpatrzyć w aspekcie mających zastosowanie w sprawie przepisów Prawa budowlanego. Należy też mieć na uwadze, iż obowiązku dostosowania budynku do potrzeb osób niepełnosprawnych nie nakłada na inwestora decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym stanie rzeczy należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. zaskarżoną decyzję uchylić - jako wydaną z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Orzeczenie w pkt II oparte zostało na przepisie art. 151 P.p.s.a. zaś o kosztach - na art. 200 P.p.s.a.