II SA/Sz 806/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie uchylenia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy oddala skargę. 1. W dniu 18 września 2017 r. A. H. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad dziadkiem – R. G., legitymującym się orzeczeniem o [...] stopniu niepełnosprawności. 2. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], przyznał A. H. specjalny zasiłek opiekuńczy na R. G. na okres od 1 listopada 2017 r. do 30 września 2018 r. w wysokości [...] zł miesięcznie uznając, że zostały spełnione ustawowe przesłanki do przyznania wnioskowanego zasiłku. 3. Następnie, Organ ten postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ww. decyzją wskazując, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. 4. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił w całości decyzję własną z dnia [...] r. i odmówił przyznania A. H. specjalnego zasiłku opiekuńczego na R. G.. Uzasadniając ww. decyzję Organ podał, że we wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego A. H. podała dwóch członków rodziny, w tym siebie i R. G., a zatem dochód rodziny w 2016 r. w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł [...] zł miesięcznie (tj. [...] przeciętny dochód R. G. z tytułu emerytury + [...] zł przeciętny dochód R. G. z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej + [...] przeciętny miesięczny dochód wnioskodawczyni = [...] zł : 2 osoby w rodzinie). W dniu 8 stycznia 2018 r. A. H. złożyła oświadczenie, z którego wynika, że mieszka wspólnie z rodzicami, jednakże prowadzi odrębne gospodarstwo domowe i nie jest na utrzymaniu rodziców. W kolejnym oświadczeniu z dnia 29 stycznia 2018 r. A. H. zwróciła się z prośbą o anulowanie oświadczenia z dnia 8 stycznia 2018 r. podając, że w skład rodziny wliczają się rodzice H. i J. H.. Organ I instancji wskazał dalej, że z akt sprawy wynika, że H. H. w 2016 r. pracował przez 12 miesięcy i w tym okresie osiągnął dochód w wysokości [...] zł, co miesięcznie stanowi kwotę [...]zł. Mając na uwadze zaistniałą zmianę okoliczności Organ dokonał przeliczenia dochodu z uwzględnieniem nowego składu rodziny i wywiódł, że dochód na osobę w rodzinie wyniósł [...] zł (tj. [...] zł przeciętny dochód R. G. z tytułu emerytury + [...] zł przeciętny dochód R. G. z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej + [...] zł przeciętny miesięczny dochód wnioskodawczyni = [...] zł + [...] zł przeciętny miesięczny dochód H. H. = [...] zł : 4 osoby w rodzinie), tym samym przekraczając kwotę z art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, warunkującą przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. [...] zł. 5. Od powyższej decyzji odwołała się A. H. podnosząc między innymi, że fakt zamieszkiwania przez nią z jej rodzicami i bratem znany był Organowi I instancji na długo przed przyznaniem jej wnioskowanego świadczenia, co potwierdza zapis w przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym w rubryce II. "Ustalenia pracownika socjalnego" (Załącznik 2). W jej ocenie prawidłowo wypełniła wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. 6. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) oraz art. 3 ust. 1 pkt 16, art. 16a oraz art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", uchyliło decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. w całości i umorzyło postępowanie Organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Organ przytoczył treść art. 16a ust. 1 i 2 u.ś.r. i wskazał, że A. H. po zakończeniu studiów w czerwcu 2017 r. zrezygnowała z podjęcia zatrudnienia, bowiem wystąpiła potrzeba zaopiekowania się dziadkiem wymagającym opieki. W ocenie Kolegium, Organ I instancji analizując wniosek A. H. o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego prawidłowo uznał, że jest to osoba dorosła niepozostająca na utrzymaniu rodziców, która nie podejmuje zatrudnienia, gdyż zdecydowała się spełnić ciążący na niej obowiązek alimentacyjny, sprawując opiekę nad dziadkiem i decyzją z dnia [...] r. przyznał wnioskowane świadczenie, które stało się również źródłem jej utrzymania. W świetle powyższego, zdaniem Kolegium, zmiana po kilku miesiącach stanowiska Organu I instancji w sprawie składu rodziny osoby wnioskującej, skutkująca uchyleniem decyzji przyznającej stronie świadczenie i odmowa jego przyznania w sytuacji sprawowania faktycznej opieki nad dziadkiem nie znajduje żadnego uzasadnienia. 7. Decyzję Kolegium z dnia [...] r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Prokurator Rejonowy w K. , wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 2, art. 2a, art.12, art. 16, art. 16a ust 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą wykładnię tych przepisów i przyznanie A. H. specjalnego zasiłku opiekuńczego na R. G. po [...] złotych miesięcznie na okres od 1 listopada 2017 r. do 30 września 2018 r. Prokurator podkreślił, że z treści przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wprost wynika, że przy ustalaniu prawa do świadczeń powinna być brana pod uwagę aktualna sytuacja rodzinna i dochodowa. Zgodnie z art. 3 pkt 16 ustawy w skład rodziny wchodzą również dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia. Skoro więc A. H. jest osobą, która nie ukończyła 25 lat, nie posiada dochodów i pozostaje na utrzymaniu rodziców, to wchodzi w skład rodziny, którą tworzą także jej rodzice. W konsekwencji, zdaniem Prokuratora, do dochodu rodziny osoby sprawującej opiekę należało uwzględnić dochody ojca A. H., co powoduje po przeliczeniu dochodu na osobę rodzinie, przekroczenie kwoty uprawniającej do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. 8. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z powodu braku przesłanek do uznania, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. 9. W piśmie procesowym z dnia 15 października 2018 r. A. H. ponowiła argumentację podniesioną wcześniej w odwołaniu. 10. Na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. Prokurator Prokuratury R. w S. zmodyfikował skargę w ten sposób, że wniósł o uchylenie decyzji obu instancji. Prokurator zarzucił przede wszystkim naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 107 § 3 K.p.a., a nadto przepisów regulujących instytucję wznowienia postępowania w ten sposób, że decyzja winna być wydana na podstawie art. 151 K.p.a. Nadto, zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 105 K.p.a., bowiem nie było podstaw do umorzenia postępowania przez organ II instancji. W jego ocenie zaskarżona decyzja została wydana również z naruszaniem art.7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. 11. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., którą organ ten uchylił decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. i umorzył postępowanie organu I instancji. Prezydent Miasta K. wskazaną wyżej decyzją, po wznowieniu postępowania, uchylił własną decyzję z dnia [...] r., przyznającą A. H. specjalny zasiłek opiekuńczy w związku ze sprawowaniem opieki nad R. G., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i jednocześnie odmówił przyznania ww. zasiłku. U podstaw rozstrzygnięcia Organu pierwszej instancji legło przekonanie, że w skład rodziny A. H. wliczają się również jej rodzice, które Organ ten wyprowadził z oświadczenia złożonego przez ww. w dniu 29 stycznia 2018 r. Spowodowało to ponowne przeliczenie dochodu rodziny A. H., z uwzględnieniem w jej składzie ojca i jego dochodów. W konsekwencji, po zsumowaniu dochodów rodziny A. H. i R. G., a następnie podzieleniu uzyskanej kwoty przez 4 osoby w rodzinie doszło, zdaniem Organu, do przekroczenia kwoty [...]zł, stanowiącej kryterium dochodowe, od którego uzależnione jest przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Na skutek odwołania złożonego przez A. H., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta K. i umorzyło postępowanie wskazując w uzasadnieniu, że stanowisko organu pierwszej instancji w przedmiocie składu rodziny odwołującej się (poprzez zaliczenie również jej rodziców) nie znajduje uzasadnienia. 12. Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje zatem, czy A. H. jest członkiem rodziny, z którą mieszka, czy też jest osobą prowadzącą osobne gospodarstwo domowe. Zdaniem Prokuratora, skoro A. H. jest osobą, która nie ukończyła 25 roku życia i pozostaje na utrzymaniu rodziców, to wchodzi w skład rodziny, którą tworzą także jej rodzice. Tym samym do dochodu jej rodziny należało uwzględnić również dochody jej rodziców (ojca). Zgodnie z treścią art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.ś.r."), ilekroć w ustawie mowa o rodzinie - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162 i 972 oraz z 2017 r. poz. 1428); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania istotne znaczenie ma ten fragment cytowanego przepisu, który odnosi się do zaliczenia do rodziny dziecka w wieku do ukończenia 25. roku życia. Z treści przytoczonej regulacji wynika, że warunkiem uwzględnienia w składzie rodziny takiej osoby jest, aby pozostawała ona na utrzymaniu rodzica. Bez znaczenia przy tym pozostaje, czy osoba taka faktycznie zamieszkuje z rodzicami. Istotne jest natomiast to, aby nie posiadała własnych źródeł utrzymania i była utrzymywana przez rodziców. W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy nie sposób dokonać interpretacji wskazanego przepisu w oderwaniu od przepisów ustawy z dnia z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 682 – j.t. ze zm.), dalej jako "k.r.o.", odnoszących się do obowiązku alimentacyjnego rodziców wobec dzieci. W art. 133 § 1 k.r.o. przewidziano, że rodzice obowiązani są do świadczeń alimentacyjnych względem dziecka, które nie jest jeszcze w stanie utrzymać się samodzielnie, chyba że dochody z majątku dziecka wystarczają na pokrycie kosztów jego utrzymania i wychowania. Obowiązek alimentacyjny kończy się zatem z chwilą, w której dziecko jest zdolne do podjęcia zatrudnienia i pozyskania środków utrzymania we własnym zakresie. Ocena momentu ustania obowiązku alimentacyjnego musi zatem podlegać indywidualnemu badaniu w każdym przypadku. Powiązanie art. 3 pkt 16 u.ś.r. i art. 133 § 1 k.r.o. ma w badanej sprawie o tyle istotne znaczenie, że pozwala na dokonanie ogólnej oceny dopuszczalności przyznania świadczenia – specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego osobie, która co prawda nie ukończyła 25 roku życia, ale zrezygnowała z podjęcia pierwszego po ukończeniu studiów zatrudnienia w związku z podjęciem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, w stosunku do którego obciąża ją w dalszej kolejności obowiązek alimentacyjny. Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 16a ust. 1 u.ś.r., specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. 13. W tej sprawie spełnienie przez wnioskodawczynię przesłanki, o której mowa w art. 16a ust. 1 pkt 1 u.ś.r. nie budzi wątpliwości. Organ I instancji potraktował wnioskodawczynię jako osobę, która zrezygnowała z podjęcia zatrudnienia, w celu zapewnienia opieki niepełnosprawnemu w stopniu znacznym dziadkowi. Jednocześnie Organ ten przyjął, że osobę, która nie ukończyła 25 roku życia, ale jest zdolna do podjęcia zatrudnienia i zapewnienia sobie środków utrzymania, ale nie pracuje, należy automatycznie potraktować jako dziecko pozostające na utrzymaniu rodziców – bez szczegółowego wyjaśnienia tej okoliczności. Analiza przytoczonych wyżej przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi bowiem, w ocenie Sądu, do wniosku, że w takich sytuacjach nie może być mowy o stosowaniu automatyzmu w interpretacji przepisów, prowadzącego do uznania, że w każdym przypadku, gdy osoba poniżej 25 roku życia nie pracuje, pozostaje na utrzymaniu rodziców. Z akt sprawy wynika, że A. H. w dacie złożenia wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie ukończyła 25 roku życia. Była osobą, która ukończyła studia, ale nie podjęła zatrudnienia, bowiem zajęła się opieką nad niepełnosprawnym dziadkiem, wskazując jednocześnie, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Podała przy tym adres zamieszkania, tożsamy z adresem jej rodziców. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że A. H. złożyła dwa oświadczenia dotyczące prowadzenia przez nią gospodarstwa domowego – z dnia 8 stycznia 2018 r. i z 29 stycznia 2018 r. W pierwszym z nich oświadczyła, że utrzymuje się sama i rodzice nie zaliczają się do składu jej rodziny. W drugim z kolei anulowała poprzednie oświadczenie wyjaśniając, że zamieszkuje z rodzicami i nie była świadoma tego, że wyrażenie "samodzielne gospodarstwo domowe" nie jest tożsame z mieszkaniem z rodzicami. W obu oświadczeniach A. H. podkreśliła jednak, że podany przez nią w toku postępowania skład rodziny, nieobejmujący rodziców, był prawidłowy. Do oświadczenia z dnia 29 stycznia 2018 r. załączyła fragment wniosku o ustalenie prawa do świadczenia, w którym w poszczególnych punktach wyjaśniła, dlaczego uważa, że wniosek wypełniony został przez nią prawidłowo. W żadnym z przywołanych przez Organ pierwszej instancji oświadczeń nie ma stwierdzenia, z którego wynikałoby, że A. H. pozostaje na utrzymaniu rodziców. W oświadczeniu z dnia 8 stycznia 2018 r. wprost wskazała, że utrzymuje się sama, natomiast w kolejnym oświadczeniu, z dnia 29 stycznia 2018 r., wyjaśniła jedynie, że błędnie zrozumiała sformułowanie "samodzielne gospodarstwo domowe". Zatem przyjęcie przez Prezydenta Miasta K., że z tego ostatniego dokumentu wynika, że A. H. pozostaje na utrzymaniu rodziców było niewątpliwie nadinterpretacją. Słusznie zatem Kolegium uchyliło decyzję Organu I instancji uznając, że zmiana stanowiska w sprawie składu rodziny wnioskodawczyni skutkująca uchyleniem przez ten organ decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy nie znajduje uzasadnienia. 14. W wyroku z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1128/09 (LEX nr 594909) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że bez znaczenia dla ustalenia czy określona osoba wchodzi w skład rodziny w rozumieniu przytoczonych przepisów jest fakt wspólnego gospodarowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, w myśl którego ustawodawca określając pojęcie rodziny uwzględnia status prawny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania. Przepisy ustawy w ogóle nie przewidują możliwości badania faktycznych okoliczności dotyczących statusu rodziny, a odnoszących się na przykład do kwestii wspólnego gospodarowania, czy zamieszkania (por. wyroki NSA z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 150/05 LEX 192108, z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 672/07 LEX nr 401677, z dnia 8 października 2007 r. sygn. akt I OSK 320/07 LEX nr 376865, z dnia 5 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1814/06 LEX nr 399413). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie pogląd ten podziela. Definicja legalna "rodziny", zamieszczona w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie zawiera zwrotów niedookreślonych i nie pozostawia miejsca na ich swobodną interpretację. Warunkiem istnienia rodziny nie jest wspólne zamieszkiwanie, wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego, czy wzajemne stosunki między członkami rodziny. "Rodzinę" tworzą wymienione w tym przepisie podmioty. Dodatkowo podkreślić należy, że decyzja w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest decyzją uznaniową. Przeciwnie, ma charakter decyzji związanej. Organ administracji publicznej podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie obowiązany jest dokonać ustaleń czy spełnione zostały ustawowe wymagania dla jego otrzymania, a następnie wydać decyzję, uwzględniając okoliczności wskazane w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Brak jest zatem jakiejkolwiek swobody, luzu decyzyjnego organu co do uznania, że pomimo niespełnienia ustawowych przesłanek świadczenie może być przyznane. 15. Oceniając niniejszą sprawę w kwestii zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 105 K.p.a. należy wskazać, że względem ostatecznej decyzji z dnia [...] r., przyznającej wnioskodawczyni specjalny zasiłek opiekuńczy, wdrożony został tryb wznowienia postępowania. Przypomnieć zatem trzeba, że uregulowana w Kodeksie postępowania administracyjnego procedura wznowienia postępowania przebiega dwuetapowo. Jej pierwsze, wstępne stadium, polega na zbadaniu, czy podanie o wznowienie postępowania dotyczy sprawy zakończonej decyzją ostateczną, czy wskazuje podstawy z art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 K.p.a. oraz czy zostało złożone w terminie, o którym mowa w art. 148 K.p.a. Spełnienie tych przesłanek warunkuje dopuszczalność wznowienia postępowania, co z kolei następuje w drodze postanowienia, stosownie do treści art. 149 § 1 K.p.a. To postanowienie stanowi natomiast podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ drugiego etapu postępowania, w ramach którego badane są przyczyny wznowienia oraz sprawa rozstrzygana jest co do istoty - art. 149 § 2 K.p.a. Poza sporem jest to, że w tej sprawie w takim właśnie trybie toczyło się postępowanie. Niemniej jednak samo wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania jeszcze nie oznacza, że podstawa wznowienia rzeczywiście istnieje oraz że jest uzasadniona. Jeżeli bowiem w toku wznowionego postępowania okaże się, że w wyniku wadliwej oceny organ wszczyna postępowanie, pomimo że występują przyczyny niedopuszczalności wznowienia postępowania, postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu (art. 105 § 1 K.p.a.). 16. W tym stanie rzeczy zarzuty skargi uznać należało jako bezzasadne, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie do jej oddalenia na podstawie art. 151 P.p.s.a.