II SA/Sz 807/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze sprzeciwu A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją administracyjną z dnia [...] r. Kierownik [...] w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w S., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta S., powołując się na art. 84. ust. 1, art. 88 ust. 1 i ust. 4 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, przyznał E. i A. S. - jako osobom prowadzącym rodzinny dom dziecka - środki finansowe na utrzymanie lokalu w domu jednorodzinnym w wysokości [...] zł jednorazowo. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że po analizie przedstawionych dokumentów, zgodnie z zapisami umowy nr [...] zawartej w dniu [...] r. o prowadzeniu rodzinnego domu dziecka, opłatę za usługi telekomunikacyjne rozliczono E. i A. S. w kwocie [...]zł (za usługi telekomunikacyjne z firmy [...], nie uwzględniając: opłaty za telefon stacjonarny w łącznej kwocie: [...] zł tj. [...] miesiące x [...] zł oraz nie uwzględniając opłaty za dwa numery abonenckie w sieci [...] na kwotę: [...] zł). W związku z powyższym, po podzieleniu łącznej kwoty ustalonych kosztów, tj. [...] zł przez liczbę osób zamieszkujących w lokalu i pomnożenie przez liczbę dzieci umieszczonych w rodzinnym domu dziecka wraz z osobami tworzącymi rodzinny dom dziecka, przyznano stronie środki finansowe na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku jednorodzinnym w wysokości [...] zł. E. i A. S. złożyli odwołanie od ww. decyzji, wnosząc o częściowe jej uchylenie poprzez "doprowadzenie jej treści do rzeczywistego stanu faktycznego w zakresie poniesionych i przedstawionych kosztów telekomunikacyjnych, tj. uwzględnienie poniesionych kosztów na utrzymanie lokalu mieszkalnego w domu jednorodzinnym do wnioskowanej kwoty [...]zł". Odwołujący się wskazali, że w zaskarżonej decyzji dokonano błędnych ustaleń faktycznych, gdyż wnioskowali oni o kwotę [...]zł za usługi telekomunikacyjne, a nie [...] zł jak przyjęto w decyzji. Zarazem błędnie przyjęto wysokość opłat telekomunikacyjnych jakie rodzina poniosła w I kwartale br., poprzez nieuwzględnienie kosztów telefonu stacjonarnego oraz dwóch abonamentów w sieci komórkowej [...]. Zdaniem odwołujących się, umowa o prowadzenie rodzinnego domu dziecka w § 16 ust. 1 określa, że prowadzącym RDD przyznaje się środki finansowe na utrzymanie lokalu mieszkalnego w wysokości odpowiadającej kosztom ponoszonym przez osoby prowadzące RDD na wymienione w § 16 ust. 2 wydatki, w tym określone w punkcie 10 usługi telekomunikacyjne, obejmujące jeden telefon i jeden dostęp do internetu, jeden pakiet sygnału TV - w wysokości do [...] zł miesięcznie. W ocenie odwołujących się, ta regulacja stoi w sprzeczności z art. 84 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W odniesieniu bowiem do sposobu i zakresu finansowania pieczy zastępczej - umowa nie może przewidywać gorszych warunków finansowania pieczy niż przewiduje to ustawa o wpieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W tej sytuacji, niedopuszczalne jest wyłączenie w umowie niektórych kosztów związanych z utrzymaniem domu jednorodzinnego a wymienionych w art 84 ust. 1, a w tym przypadku ograniczenie kosztów telekomunikacyjnych do obejmujących jeden telefon i jeden dostęp do internetu, jeden pakiet sygnału TV - w wysokości do [...] zł miesięcznie. Podkreślili, że istotą sporu nie jest stosunkowo niewielka kwota nieuwzględnionych kosztów telekomunikacyjnych, a kwestia przedmiotowego traktowania osób, podejmujących się wykonywania pieczy zastępczej. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że w dniu [...] r. E. i A. S. zwrócili się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. z wnioskiem o przyznanie środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku jednorodzinnym w wysokości odpowiadającej kosztom poniesionym na: energię elektryczną i cieplną, odbiór nieczystości stałych i płynnych, abonament telewizyjny, usługi telekomunikacyjne (w tym: telefon, internet, pakiet TV), podatek od nieruchomości, w łącznej kwocie [...]zł. Do wniosku załączone zostały faktury potwierdzające poniesione wydatki. Okolicznością niesporną w sprawie jest, że E. i A. S. są rodziną zastępczą i prowadzą rodzinny dom dziecka, oraz że przebywa u nich pięcioro dzieci: N. S., K. S., O. F. - B., D. J., L. Ł.. D. J. przebywa w rodzinnym domu dziecka jako osoba pełnoletnia. Sporna w sprawie jest natomiast możliwość uwzględnienia w ramach ww. kosztów wszystkich udokumentowanych przez strony kwot tytułem usług telekomunikacyjnych, nie zaś tylko do wysokości [...] zł. Powołując się na treść art. 84 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, organ stwierdził, że ustawodawca wskazał zamknięty katalog kosztów ponoszonych przez rodzinny dom dziecka, podlegających uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości środków podlegających finansowaniu przez organ ze środków publicznych. Wyliczenie to jest wyczerpujące, co oznacza, że wszystkie inne, niewymienione w nim koszty poniesione przez prowadzącego rodzinny dom dziecka, nie podlegają uwzględnieniu. W kontekście powyższej sprawy nie można jednak, zdaniem Kolegium, pominąć przepisu art. 62 ust. 1 i 2 pkt 4 i 11 ww. ustawy, w myśl którego praca prowadzącego rodzinny dom dziecka jest wykonywana na podstawie umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia. Starosta lub podmiot, któremu powiat zlecił organizowanie rodzinnego domu dziecka, zawiera umowę, która określa szczegółowe warunki, w tym zgodnie z pkt 4 art. 62 ust. 2, sposób i zakres finansowania działalności rodzinnego domu dziecka, ze wskazaniem wysokości środków przeznaczonych na poszczególne cele oraz zgodnie z pkt 11 art. 62 ust. 2 - wysokość kosztów utrzymania i eksploatacji lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnym, w którym ma być prowadzony rodzinny dom dziecka. Na tej podstawie, w dniu [...] r. zawarta została pomiędzy Prezydentem Miasta S. a E. i A. S. umowa nr [...] "o prowadzeniu Rodzinnego Domu Dziecka". W § 11 - § 18 zawarte zostały przepisy określające sposób i zakres finansowania pieczy zastępczej. W § 16 ust. 2 pkt 10 umowy postanowiono, że świadczenie na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku jednorodzinnym przyznaje się na opłaty poniesione na usługi telekomunikacyjne, obejmujące jeden telefon i jeden dostęp do Internetu, jeden pakiet sygnału TV - w wysokości do [...] zł miesięcznie. W ocenie Kolegium, nie zasługują na aprobatę twierdzenia strony, że wprowadzone mocą umowy kwotowe ograniczenie finansowania poniesionych kosztów na usługi telekomunikacyjne stoi w sprzeczności z art. 84 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Jak wynika bowiem z zacytowanego wyżej art. 62 ust. 2 pkt 4 ustawy, ustawodawca przewiduje, że umowa może określić wysokość środków przeznaczonych na poszczególne cele. Tak też czyni to wzmiankowana umowa gdzie na cel: usługi telekomunikacyjne, strony umowy zgodnie postanowiły finansować kwotę do [...] zł miesięcznie. Nie można zgodzić się z odwołującym, że umowa w ten sposób przewiduje gorsze warunki finansowania pieczy niż ustawa, gdyż to właśnie ustawa dopuszcza limitowanie (w umowie) środków na poszczególne cele. Niezrozumiałe są także dla organu odwoławczego argumenty, że strony nie dysponują pełną swobodą w zakresie kształtowania treści umowy, zwłaszcza że umowa o prowadzenie rodzinnego domu dziecka została podpisana przez obie strony i obowiązuje od [...] r. (kilkukrotnie aneksowana). Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w okresie [...] r., rodzina E. i A. S. poniosła następujące wydatki na usługi telekomunikacyjne: A. W firmie [...]: 1) [...] zł za okres [...] r. - [...] r. tytułem usługi firmy [...] (faktura z dnia [...] r.), 2) [...] zł za okres [...] r. - [...] r. tytułem usługi firmy [...] (faktura z dnia [...] r.), 3) [...] zł za okres [...] r. - [...] r. tytułem usługi firmy [...] (faktura z dnia [...] r.). Według zestawienia opłat za okres [...] r. - [...] r.: - [...] internet wyniósł [...] zł, - [...] usługa TV wyniosła [...] zł, - [...] telefon domowy wyniósł [...] zł, - [...] telefon komórkowy wyniósł [...] zł. B. W firmie [...]: a. [...] zł za okres [...] r. - [...] r. za dwa numery komórkowe po [...] zł, b. [...] zł za okres [...] r. - [...] r. za dwa numery komórkowe po [...] zł, c. [...] zł za okres [...] r. - [...] r. za dwa numery komórkowe po [...] zł + opłata dodatkowa. Skoro zatem - zgodnie z umową - świadczenie na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku jednorodzinnym przyznaje się na opłaty poniesione na usługi telekomunikacyjne, obejmujące jeden telefon i jeden dostęp do Internetu, jeden pakiet sygnału TV - w wysokości do [...] zł miesięcznie, to organ winien wykazać jakie z przedłożonych rachunków /faktur uwzględnił a jakie pominął. Tytułem usług telekomunikacyjnych uwzględnieniu podlegają opłaty za: 1) jeden telefon - umowa nie precyzuje jednak czy jest to telefon stacjonarny czy komórkowy; organ I instancji wskazał, że za usługi telekomunikacyjne z firmy [...] nie uwzględnił: opłaty za telefon stacjonarny w łącznej kwocie: [...] tj. [...] miesiące x [...] zł oraz nie uwzględnił opłaty za dwa numery abonenckie w sieci [...] na kwotę: [...] zł ([...] zł + [...] zł + [...] zł). Należy przypuszczać (bo nie wynika to z treści decyzji ani z obliczeń rachunkowych), że organ zaliczył do opłat podlegających sfinansowaniu ze środków publicznych opłatę za telefon komórkowy w sieci [...] ([...] zł miesięcznie); 2) jeden pakiet sygnału TV - [...] zł x [...] miesiące = [...] zł 3) jeden dostęp do Internetu - [...] zł x [...] miesiące = [...] zł Ostatecznie organ I instancji stwierdził, że opłatę za usługi telekomunikacyjne rozliczono w kwocie [...]zł. Nie wyjaśnił jednak wynikiem jakich obliczeń jest owa kwota, jak również nie uzasadnił dlaczego sfinansowaniu podlegał abonament za telefon komórkowy w sieci [...] w kwocie [...]zł za miesiąc a nie wyższa abonamentowo opłata za jeden numer komórkowy w sieci [...] ([...] zł za miesiąc). Kolegium podkreśliło, że obowiązkiem organu wydającego decyzję jest uzasadnienie rozstrzygnięcia w sposób świadczący o wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych oraz zbadaniu i rozważeniu w sposób wyczerpujący wszystkich przesłanek przemawiających za zajętym stanowiskiem zgodnie z przepisami k.p.a., w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zadaniem uzasadnienia decyzji jest przekonanie strony o prawidłowości rozstrzygnięcia. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Równocześnie uzasadnienie powinno umożliwić organowi II instancji oraz sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Reasumując, organ II instancji stwierdził, iż decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem art. 77 i art. 7 k.p.a., a zatem korzystając z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., Kolegium zdecydowało o uchyleniu kwestionowanej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I Instancji. Pismem z dnia [...] r. E. i A. S. złożyli skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że niedopuszczalne jest wyłączenie w umowie o prowadzeniu rodzinnego domu dziecka niektórych kosztów związanych z utrzymaniem domu rodzinnego a wymienionych w art. 84 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, tj. ograniczenie kosztów telekomunikacyjnych do obejmujących "jeden telefon i jeden dostęp do internetu, jeden pakiet sygnału TV", jako element czynności prawnej sprzeczny z ww. ustawą. Przy czym art. 84 ust. 1 tej ustawy określa jedynie świadczenia minimalne, które mogą być jednak podwyższone w zawartej umowie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów określonych w k.p.a., bowiem nie jest podpisana przez skład orzekający z imienia i nazwiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."). Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 2017, poz. 935, dalej jako: "ustawa nowelizująca"), na podstawie której w dziale III p.p.s.a. po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl art. 64a tej ustawy od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika zatem, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy. Ponieważ zarówno doręczenie zaskarżonej decyzji, jak i wniesienie sprzeciwu od decyzji (które powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego) nastąpiło już po wejściu w życie ustawy nowelizującej - zastosowanie do niniejszej sprawy znajdzie ustawa p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017r. Zgodnie zaś z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw sąd ocenia więc jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasatoryjnej. Oceniając przyczyny wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zaskarżonej decyzji kasatoryjnej, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zaktualizowały się przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w związku z czym zaskarżona decyzja nie odpowiada przepisom prawa, co z kolei uzasadnia podjęcie orzeczenia na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu, Kolegium - w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji - nie wykazało w jakikolwiek sposób, aby zaistniały podstawy do wydania orzeczenia w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Uzasadnienie decyzji Kolegium sprowadza się do wykazania błędów, jakie poczynił organ I instancji, który nie wyjaśnił wynikiem jakich obliczeń przyjęta została do rozliczenia kwota [...]zł za usługi telekomunikacyjne, nie wykazał jakie z przedłożonych przez skarżących rachunków /faktur uwzględnił a jakie pominął, jak również nie uzasadnił dlaczego sfinansowaniu podlegał abonament za telefon komórkowy w sieci [...] w kwocie [...]zł za miesiąc a nie wyższa abonamentowo opłata za jeden numer komórkowy w sieci [...] ([...] zł za miesiąc). Zdaniem Sądu, nic nie stało w tej sytuacji na przeszkodzie, aby organ II instancji – dysponując zgromadzonym materiałem dowodowym i oceną tego materiału dokonaną przez organ I instancji – wydał w sprawie decyzję merytoryczną. W tym miejscu wskazać należy, że postępowanie przed organami administracyjnymi jest postępowaniem dwuinstancyjnym. Rola organu odwoławczego nie sprowadza się do kontroli rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji, ale do powtórnego przeanalizowania stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz ponownego merytorycznego rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez organ wyższego stopnia nad organem administracji publicznej orzekającym w I instancji. Decyzja kasatoryjna winna być wobec powyższego wydawana w sytuacjach wyjątkowych, kiedy - jak już wyżej wskazano - zaskarżona odwołaniem decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kolegium w uzasadnieniu decyzji jedynie w sposób ogólny powołało się na przepisy postępowania, które miałyby zostać naruszone przez organ I instancji (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), natomiast nie wykazało, że materiał dowodowy zebrany w aktach sprawy nie pozwalał na wydanie orzeczenia co do istoty sprawy. W szczególności, organ odwoławczy nie wskazał na potrzebę zgromadzenia dodatkowego materiału dowodowego, co świadczy, zdaniem Sądu, o tym, że jest on kompletny i pozwala na poczynienie wszystkich niezbędnych ustaleń. Powyższe prowadzi do oceny, że sprzeciw złożony przez A. S. uznać należało za uzasadniony. Na marginesie, odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku przy podpisach członków składu orzekającego Kolegium ich imion i nazwisk, należy zwrócić uwagę, że informacje te zostały zawarte we wstępnej części decyzji. Znajdują się tam imiona i nazwiska wszystkich członków składu orzekającego. Nawet jeśliby uznać, że uchybieniem jest brak imienia i nazwiska nad podpisem, to uchybienie to trudno uznać za mające wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.