II SA/Sz 808/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2007r. sprawy ze skargi Z. i B. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t j: Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Z i B K od decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) wydanej na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane nakazującej Z i B K rozbiórkę barakowozu postawionego bez wymaganego pozwolenia na działce nr (...), obręb (...), utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. W rozpoznawanej sprawie w dniu 1 czerwca 2004r. Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził wizję lokalną zabudowań posadowionych na działce oznaczonej geodezyjnie nr (...) w miejscowości (...). Organ I instancji ustalił, że Z i B K na przedmiotowej działce, dzierżawionej od dnia (...), w 1994r. postawili barakowóz. W roku 1997 zostali właścicielami przedmiotowej działki, a w roku 2002 do stojącego na działce barakowozu (pozbawionego kół) dobudowali drewniany domek kempingowy nietrwale związany z gruntem i połączyli z istniejącym obiektem w jedną całość. Powstała zabudowa o powierzchni około 33,6 m.kw i wysokości około 2,5 m. Do powstałego obiektu doprowadzona została instalacja wodno-kanalizacyjna i elektryczna. Na przedmiotowej działce znajduje się również zbiornik na nieczystości płynne o pojemności 2 m3. Na wybudowanie ww. obiektu Z i B K nie posiadali wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Po stwierdzeniu powyższego organ I instancji w dniu (...) wydał postanowienie i na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na właścicieli nieruchomości obowiązek wykonania określonych czynności, w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Ponieważ inwestor nie wywiązał się z nałożonego obowiązku, organ I instancji wydał w dniu (...) decyzję w której na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane, nakazał Z i B K. rozbiórkę budynku kempingowego o konstrukcji drewnianej oraz zbiornika nieczystości płynnych. Organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania strony, utrzymał przedmiotową decyzję w mocy. Następnie decyzja organu II instancji została zaskarżona przez Z i B K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 6 października 2005r., sygn. akt II SA/Sz 61/05 uchylił ww. decyzję organu II instancji i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż zgodnie ze sporządzonym w dniu 1 czerwca 2004r. protokołem oględzin podano, że w roku 1994 skarżący postawili na wydzierżawionej działce barakowóz, a w roku 2002 dobudowali do niego drewniany domek kempingowy i połączyli w jedną całość. Zdaniem Sądu organy obu instancji wbrew powyższym ustaleniom uznały, iż domek kempingowy został wybudowany w całości po 1995 roku i dalej stwierdził, że jeżeli część domku istniała już przed 1995 rokiem, to na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994r. może być jedynie orzeczona rozbiórka tej części obiektu, która została wybudowana, przebudowana itp. po 1995 roku, nie zaś całego obiektu. Następnie Sąd podkreślił, że nakaz rozbiórki orzeczony w trybie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów Prawa budowlanego, rodzącą nieodwracalne bądź trudne do odwrócenia skutki. Z tego względu nie można nadużywać tego przepisu bądź stosować go w sytuacjach, kiedy nie do końca jasny lub jednoznaczny jest stan faktyczny sprawy. Zatem organy obu instancji winny ustalić, czy dokonana w 2002 r. przebudowa domku kempingowego skarżących - jest budową części, czy całości obiektu, czy też jego remontem. Sąd wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organy administracyjne powinny więc wyjaśnić wszystkie elementy stanu faktycznego sprawy. Po kolejnych decyzjach, wydanych w niniejszej sprawie tj. decyzji organu I instancji z dnia (...) uchylonej następnie decyzją organu II instancji, którą organ ten przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organ powiatowy postanowieniem z dnia (...) uchylił postanowienie wydane w dniu (...) nakazujące stronie wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych - samowolnego wybudowania budynku kempingowego o konstrukcji drewnianej oraz zbiornika na nieczystości płynne na działce oznaczonej ewidencyjnie nr (...), do stanu zgodnego z prawem. Organ I instancji ponownie rozpatrując przedmiot postępowania oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 października 1974r. – Prawo budowlane, w dniu 28 sierpnia 2006r. wydał decyzję nakazującą Z. i B. K rozbiórkę postawionego bez wymaganego pozwolenia barakowozu. Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji – po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy i przeanalizowaniu całego toku postępowania administracyjnego w sprawie – wskazał dalej, że z protokołu oględzin ww. nieruchomości wynika, że barakowóz został ustawiony przez stronę w 1994r. - bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Następnie organ II instancji wywiódł, że zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, do obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę przed dniem 1 stycznia 1995r., zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 ustawy obowiązującej na dzień posadowienia obiektu, roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, uprawniającego do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych. Barakowóz, czemu skarżący nie zaprzeczają został wybudowany bez pozwolenia na budowę, co narusza przepisy ww. ustawy. Organ odwoławczy wyjaśnił w decyzji, że przedmiot postępowania, którego rozbiórkę nakazano na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, został zaliczony do obiektów budowlanych zgodnie z art. 2 ust. 1 prawa budowlanego. Nadto podkreślił, że barakowóz, którego dotyczy niniejsze postępowanie, nie stanowi żadnej z kategorii obiektów wymienionych w § 44 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. 1975r. Nr 8 poz. 48 z późno zm.), która uprawniałaby inwestora do posadowienia ww. obiektu, bez względu na sposób połączenia z gruntem, bez obowiązku uzyskania stosownego pozwolenia. Dalej organ II instancji wskazał, że stosownie do art. 3 ustawy z 1974r. Prawo budowlane, obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Natomiast przedmiotowy teren, na którym wydzielona jest działka o nr (...) w planie zagospodarowania przestrzennego (...), zatwierdzonego uchwałą Nr (...) z dnia (...), jest oznaczony jako B III - RP - teren użytków rolnych. Tak więc przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego znacznie odbiega od sposobu wykorzystania przez inwestora. Zdaniem organu II instancji, organ I instancji prawidłowo zastosował art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w myśl, której przymusową rozbiórkę zarządza się w odniesieniu do obiektu budowlanego (lub jego części), będącego w budowie lub wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązując w okresie budowy, jeżeli terenowy organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że obiekt lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub przeznaczony jest pod zabudowę innego rodzaju. Przeprowadzone postępowanie administracyjne wykazało, że przesłanką do wydania nakazu rozbiórki barakowozu, było posadowienie obiektu niezgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ II instancji stwierdził brak jest podstaw prawnych do zmiany stanowiska zajętego przez organ I instancji, bowiem przepisy ustawa Prawo budowlane jasno precyzują okoliczności legalizacji wzniesionych obiektów bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i nie przewidują możliwości uznaniowego jej stosowania przez organy administracji. Dołączona do akt sprawy decyzja o warunkach zabudowy działki nr (...) w (...) z dnia 25 kwietnia 2005r. nie ma związku merytorycznego z obiektem będącym przedmiotem postępowania. W skardze do Sądu Z i B K podnieśli, że decyzja organu II instancji narusza przepis art. 48 ust. 2 prawa budowlanego poprzez jego błędną interpretację oraz art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. w związku z art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że w sprawie samowolnie wybudowanego domku kempingowego nietrwale związanego z gruntem oraz zbiornika nieczystości płynnych na działce nr (...) w miejscowości (...) organ I instancji bezzasadnie w te sprawie wydał dwie decyzje w tej samej sprawie, mianowicie decyzję z dnia (...) w przedmiocie rozbiórki części obiektu i z dnia (...) utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją. Zdaniem skarżących, nie można w niniejszej sprawie dokonać legalizacji lub nakazać rozbiórki części obiektu bez konieczności legalizacji lub rozbiórki drugiej jego części, ponieważ domek kempingowy dobudowany do istniejącego barakowozu jest konstrukcyjnie powiązany z barakowozem, a ewentualna rozbiórka barakowozu mogłaby doprowadzić do katastrofy budowlanej. Jest to jeden obiekt budowlany. Następnie skarżący wskazali, że żaden z organów orzekających w sprawie nie zastosował się do wskazań Sądu w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia (...) (ww.), albowiem organy nie wyjaśniły na jakiej podstawie uznały, że wybudowane obiekty wymagały pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji ograniczył się wyłącznie do podania definicji obiektu budowlanego, nie podając podstawy uznania za taki obiekt. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie. W dniu 8 listopada 2007r. do akt sprawy wpłynęło pismo skarżących, w którym strona powołała się na dokumenty zakupu barakowozu z których wynika, że obiekt ten nie mógł być postawiony wcześniej niż w 1996r. Do pisma załączono kopie rachunku na zakup barakowozu Nr (...) oraz kopię dowodu zapłaty za barakowóz nr (...). W odpowiedzi na powyższe pismo procesowe skarżących organ II instancji wyjaśnił, że z załączonych do pisma dokumentów nie wynika jednoznacznie, że dotyczą one barakowozu będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji, a zatem nie mogą mieć wpływu na ustaloną datę ustawienia tego obiektu. Na rozprawie w dniu 21 listopada 2007r. skarżący oświadczył do protokołu, że dotychczas był przekonany, że barakowóz został postawiony w roku 1994 i dlatego ustaleń organu w tym zakresie nie kwestionował, dopiero jak odnalazł fakturę zakupu barakowozu ustalił, że było to w 1996r. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Przedmiotem rozpoznania Sądu jest sprawa samowolnie postawionego przez skarżących barakowozu, w stosunku do którego orzeczony został nakaz rozbiórki. Sąd rozpoznając sprawę dokonuje oceny pod kątem zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego oraz zastosowania przepisów prawa materialnego w oparciu o zebrany materiał dowodowy i ustalone fakty, które miały miejsce do daty wydania zaskarżonej decyzji – według stanu prawnego obowiązującego w dniu jej wydania. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji bezsporny jest fakt, że skarżący na działce nr (...) postawili w 1994r. barakowóz, który spełniał funkcję rekreacyjno-mieszkaniową. Barakowóz jest tymczasowym obiektem budowlanym, którego postawienie wymaga pozwolenia na budowę – zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118), bowiem zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 ww. ustawy tylko budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu – nie wymaga pozwolenia na budowę. Niekwestionowany jest również fakt, że skarżący przedmiotowy barakowóz posadowili bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a zatem w sprawie winien znaleźć zastosowanie przepis art. 48 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Jednakże zgodnie z brzmieniem art. 103 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane – obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji - przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Dokonana przez skarżących samowola budowlana miała miejsce w 1994r. – co nie było kwestionowane przez strony w toku całego postępowania administracyjnego – czyli przed dniem wejścia w życie ww. ustawy tj. przed dniem 1 stycznia 1995r., a zatem w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Jak wynika z akt sprawy, wskazany obiekt budowlany został posadowiony na terenie, który w planie zagospodarowania przestrzennego gminy (...), zatwierdzonym uchwałą Nr (...) z dnia (...). jest oznaczony jako B III – RP – teren użytków rolnych. Skoro postawienie przedmiotowego barakowozu nie było zgodne z obowiązującym wówczas planem zagospodarowania przestrzennego gminy (...) to na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane należało orzec o rozbiórce przedmiotowego obiektu budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 37 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wyjaśnić przy tym należy, że ustawa - Prawo budowlane z 1974r. nie zawierała przepisów umożliwiających legalizację samowoli budowlanej, w przypadku niezgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, tak więc jedynym możliwym działaniem organu w tej sprawie jest nakazanie rozbiórki obiektu – w trybie art. 37, o którym mowa wyżej. Stąd też nietrafny jest również zarzut naruszenia przez organy obu instancji przepisu art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. , albowiem przepis ten nie znajdował zastosowania w przedmiotowej sprawie. Trafnie organ II instancji podniósł, że zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. sporny barakowóz należy zaliczyć do obiektów budowlanych, którego zamontowanie w 1994r. wymagało również pozwolenia na budowę – art. 2 ust. 3 i art. 28 ust. 1 ustawy -Prawo budowlane z 1974r. Kolejną kwestią podnoszoną przez skarżących jest fakt istnienia dwóch decyzji orzekających o rozbiórce obiektów tj. domku kempingowego i zbiornika nieczystości płynnych i przedmiotowego barakowozu, które fizycznie zostały połączone w jedną całość i dlatego też, zdaniem strony, rozbiórka części obiektu, czyli barakowozu nie jest możliwa bez rozbiórki, uszkodzenia pozostałej części obiektu, czyli dobudowanego do barakowozu domku kempingowego. W powyższej kwestii wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 6 października 2005r. wydanym w sprawie ze skargi Z i B K., sygn. akt II SA/Sz 61/07, którym Sąd uchylił decyzję organu II instancji z dnia (...) i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia (...). wydane w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku kempingowego konstrukcji drewnianej połączonego w jedną całość z barakowozem oraz zbiornika nieczystości płynnych. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził między innymi, iż organy obu instancji błędnie uznały, iż domek kempingowy został wybudowany w całości po 1995 roku i wskazał, że jeżeli część domku istniała już przed 1995 rokiem, to na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994r. może być jedynie orzeczona rozbiórka tej części obiektu, która została wybudowana, przebudowana itp. po 1995 roku, nie zaś całego obiektu. Co do części niezmienionych obiektu tj. barakowozu do którego dobudowano domek kempingowy, mogą mieć zastosowanie przepisy uprzednio obowiązującej ustawy prawo budowlane z 1974r. Nadto Sąd wskazał, że organy administracji winny ustalić, czy dokonana w 2002r. przebudowa domku kempingowego – jest budową części, czy całości obiektu, czy też jego remontem, a ponownie rozpatrując sprawę organy administracyjne powinny więc wyjaśnić wszystkie elementy stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej P.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Tak więc, Sąd jak i organ administracji rozpoznając ponownie sprawę (po wyroku sądu) obowiązani są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu orzeczenia. Nadto Sąd, w tej sprawie bada, czy organy administracji w postępowaniu prowadzonym po wyroku, przy ponownym wydawaniu decyzji, zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych we wskazanym orzeczeniu. W postępowaniu prowadzonym przez organy obu instancji nie miały miejsca opisane uchybienia. Ani trudności techniczne, ani też negatywne nastawienie adresatów decyzji, ani też względy ekonomiczne i finansowe nie stanowią przeszkody powodującej, zdaniem skarżących, niewykonalność zaskarżonej decyzji. Wyjaśnić dodatkowo należy, że przedłożona na rozprawie w dniu 21 listopada 2007r. faktura zakupu spornego barakowozu z 1996r., z której skarżący wywodzi, że barakowóz został postawiony nie jak dotychczas ustalono w 1994r., lecz 1996r. nie może być podstawą uwzględnienia skargi zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., albowiem jak wyżej już wskazywano, Sąd orzeka według stanu prawnego i faktycznego ustalonego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Jednakże w przypadku, gdy w sprawie wyjdą na jaw istotne nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, strona może wystąpić z wnioskiem do właściwego organu administracji o wznowienie postępowania – według zasad określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Z tych względów Sąd na podstawie 151 P.p.s.a. orzekł jak na wstępie.