II SA/Sz 809/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata K. T. kwotę [...] zł ([...]) zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz, 1071 ze zm.), art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz § 1 pkt 1 lit.a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055), po rozpatrzeniu odwołania J.S. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...] w sprawie odmowy przyznania pomocy w postaci specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie do wynajmu pokoju, rehabilitacji, żywności, obuwia i leków. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Decyzją z dnia [...] organ I instancji odmówił przyznania J.S. specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie do wynajmu pokoju, rehabilitacji, żywności, obuwia i leków. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy oraz na podstawie zebranych dokumentów w sprawie stwierdzono, że dochód strony, jako osoby samotnie gospodarującej wynosi po potrąceniach alimentacyjnych [...] zł, a wiec przekracza kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania pomocy, które w przypadku strony wynosi [...] zł, i odmówił stronie przyznania ww. świadczenia. Ponadto, organ I instancji powołał się na okoliczność, że możliwości finansowe Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie są ograniczone. Ośrodek w [...] r. zrealizował świadczenia w postaci specjalnych zasiłków celowych w wysokości [...] zł, a liczba osób uprawnionych do tych świadczeń w [...] r. wynosi ok. [...] osób. Średnia wysokość świadczenia w przyznanego w tej formie wyniosła miesięcznie [...] zł. Pismem z dnia [...] J.S. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, kwestionując jej uzasadnienie. Odwołujący się wskazał, że wprawdzie otrzymuje świadczenie rentowe, ale jest ono obciążone kilkoma egzekucjami komorniczymi z tytułu alimentów. Choruje na stwardnienie rozsiane, a koszt miesięcznego leczenia przekracza kwotę, która zostaje po potrąceniu świadczeń alimentacyjnych. Od dłuższego czasu zamieszkuje na klatce schodowej mieszkania, z którego został wyeksmitowany. Posiada wprawdzie mieszkanie w miejscowości [...], ale wynajmuje w zamian za jego utrzymanie. Nie może go w tej chwili sprzedać, bo nie ma chętnych. Poza tym objęty jest leczeniem w [...] i musi mieszkać w [...] . Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy wyżej opisaną decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, tj. 351 zł przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej: m.in. ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, czy przemocy w rodzinie. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. W tej sytuacji wyznacznikami do jej ustalenia są - z jednej strony — sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony — możliwości finansowe organów pomocy społecznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 1472/9, lex nr 44079). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 cyt. ustawy). Zdaniem Kolegium, ustawodawca powyższe potrzeby wymienia jedynie przykładowo, a ich ocena powinna przebiegać z uwzględnieniem celów i zasad pomocy społecznej. Przedmiotowe świadczenie przyznawane jest zawsze na określony cel, co podkreśla już sama nazwa zasiłku. Z treści ww. artykułu wynika, iż zasiłek ten nie jest przyznawany na pokrywanie pełnych całomiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na określony cel bytowy. Zasiłek celowy jest świadczeniem fakultatywnym tj. uzależnionym wyłącznie od uznania administracyjnego, co znajduje potwierdzenie również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powstałym na gruncie ustawy o pomocy społecznej z 1990 r., które zachowało swą aktualność w obowiązującym stanie prawnym, w tym np. wyrok z dnia 5 marca 1998 r. (sygn. akt I SA 984/97, lex nr 458120), stanowiący, iż decyzja o przyznaniu zasiłku celowego wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Zgodnie z art. 8 ust. 3 cytowanej ustawy, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięcznie obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W przepisie tym ustawodawca zastrzegł jednak, iż zasada spełnienia kryterium dochodowego nie ma zastosowania do świadczeń wynikających z art. 40, 41, 78 i 91 ustawy w tym, zatem również do uregulowanego w art. 41 specjalnego zasiłku celowego. Z kolei, jak wspomniano wyżej i jak wynika z art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, specjalny zasiłek celowy może być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe, w wysokości nieprzekraczającej kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, który nie podlega zwrotowi. Organ rozpatrując wniosek strony o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego bada sytuację finansową i rodzinną strony, ustalając kryterium dochodowe, ale i również okoliczność, czy nie zachodzi uzasadniony przypadek, który nakazywałby organowi I instancji skorzystania z prawa przyznania rodzinie czy osobie potrzebującej specjalnego zasiłku celowego. Z akt sprawy wynika, że J.S. jest osobą bezrobotną i bezdomną. Z wywiadu środowiskowego wynika, że pracownicy socjalni poddają w wątpliwość fakt bezdomności. Strona posiada mieszkanie w miejscowości [...] które zakupiła od właściwej terenowo Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Mieszkanie to zajmowane jest przez osobę obcą. Odwołujący jest osobą chorą na stwardnienie rozsianie, utrzymuje się z renty inwalidzkiej w wysokości [...] zł, z której po potrąceniach komorniczych oraz podatku i świadczeń ZUS otrzymuje netto [...] zł. Jest osobą rozwiedzioną. Decyzja w zakresie przyznania zasiłku celowego jest decyzją uznaniową i Kolegium nie ma podstaw do stwierdzenia, że decyzja organu I instancji narusza obowiązujące prawo. W takiej sytuacji jednak organ winien szczegółowo określić, jakie w istocie miał środki do dyspozycji na udzielenie pomocy w formie zasiłków celowych, jaka była wówczas liczba osób ubiegających się o taką pomoc i jakie kryteria zostały wypracowane przy jej przyznawaniu, skoro wysokość posiadanych środków nie dawała możliwości przyznania zasiłku uwzględniającego wniosek w całości lub w części. Tak też uczyniono w kwestionowanej decyzji. W ocenie Kolegium, organ I instancji szczegółowo przedstawił wysokość posiadanych środków z przeznaczeniem na zasiłki celowe, liczbę osób korzystających z tej pomocy oraz średnią wysokość udzielonego w tym zakresie wsparcia. Kolegium podkreśla, iż żaden przepis ustawy o pomocy społecznej nie określa wysokości zasiłku celowego i nie podaje kryteriów ustalania tej wysokości, jak i zasadności przyznania zasiłku celowego na określony cel. Przepis wskazuje jedynie, że przyznaje się go w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. W tej sytuacji wyznacznikami do jej ustalenia są - z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 1472/9, LEX nr 44079). Pismem z dnia [...] J.S. złożył skargę na wyżej opisaną decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił przedmiotowej decyzji błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że sytuacja majątkowa i życiowa skarżącego powoduje, że nie spełnia on wymogów do przyznania zasiłku celowego. Zdaniem skarżącego organy błędnie ustaliły, że po potrąceniach komorniczych otrzymuje on świadczenia rentowe w kwocie [...] zł netto miesięcznie. W [...] świadczenie z tego tytułu wyniosło [...] zł netto. Skarżący podkreślił, że z uwagi na to, ze choruje na stwardnienie rozsiane i ma problemy ze wzrokiem, orzeczono w stosunku do niego trwałą niepełnosprawność w stopniu znacznym. Skarżący wymaga stałej opieki osób trzecich, jest osobą bezdomną, zaś koszt miesięcznego leczenia wynosi [...] zł, a więc przekracza kwotę, która pozostaje mu po potrąceniu świadczeń alimentacyjnych. Wprawdzie skarżący posiada mieszkanie, ale znajduje się ono w miejscowości [...], zaś skarżący objęty jest specjalistyczną opieką medyczną w [...]. Poza tym, mieszkanie jest wynajmowane w zamian za jego utrzymanie i brakuje chętnych na jego zakup. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ II instancji wskazał, że z pisma Caritasu [...] z dnia [...] wynika, że skarżący korzystał z pomocy świadczonej przez tę instytucję, a ponadto, ze został przyjęty do schroniska dla osób bezdomnych przy ul. [...] bez konieczności ponoszenia opłat za pobyt i wyżywienie, jednak zrezygnował z tej pomocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzona na podstawie art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 j.t.) doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie jest zasadna. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...], która utrzymała w mocy decyzję Prezydenta z [...] o odmowie przyznania pomocy w postaci specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie do wynajmu pokoju, rehabilitacji, żywności, obuwia i leków. Na wstępie Sąd zauważa że w myśl art. 2 ustawy o pomocy społecznej "pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Istotą pomocy społecznej są działania doraźne i nigdy nie zastąpią one stałych form przyznania świadczeń takich jak np. renty, zasiłki stałe itp. Kryterium dochodowe, które umożliwia prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zostało określone w art. 8 ustawy o pomocy społecznej. W przypadku osoby samotnie gospodarującej, jaką jest skarżący, wynosi 477 zł miesięcznie. Jak ustalił organ I instancji J.S. utrzymuje się z renty inwalidzkiej w kwocie [...] zł z której po potrąceniach komorniczych (alimenty) oraz podatku i świadczeń ZUS otrzymuje [...] zł. W [...] świadczenie netto wyniosło [...] zł. Sąd ustalił, że skarżący choruje na stwardnienie rozsiane, a koszt jego miesięcznego leczenia wg zaświadczenia lekarskiego wynosi [...] zł. Skarżący posiada dom w miejscowości [...], który wynajmuje, jak oświadcza, za koszty utrzymania. Sąd nie ma wątpliwości, że sytuacja materialna, a przede wszystkim zdrowotna skarżącego jest bardzo trudna i stąd poddano wnikliwej ocenie uzasadnienie odmownej decyzji organu. W ocenie Sądu organy wnikliwie i wszechstronnie uzasadniły swoje stanowisko, aczkolwiek zabrakło w uzasadnieniu odniesienia do aktualnej sytuacji na rynku pracy w Szczecinie co ma bezpośredni wpływ na rozmiar pomocy społecznej i jej wielkość adresowaną do poszczególnych osób. Jest faktem powszechnie znanym, że rynek pracy w Szczecinie "skurczył się" na skutek upadłości lub likwidacji kilku dużych zakładów pracy, a stopa bezrobocia w woj. zachodniopomorskim przekracza 18% zaś w samym Szczecinie przekracza 10% i ma tendencję wzrostową. Organy pomocowe muszą więc często wybierać pomiędzy osobami samotnymi, chorymi ale otrzymującymi, jak skarżący rentę inwalidzką a rodzinami często wielodzietnymi, których jedyni żywiciele stracili pracę i skończył im się okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych, czyli w praktyce nie mają żadnych dochodów. Strefa ubóstwa poszerza się i stąd bardzo cenna jest też pomoc instytucji pozarządowych i Caritasu. Jak ustalono J.S. korzystał z pomocy Caritasu [...]. Natomiast fakt, że skarżący został przyjęty do schroniska dla osób bezdomnych przy ul. [...] w S. bez konieczności ponoszenia opłat za pobyt i wyżywienie, jednak zrezygnował z tej pomocy, musi budzić zdziwienie w kontekście wniosku skarżącego o przyznanie pomocy finansowej z przeznaczeniem min.: na żywność i wynajem pokoju. Jako, że dochód skarżącego przekroczył kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania pomocy społecznej organy rozpatrzyły jego wniosek na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej, który przewiduje możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego osobom o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Podstawą do udzielenia takiej pomocy jest ustalenie przez organ, że zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek. W ocenie organu w sprawie nie wystąpiły przesłanki nadzwyczajne, które uzasadniałyby udzielenie pomocy. Szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 41 ustawy o pomocy społecznej to jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 XI 2011 r. sygn. akt I OSK 1083/11 "taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez koniecznych wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenie nie należą do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych". Trudno w ocenie Sądu, zrozumieć dlaczego osoba poważnie schorowana i wymagająca opieki rezygnuje z przyznanego miejsca w schronisku dla osób bezdomnych, jednocześnie deklaruje, że nie ma miejsca stałego pobytu i oczekuje wsparcia do wynajmu pokoju. Zdaniem Sądu nawet jednorazowa pomoc w postaci zasiłku celowego nie rozwiąże problemów skarżącego. Tym bardziej, że organ I instancji przedstawił szczegółowe wyliczenie świadczeń jakich udzielił w [...]r. i wynika z nich, że średnia wysokość świadczenia przyznanego w formie zasiłku celowego wyniosła [...] zł. Sąd uznał, że organy administracji nie naruszyły zakresu uznania w przedmiotowej sprawie mając na uwadze nie tylko przepis prawa, ale też cel jego funkcjonowania w systemie prawa. Uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie zasiłku specjalnego celowego powoduje, jak zauważył NSA w wyroku z 14 stycznia 2011 r. I OSK 1496/10, iż nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek przyznania zasiłku, organ może orzec o odmowie jego przyznania, bądź przyznać go w wysokości jaką uzna za uzasadnioną. Trudna sytuacja bytowa wnoszącego skargę podlega ocenie w kontekście możliwości budżetowych organu przyznającego przedmiotowy zasiłek. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę i orzekł o wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu na podstawie art. 250 tej ustawy.