II SA/Sz 810/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2012r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, Decyzją Nr [...].,(zmienioną decyzjami: Nr [...]r.), Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. i A. Z. pozwolenia na budowę wolnostojących budynków: mieszkalnego jednorodzinnego i gospodarczo-garażowego, wraz z przyłączami, w zabudowie zagrodowej z przeznaczeniem dla upraw zielarskich na działce nr [...]. Na wniosek inwestorów z dnia 24 maja 2010 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i 3, w związku z art. 55 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, udzielił im pozwolenia na użytkowanie części ww. inwestycji - budynku mieszkalnego oraz zobowiązał J. i A. Z., do ukończenia robót budowlanych związanych z inwestycją, w tym wybudowanie budynku gospodarczo-garażowego, w terminie do dnia [...] r. Pismem z dnia 18 maja 2011 r. J. i A. Z. zwrócili się do PINB o zmianę powyższej decyzji, na podstawie art. 155 Kpa, wnosząc o odstąpienie od wyznaczania konkretnego terminu w zakresie dotyczącym terminu zakończenia robót budowlanych. Decyzją z dnia [...]r., wydaną z powołaniem się na art. 155 k.p.a., PINB zmienił ww. decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, ustalając termin zakończenia robót budowlanych związanych z inwestycją do dnia [...]r. Od powyższej decyzji J. i A. Z. złożyli odwołanie, wnosząc o uchylenie terminu ustalonego w zaskarżonej decyzji i podtrzymując wniosek o odstąpienie od wyznaczania konkretnego terminu zakończenia budowy. W uzasadnieniu powołali się na swoją trudną sytuację finansową Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. wydaną z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 2 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst w Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. dalej Kpa) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (jednolity tekst w Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej ustalonego nowego terminu wykonania pozostałych robót budowlanych i w tym zakresie orzekł o obowiązku wykonania nałożonych obowiązków w terminie do dnia [...]r. Pozostałą część decyzji utrzymano w mocy. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana na działce nr [...], oznaczonej w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego gminy symbolem RP i przeznaczonej na cele rolne /uprawy polowe/. Decyzją z dnia [...]r. Wójt Gminy ustalił dla przedmiotowej działki warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy zabudowy rolniczej, związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, składającej się z budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczo - garażowego. Decyzja ta stała się podstawą do wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Wydaną na wniosek inwestorów decyzją z dnia [...]r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 3, w związku z art. 55 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie części inwestycji, tj. budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wybudowanego na działce oznaczonej nr [...] powstałej po podziale działki nr [...], określając jednocześnie termin zakończenia wszystkich robót budowlanych – do dnia [...] r., który następnie decyzją z dnia [...] r. wydaną na wniosek strony na podstawie art. 155 K.p.a. zmienił, ustalając nowy termin do dokonania inwestycji do dnia 31 października 2012 r. Zgodnie z przywołanym, w ww. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego jeżeli właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki określone w ust. 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może on określić termin wykonania tych robót. W przedmiotowej sprawie określenie terminu zakończenia robót budowlanych związanych z inwestycją jest uzasadnione z uwagi na ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Bez wykonania całej inwestycji, w szczególności budynku gospodarczo-garażowego, dokonana zabudowa działki w postaci jedynie budynku mieszkalnego nie ma charakteru zabudowy rolniczej. Pozostawienie jej w takim zakresie na czas nieokreślony kłóciłoby się zatem z ustaleniami wymienionej wyżej decyzji o warunkach zabudowy.... Biorąc powyższe pod uwagę oraz mając na względzie przepisy prawa budowlanego, dotyczące trwałości decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 37 ust. 1), a także dokonane zapisy w dzienniku budowy przedmiotowej inwestycji, organ odwoławczy uznaje, iż możliwe jest przesunięcie terminu zakończenia budowy do dnia 24 maja 2013 r. Dlatego orzeczono jak w sentencji. Powyższą decyzję J. i A. Z. zaskarżyli skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której podnieśli, iż w swym wniosku z dnia 18 maja 2011 r. wyrazili wolę dokończenia budowy zgodnie z pozwoleniem na budowę, ale wyraźnie prosili o danie im możliwości jej dokończenia zgodnie z Prawem budowlanym, które nie narzuca terminu ani czasu realizacji inwestycji, a jedynie nakazuje realizację inwestycji wraz z prowadzeniem dziennika budowy, z obowiązkiem dokonywania w nim wpisów o postępach robót budowlanych, w odstępach nie dłuższych, niż określone przez to prawo. Skarżący podnoszą, iż nie prosili o pozwolenie na zakończenie budowy w czasie nieokreślonym, ale o równe traktowanie ich, tak jak innych inwestorów, względem obowiązującego prawa. Wszyscy ich sąsiedzi budują budynki w swoim tempie, w miarę posiadanych środków finansowych. Zgodnie z przywołanym w decyzji art. 55 ust. 3 Prawa budowlanego właściwy organ w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót. Oznacza to dowolność, a nie przymus. Można zatem nie określać terminu. I o taką decyzję prosili organ. Prawo budowlane wystarczająco dobrze zabezpiecza konieczny postęp budowy, potwierdzany przez obowiązek wpisów w dzienniku budowy. Uchylenie decyzji nakazującej konkretny termin zakończenia robót pozwoli im dokończyć budowę siedliska bez niepotrzebnego stresu, w rytmie zgodnym z możliwościami finansowymi i w zgodzie z przepisami prawa. Liczą, że Sąd też tak zinterpretuje istniejące przepisy w dobrze podjętym interesie społecznym. Postanowieniem z dnia 20 września 2012 r. Sąd odrzucił skargę J. Z. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, iż stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawę prawną. Sąd nie kształtuje wprost treści decyzji administracyjnej. Kwestia ta należy do właściwości organu. Dokonane według wyżej wskazanych kryteriów analiza zaskarżonej decyzji oraz zarzutów skargi wskazuje na zasadność jej uwzględnienia, choć z innych względów niż podnoszone w skardze. W szczególności stwierdzić należy, iż skarżący zwrócili się do organu o zmianę w trybie art. 155 Kpa decyzji o pozwoleniu na użytkowanie części realizowanej inwestycji budowy zagrodowej, w części dotyczącej ustalenia terminu zakończenia robót budowlanych związanych z realizacją całej inwestycji, wskazując, iż chodzi im o odstąpienie od wyznaczania im w tym zakresie jakiegokolwiek terminu. Zgodnie z treścią art. 155 Kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie tej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes stron; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Z przepisu tego zatem jednoznacznie wynika, iż może on być zastosowany w sytuacji, gdy organ bez zastrzeżeń uznaje wniosek strony o zmianę decyzji ostatecznej za uprawniony tj. odpowiadający prawu, interesowi społecznemu i interesowi strony. Jeśli organ uznaje, iż powyższa zgodność w sprawie nie występuje winien dać temu wyraz w negatywnym rozstrzygnięciu, z tym, iż zgodnie z art. 7 i 8 K.p.a. winno to być poprzedzone odpowiednim pouczeniem wnioskodawcy zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. o wszystkich uwarunkowaniach zastosowania tego przepisu w danej sprawie. Organ winien zatem ściśle ustalić wolę strony posiadającej pełną wiedzę o uwarunkowaniach zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 Kpa. Organ nie może natomiast w tej kwestii rozstrzygać według własnego uznania, realizując wolę strony jedynie w pewnym, ograniczonym, zakresie. Jeśli strona, mając wiedzę o wskazanych uwarunkowaniach zmiany treści decyzji ostatecznej w trybie art. 155 Kpa podtrzymuje wniosek, który w ocenie organu nie może być uwzględniony w trybie tego przepisu, winien wydać decyzję odmawiającą jego uwzględnienia. Należy też zauważyć, iż wprawdzie organ wyjaśnił brak możliwości odstąpienia w niniejszej sprawie od wyznaczania terminu zakończenia robót budowlanych, ustalonego w oparciu o art. 55 ust. 3 Prawa budowlanego, jednakże przyczyn tych nie oparł jednoznacznie na przesłankach wynikających wprost z treści art. 155 Kpa. Zaskarżona decyzja wydana zatem została z naruszeniem art. 155 Kpa, wobec czego Sąd – zgodnie z treścią art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. zobowiązany jest ją uchylić, a ze względu na jej przedmiot i uwarunkowania zastosowania ww. przepisu art. 155 Kpa – należało także uchylić poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić powyższą ocenę Sądu. Orzeczenie w pkt II oparto na treści art. 152 p.p.s.a.