II SA/Sz 812/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi E. P. i J. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę E.P. i J.P., reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, wystąpili ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżących od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Stan faktyczny i prawny sprawy, wynikający z uzasadnienia postanowienia organu II instancji, przedstawia się następująco. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia 28 listopada 2014 r., wydaną na podstawie art. 29, art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010r ., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]- na odcinku granicy od punktu granicznego nr [...] do punktu granicznego nr [...], będącej własnością Gminy K. z nieruchomością stanowiąca działkę nr [...], będącej współwłasnością E.P. i J.P. Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnieśli E.P. i J.P. podnosząc, że nie zgadzają się z tą decyzją i żądają jej uchylenia, gdyż nie było potrzeby rozstrzygania granicy pomiędzy działką nr [...], która jest własnością Gminy K. a działką nr [...] której są właścicielami, a sprawa powinna podlegać umorzeniu. Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia 12 maja 2015 r., wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz.267 ze zm.), zwanej dalej: "K.p.a." oraz art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania E.P. i J.P. od decyzji organu I instancji z dnia 28 listopada 2014 r. Jak wskazało Kolegium, w badanej sprawie organ po przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego wydał decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości o nr ew. [...] z działkami sąsiednimi nr [...] i nr [...]. i orzekł o rozgraniczeniu działki nr [...] – na odcinku granicy od punktu granicznego nr [...] do punktu granicznego nr [...] oraz pouczył o przysługującym jej prawie zaskarżenia, tj. żądania w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji przekazania sprawy sądowi powszechnemu. Organ podał dalej, że w sprawach administracyjnych o rozgraniczenie nieruchomości ustawodawca wprowadził odstępstwo od zasady dwuinstancyjności postępowania, albowiem od decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości wydanej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) stronom nie przysługuje uprawnienie do wniesienia odwołania do organu wyższego stopnia. Przekazanie sprawy przez organ administracji otwiera kognicję sądu powszechnego w sprawach o rozgraniczenie nieruchomości. Powyższe stanowiło podstawę stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. W skardze do Sądu, E.P. i J.P. wnieśli o uchylenie ww. postanowienia Kolegium z dnia 12 maja 2015 r. oraz poprzedzającej decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 28 listopada 2014 r. Wydanemu postanowieniu skarżący zarzucili naruszenie: - art. 33 i art. 34 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez zaniechanie wydania decyzji rozgraniczeniowej przez organ I instancji mimo istnienia ku temu podstaw i bezrefleksyjne zaaprobowanie takiego stanowiska przez organ II instancji, w zakresie wydania decyzji, co doprowadziło do wydania przez ten organ postanowienia o niedopuszczalności odwołania, - art. 134 K.p.a., poprzez wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania, mimo że organ I instancji dysponował materiałem dowodowym umożliwiającym wydanie decyzji rozgraniczeniowej, - art. 15 K.p.a., poprzez uznanie, że stronie nie przysługuje odwołanie od decyzji organu I instancji umarzającej postępowanie w sprawie i przekazanie sprawy sądowi powszechnemu, poprzez przyjęcie błędnej analogii do art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, podczas gdy przepis ten odnosi się do merytorycznego załatwienia i wydania decyzji rozgraniczeniowej, nie zaś decyzji umarzającej postępowanie i przekazania sprawy sądowi powszechnemu, - art. 7, art. 77, art. 78, art. 107 K.p.a., poprzez rozpoznanie przedmiotowej sprawy w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny i prawny, znajdujący odzwierciedlenie, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a mianowicie przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie dysponował materiałem dowodowym umożliwiającym wydanie decyzji rozgraniczeniowej, - art. 35 K.p.a., poprzez rozstrzygnięcie przez Kolegium z naruszeniem miesięcznego terminu do jej rozstrzygnięcia, bez podjęcia w okresie spoczywania odwołania, żadnych czynności uzasadniających taką zwłokę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na powyższą skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem działań organu. Kontrola dokonana w niniejszej sprawie według powołanego wyżej kryterium doprowadziła Sąd do uznania, że skarga nie jest zasadna. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zakres rozważań na temat powołanego przepisu, sąd ograniczył do kwestii istotnej dla niniejszej sprawy, tj. niedopuszczalności odwołania, mającej w praktyce miejsce przy braku przedmiotu zaskarżenia oraz wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. W ocenie Sądu, Kolegium poddając badaniu odwołanie skarżących z dnia 19 grudnia 2014 r. prawidłowo zastosował art. 134 K.p.a. Należy wyraźnie zaznaczyć, że zgodnie z treścią decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...], wydanej w oparciu o art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, organ ten orzekł o rozgraniczeniu działki nr [...], na odcinku granicy od punktu granicznego nr [...] do punktu nr [...], z działką nr [...]. Wbrew zatem twierdzeniom skargi, skutkiem zakończenia sprawy przez organ w przedmiocie rozgraniczenia działki nr [...] z działką nr [...] (odcinek granicy od pkt. 160 do pkt. 161) nie było umorzenie postępowania w tej sprawie. Stosownie do art. 34 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jeżeli strony nie zawarły ugody przed geodetą ani nie było podstaw do wydania przez właściwy organ decyzji o rozgraniczeniu na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie ma kompetencji do dokonania rozgraniczenia nieruchomości i ma obowiązek umorzenia postępowania administracyjnego oraz przekazania sprawy o rozgraniczenie z urzędu do rozpatrzenia sądowi powszechnemu. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPK 32/02 (opubl. w ONSA 2003/4/123, Wokanda 2003/12/33), od decyzji umarzającej postępowanie administracyjne i przekazującej sprawę o rozgraniczenie z urzędu sądowi, wydanej na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, przysługuje stronie prawo wniesienia odwołania do samorządowego kolegium odwoławczego. Z okoliczności sprawy wynika niezbicie, że nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie sytuacja wydania decyzji organu I instancji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego, lecz wydania decyzji rozstrzygającej co do meriti o rozgraniczeniu nieruchomości. W takiej sytuacji zarzuty o wadliwym zastosowaniu przez Kolegium przepisów prawa powołanych w skardze, okazały się niezasadne. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia, doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi (ust. 2). Tego właśnie rodzaju decyzja stała się przedmiotem odwołania skarżących. Tymczasem od decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości jako ostatecznych w postępowaniu administracyjnym nie służy odwołanie do organu drugiej instancji. Wprawdzie koncepcja klasyczna zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 16 K.p.a.) przyjmuje, że każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania (art. 127 § 1 K.p.a.) przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Istnieje jednak pewna grupa aktów administracyjnych wyłączonych spod weryfikacji w toku instancji administracyjnej na mocy przepisów szczególnych. Odstępstwo takie wynika z art. 33 ust. 1 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, kwestia merytorycznej poprawności ustaleń przebiegu granicy, nie podlega już kontroli organów administracji publicznej w toku instancji, a spór podmiotów można przenieść tylko do sądu powszechnego W takiej sytuacji, z uwagi na wyłączenie przez przepis prawny możliwości kwestionowania decyzji rozgraniczającej nieruchomości w toku postępowania odwoławczego przed organem administracji publicznej wyższego stopnia, prawidłowe były ustalenia organu, które legły u podstaw wydania zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a., a zarzuty skargi nie mogły podważyć tych ustaleń. W kwestii terminów załatwiania spraw, o których mowa w art. 35 § 3 K.p.a., to mają one charakter instrukcyjny dla organu badającego odwołanie, zaś ich upływ nie pozbawiał możliwości wydania, jak w przedmiotowym przypadku – postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak na wstępie.