II SA/Sz 814/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2017 r. sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego oddala skargę 1. D. Z. (dalej przywoływany jako: "Skarżący"), geodeta uprawniony, działając w trybie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm., dalej przywoływana jako "p.g.i.k.") zgłosił dnia 4 października 2016 r. w Starostwie Powiatowym w S. pracę geodezyjną, której celem było: tyczenie obiektów budowlanych na działce ewidencyjnej o nr [...] w obrębie ewidencyjnym J. w jednostce ewidencyjnej P. Zgłoszenie zostało zarejestrowane pod nr [...]. 2. Starosta S., w dniu 20 lutego 2017 r. dokonał weryfikacji opracowania, pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii oraz kompletności przekazywanych rezultatów wykonanych prac geodezyjnych, stwierdzając braki i naruszenie przepisów prawa. Wyniki weryfikacji zostały uwidocznione w protokole weryfikacji z dnia [...], w którym w punktach nr 4 i 5 stwierdzono wynik: negatywny - z weryfikacji pod względem kompletności przekazywanych rezultatów wykonanych prac geodezyjnych: - Brak wniosku właściciela o wprowadzeniu zmiany negatywny - z weryfikacji zbiorów danych i innych materiałów zawartych w przekazywanej dokumentacji pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, stwierdzając następujące nieprawidłowości wynikające z przepisów prawa: 1). Brak dokumentacji pomiarowo - obliczeniowej tyczonego obiektu (§ 2 pkt 24 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2011 r. Nr 263, poz. 1572, dalej przywoływane jako: "rozporządzenie w sprawie standardów") i związane z nim §56-59 dotyczące między innymi szkiców dokumentacyjnych i szkicu tyczenia oraz § 71 ust. 2 pkt 1 i 5 dotyczący składu operatu technicznego), 2). Sprawozdanie techniczne - brak wskazanych technologii i metod pomiarowych oraz informacji o wykorzystanych materiałach z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (dalej przywoływany jako: "PZGiK") - § 71 ust. 7 pkt 6 oraz wykorzystanych punktów osnowy (§ 71 ust. 7 związany z § 51), 3). Brak mapy wywiadu terenowego (§ 7 w związku z § 66), 4). Brak roboczej bazy danych (w pliku GML, lub innym uzgodnionym w PODGiK) (§71 ust. 2 pkt 6 w związku z § 63 ust. 1 pkt 1). 3. Pismem z dnia 23 lutego 2017 r., zatytułowanym "Odpowiedź do protokołu weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dotyczy roboty [...]", w którym błędnie przywołano identyfikator zgłoszonej pracy, Skarżący ustosunkował się do ww. protokołu weryfikacji. Wskazał, iż zgodnie z art. 22 p.g.i.k. obowiązek zgłoszenia zmian nie dotyczy zmian wynikających z decyzji administracyjnych. Zmiana statusu budynku wynika bezpośrednio z decyzji administracyjnej dotyczącej pozwolenia na budowę oraz wykonania tyczenia rozpoczynającego budowę, zatem w ocenie geodety wniosek właściciela w rozumieniu art. 22 p.g.i.k. nie jest konieczny. Analizując nieprawidłowości wykazane przez kontrolującego Skarżący podniósł, iż odnoszą się one do pomiarów sytuacyjno - wysokościowych, a nie do tyczenia obiektów. Proces tyczenia nie jest pomiarem sytuacyjno - wysokościowym i nie można tu mówić o żadnej dokumentacji pomiarowej. Co ważniejsze rozporządzenie w sprawie standardów nie mówi nic co powinien zawierać operat z tyczenia; Skarżący podkreślił, iż § 71 nie dotyczy tyczenia, gdyż brak jest przepisów regulujących co powinien zawierać operat z tyczenia. Uwierzytelniona przez kierownika budowy kopia szkicu tyczenia pozostaje w dyspozycji wykonawcy; Uwypuklił, że nie wskazano technologii i metod pomiarowych, gdyż nie wykonywano pomiaru, lecz tyczenie. Podkreślił ponadto, że z § 7 rozporządzenia w sprawie standardów, mapę wywiadu terenowego wykonuje się przed wykonaniem pomiarów sytuacyjno - wysokościowych. Wykonawca prac podczas realizacji zlecenia nie wykonywał pomiarów sytuacyjno - wysokościowych w rozumieniu § 2 ust. 10 i 11, a dokonał tyczenia w rozumieniu § 2 ust. 24; Podniósł także, że w terenie wytyczono cztery punkty główne przecięcia się osi budynku. Powyższe punkty nie są obiektami topograficznymi w rozumieniu przepisów rozporządzenia MAiC w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej. Podsumowując swoje pismo Skarżący wskazał, iż zgodnie z art. 12b p.g.i.k. weryfikacja dokumentacji geodezyjnej ma się odbywać pod względem zgodności prawa obowiązującego w geodezji i kartografii. W związku z powyższym zwrócił się o podanie faktycznych podstaw prawnych, z których jednoznacznie wynika co powinien zawierać operat z tyczenia w rozumieniu § 2 ust. 24 rozporządzenia w sprawie standardów, a nie w rozumieniu § 2 ust. 10 i 11 tego rozporządzenia lub przyjąć operat do zasobu. 4. Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 2, art. 12b p.g.i.k., Starosta S. orzekł o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego powstałego w wyniku pracy geodezyjnej zarejestrowanej pod nr [...], dotyczącej wytyczenia obiektów budowlanych na działce ewidencyjnej o nr. [...] w obrębie ewidencyjnym [...]-J. w jednostce ewidencyjnej [...] P. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Organ odnosząc się do zarzucanego wykonawcy braku dostarczenia wniosku właściciela o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów i budynków (dalej przywoływana jako: "e.g.i.b.") - ad. 4, wskazał na przepis art. 24 ust. 2b pkt 1 ppkt h p.g.i.k. w świetle, którego aktualizacja informacji zawartych w e.g.i.b. następuje w drodze czynności materialno – technicznej, na podstawie wniosku zainteresowanego podmiotu oraz wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dodatkowo wyjaśnił, iż decyzja pozwolenia na budowę, obliguje Organ do wprowadzenia informacji o statusie budynku "budynek projektowany". Natomiast w sytuacji wykonania czynności geodezyjnych polegających na wytyczeniu geodezyjnym obiektu w terenie (co miało miejsce w niniejszej sprawie), zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, następuje rozpoczęcie budowy. W związku z tym, status budynku przyjmuje wartość "budynek w trakcie budowy" - § 63 rozporządzenia w sprawie e.g.i.b. i podlega ujawnieniu w bazie danych e.g.i.b., na podstawie zasad określonych w przepisach art. 24b p.g.i.k. W przedmiocie zarzucanego uchybienia w zakresie braku przedłożenia do Starosty S. pełnej dokumentacji zawierającej wyniki zgłoszonej pracy geodezyjnej (ad. 5 w tym ad. 5.1.1 - brak dokumentacji pomiarowo - obliczeniowej tyczonego obiektu), Organ I instancji przywołał treść art. 2 pkt 1 p.g.i.k. oraz wskazał, iż czynności polegające na wytyczeniu obiektu budowlanego, zgodnie z tym przepisem zalicza się do prac geodezyjnych. Zasady sporządzania dokumentacji geodezyjnej oraz opracowania ich wyników określono w rozporządzeniu w sprawie standardów. Według Organu, obecne przepisy prawa nie stosują rozdzielenia na dokumentację powstałą w wyniku różnych celów pracy geodezyjnej. Skład operatu technicznego, o którym mowa w § 71 rozporządzenia dotyczy różnych celów zgłoszonej pracy. Dodatkowo organ wskazał, iż w świetle § 56 rozporządzenia w sprawie standardów, wyniki geodezyjnego opracowania dokumentów, o których mowa w § 55, utrwala się na szkicu dokumentacyjnym. Natomiast wyniki tyczenia utrwala się na szkicu tyczenia (§ 59). W związku z tym, zdaniem starosty operat techniczny zawierający rezultaty tyczenia obiektów budowlanych, powinien zawierać co najmniej: sprawozdanie techniczne (pkt 3 ust. 2 § 71), szkic dokumentacyjny i szkic tyczenia (pkt 5), wygenerowane pliki z roboczej bazy danych (pkt 6), wykaz zmian danych dotyczący budynku w rozpatrywanym przypadku (pkt 7), spis dokumentów operatu technicznego (pkt 9) oraz inne dokumenty wymienienie w pkt 1 i 8 - jeśli takowe powstały w trakcie wykonywanej pracy geodezyjnej. Odnośnie braku opisania przez wykonawcę w sprawozdaniu technicznym (ad. 5.1.2) zastosowanych technologii i metod pomiarowych oraz informacji o wykorzystanych materiałach z PZGiK (§71 ust. 7 pkt 6 rozporządzenia w sprawie standardów), Starosta wyjaśnił, iż w trakcie czynności geodezyjnych polegających na tyczeniu obiektów budowlanych, wykonawca zobligowany jest w świetle § 59 ust. 1 pkt 5 oraz ust. 3 rozporządzenia w sprawie standardów, do wykonania pomiarów kontrolnych, oraz pomiarów mających na celu wyznaczenie obiektu budowlanego w terenie (§ 51), które wykonuje się metodami przewidzianymi dla pomiarów sytuacyjno - wysokościowych (§ 32 i 37 pkt 1-3 w związku z § 57). Tym samym, według starosty, sprawozdanie techniczne, powinno zawierać informacje o zastosowanych technologiach i metodach pomiarowych oraz informacje o wykorzystanych materiałach z PZGiK. W dalszej części uzasadnienia Starosta odnosząc się do kolejnego uchybienia w przedmiocie braku mapy z wywiadu terenowego (ad. 5.1.3) w przekazanym opracowaniu geodezyjnym, podniósł, iż w jego ocenie, w świetle przepisów prawa, czynności tyczenia są czynnościami pomiarowymi. Nieprawidłowość w postaci braku mapy z wywiadu terenowego według Starosty została poparta przepisem § 7 w związku § 66 rozporządzenia w sprawie standardów, który wskazuje, że na treść dokumentacji zawierającej rezultaty przetwarzania wyników pomiarów innych niż osnowy pomiarowej i obiektów ewidencji gruntów i budynków składają się: mapa przeglądowa obiektów przestrzennych objętych pomiarem wraz z datą i podpisem osoby sporządzającej dokumentację. Ustosunkowując się do uchybienia dotyczącego braku roboczej bazy danych zawierającej wytyczenie punktów głównych przecięcia się osi budynków, Organ podzielił stanowisko wykonawcy, iż te elementy nie stanowią treści baz danych BDOT500, lecz w świetle § 71 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie standardów, robocza baza danych jest obligatoryjnym elementem składu operatu technicznego. Dodatkowo, przywołując treść § 45 ust. 1 i 2 w związku z § 35 pkt 1 i 3 rozporządzenia w sprawie e.g.i.b., Organ wskazał, że operat techniczny powinien zawierać dane umożliwiające dokonanie zmian do bazy danych, w tym przypadku dane dotyczące geometrycznego opisu konturu budynku, lub w razie braku danych niezbędnych do sporządzenie tego opisu - dane określające w układzie 2000 położenie środka geometrycznego budynku (§ 63 ust. 1f pkt 3). 5. Kwestionując wskazaną decyzję Skarżący złożył od niej odwołanie, w którym podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z 23 lutego 2017 r. Ponadto odwołujący się zarzucił Staroście, wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa, w oparciu o błędną interpretację lub rażącą nadinterpretację istniejących przepisów prawa. 6. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 7d pkt 1, art. 12b ust. 8 p.g.i.k., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności odniósł się do pierwszego zarzutu odwołującego polegającego na braku załączenia do przekazanego opracowania geodezyjnego, wniosku właściciela o wprowadzenie zmian w bazie danych ewidencji gruntów i budynków (ad. 4 protokołu weryfikacji) podnosząc, iż wyrażone w uzasadnieniu decyzji stanowisko Organu I instancji, nie w pełni zasługuje na aprobatę Organu odwoławczego. Przywołany przez starostę przepis art. 24 ust. 2b lit. h ww. ustawy, odnosi się wprost do wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazania w nim dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w e.g.i.b. dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy lub wnioskodawców. Zgodnie z art. 12b ust. 4 ww. ustawy podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji (w rozpatrywanej sprawie) albo dokument potwierdzający odbiór tych zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Wobec powyższego, zdaniem Organu II instancji, stwierdzenie wskazywanego uchybienia na etapie weryfikacji przekazanych do Starosty S. zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych, było przedwczesne jak i wykraczające poza zasady określone w art. 12a ust. 1 ustawy. Ponadto odnosząc się do stanowiska odwołującego, że ujawnienie budynku projektowanego winno wynikać z dokumentacji przekazanej przez organ architektoniczno-budowlany (decyzji o pozwoleniu na budowę, lub zgłoszenia budowy), status budynku, określa się w bazie danych e.g.i.b., jako: "budynek jest przedmiotem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ale jego budowa nie został rozpoczęta" (budynek projektowany). Jednocześnie Organ zaznaczył, że z chwilą wykonania wytyczenia geodezyjnego obiektu budowlanego w terenie w świetle art. 41 ust. 1 w związku z ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zostaje rozpoczęta budowa. Skarżący w wyniku wykonanych czynności geodezyjnych w terenie, sporządził "arkusz danych ewidencyjnych budynku". Jednakże informacja w nim zawarta określająca status budynku "projektowany" jest w Ocenie organu błędna, w rozumieniu przywołanych powyżej przepisów prawa. Geodezyjne tyczenie obiektu budowlanego, jest jedną z prac przygotowawczych - art. 41 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, które określają rozpoczęcie budowy - art. 41 ust. 1 ww. ustawy. W tym stanie rzeczy, zgodnie z § 63 ust. 1 rozporządzenia w sprawie e.g.i.b., status budynku wykazany przez wykonawcę prac geodezyjnych, powinien otrzymać wartość "budynek jest w trakcie budowy". Sporządzona dokumentacja przez Skarżącego - "arkusz danych ewidencyjnych budynku", w sposób oczywisty świadczy o jego wadliwości. Dalej Organ II instancji przytoczył treść obowiązujących przepisów, dokonał ich wykładni i wskazał, że zasadniczą kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest czy czynności geodezyjne polegające na tyczeniu obiektów budowlanych w świetle obowiązujących przepisów są pracami geodezyjnymi i czy zalicza się je do pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych (pkt. 5 protokołu weryfikacji). Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Organ II instancji podzielił stanowisko Organu I instancji i uznał, że bez wątpienia wytyczenie obiektów budowlanych - budynku, stanowi pracę geodezyjną i Starosta S. w uzasadnieniu decyzji słusznie wskazał, że pomiary związane z obsługą inwestycji budowlanych, zalicza się do pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych (§ 4 ust. 3 oraz § 53). W dalszej części uzasadnienia Organ II instancji podniósł, że kolejnym powodem odmowy przyjęcia operatu do PZGiK (pkt 3 uzasadnienia decyzji) było uchybienie polegające na braku dokumentacji pomiarowo obliczeniowej (§ 56 i 59 rozporządzenia w sprawie standardów) tyczonego obiektu, w przekazanym do Starosty operacie technicznym (ad 5.1.1 protokołu weryfikacji). Spór dotyczył odmiennej interpretacji przepisów rozporządzenia w sprawie standardów, w przedmiocie zakwalifikowania czynności geodezyjnych - tyczenia, do pomiarów sytuacyjnych. W oparciu o przepisy rozporządzenia w sprawie standardów, mając na uwadze zakwalifikowanie czynności geodezyjnych - tyczenia, do pomiarów sytuacyjnych, Organ stwierdził, że dokumentacja, o której mowa w § 56 (szkic dokumentacyjny) i 59 (kopia szkicu tyczenia) rozporządzenia w sprawie standardów, stanowi skład operatu technicznego określonego w § 71 ust. 2 ww. rozporządzania. W związku z tym, Organ odwoławczy uznał za błędne stwierdzenie Skarżącego w odwołaniu z 18 kwietnia 2017 r., że dokumentacja z tyczenia obiektów budowlanych nie podlega przekazaniu do PZGiK. Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w czwartym punkcie odwołania, tj. konieczności podania w sprawozdaniu informacji, o której mowa w § 71 ust. 7 pkt 6 rozporządzenia w sprawie standardów, w zakresie wskazania technologii i metod pomiarowych w związku z wykonaniem tyczenia obiektów budowlanych, Organ odwoławczy uznał za nietrafne wyjaśnienia zawarte w odwołaniu z 18 kwietnia 2017 r. Organ zgodził się z argumentacją Starosty zgodnie z którą, tyczenie obiektów budowlanych zalicza się do pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych (§ 4 ust. 3 oraz § 53). W świetle § 57 ww. rozporządzenia tyczenie wykonuje się metodami, o których mowa w § 32 oraz w § 37 pkt 1-3, tj. pomiarami sytuacyjnymi i wysokościowymi. Zgodnie z § 71 ust. 7 pkt 6 rozporządzenia sprawozdanie techniczne zawiera opis przebiegu i rezultatów wykonanych prac geodezyjnych lub kartograficznych, zawierających w szczególności: zakres wykorzystanych materiałów PZGIK, zastosowane technologie i metody pomiarowe. Treść niniejszego przepisu odnosi się wprost do rezultatów wykonanych prac geodezyjnych. Stąd w ocenie Organu brak podania wszystkich wymaganych przepisami prawa informacji, świadczy jednoznacznie o naruszeniu wyżej przywołanych przepisów. Dodatkowo, Organ nie zgodził się ze stanowiskiem Skarżącego, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest przepisów wykonawczych przy składaniu operatu z tyczenia, bowiem przepisy wykonawcze do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - rozporządzenie w sprawie standardów, jednoznacznie wskazują w § 1 pkt 2, iż przepisy rozporządzenia określają standardy techniczne opracowania i przekazywania wyników geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych do PZGiK - na potrzeby: budownictwa, w tym obsługi inwestycji budowlanych. Oceniając kolejny zarzut odwołania (pkt 5) organ przytoczył § 7 ust. 1 rozporządzenia, z którego wynika, że wykonywanie geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych poprzedzić należy "wywiadem terenowym", mającym na celu m.in. porównanie treści materiałów PZGiK ze stanem faktycznym. Organ wyjaśnił, że brak sporządzonej mapy wywiadu powoduje, iż nie ma możliwości sprawdzenia, czy geodeta w ogóle dokonał wymaganego przepisami porównania oraz ustalenia jakie są wyniki dokonanego porównania. Wspomniany brak w sposób oczywisty świadczy o wadliwości przedłożonego opracowania geodezyjnego, a zastrzeżenia Skarżącego czyni chybionymi. Odnosząc się do zarzutu w przedmiocie obowiązku przekazania roboczej bazy danych, o której mowa w § 63 w związku z § 71 ust. 2 pkt 6 ww. rozporządzenia, zawierającej dane geometryczne opisu konturu budynku, będące wynikiem przedmiotowej pracy geodezyjnej, Organ odwoławczy, podtrzymał stanowisko Organu I instancji. Organ II instancji zwrócił uwagę, iż brak wykonania stosownej analizy pozyskanych materiałów z PZGiK, o której mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów, doprowadził do niespójności przekazywanych danych przez Skarżącego. Z jednej strony przedkłada dokumenty - "Arkusz danych ewidencyjnych budynku" sporządzony w celu ujawnienia nowego obiektu budowlanego o statusie "projektowany", który na marginesie, jak wskazano powyżej jest niezgodny, z faktycznie wykonanymi czynnościami geodezyjnymi w terenie. Z drugiej strony w swoim piśmie z 23.02.2017 r. wskazuje, że przedmiotem inwestycji jest rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego. A zatem przedmiotem aktualizacji winien być już istniejący w e.g.i.b. budynek, który w całości uzyska status w budowie. Skarżący wykonując przedmiotową pracę, nie ustalił jednoznacznie, jaki obiekt jest przedmiotem pracy, a co za tym idzie, nie przygotował prawidłowej dokumentacji do aktualizacji istniejących informacji w bazie e.g.i.b. Organ wskazał, że w przypadku, kiedy nastąpi rozbudowa istniejącego budynku, bez tworzenia dodatkowego obiektu, w e.g.i.b. może zostać ujawniony budynek, którego wizualizacja na mapie zostanie zmieniona zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej (Dz.U. 2015 r., poz. 2028) - załącznik nr 3 - wówczas istniejący (rozpatrywany) obiekt budowlany, który stanowi element dotychczasowej bazy danych e.g.i.b., zostanie oznaczony kodem kartograficznym - EGBB03 a na mapie ewidencyjnej czy zasadniczej, oznaczony będzie znakiem kartograficznym "budynek w budowie". Dokumentacja z pracy geodezyjnej i kartograficznej, której celem jest wytyczenie obiektów budowlanych musi w sposób jednoznaczny odnosić się do danych istniejących w e.g.i.b. i umożliwiać w toku dalszego procedowania dokonanie aktualizacji bazy danych e.g.i.b. o spójne informacje w części opisowej i graficznej. I w takim kontekście stanowisko Organu I instancji Organ odwoławczy uznał za uzasadnione. Niezależnie od powyższego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego dopatrzył się innych nieprawidłowości w opracowaniu, które zostały przez Organ I instancji pominięte w czasie weryfikacji przekazanego opracowania geodezyjnego. A mianowicie, tyczenie obiektu budowlanego, zostało wykonane z naruszeniem § 51 rozporządzenia w sprawie standardów, tj. metodą biegunową z wykorzystaniem linii referencyjnej do istniejącego budynku (informacja Skarżącego zawarta w piśmie z 23.02.2017 r.), zamiast w oparciu o osnowę geodezyjną, pomiarową lub realizacyjną. Mając powyższe na uwadze, Organ II instancji stwierdził, że opracowanie, z uwagi na posiadane nieprawidłowości wynikające z naruszenia przepisów prawa, nie nadaje się do przyjęcia do PZGiK. Ponadto wskazał, że odwołanie Skarżącego od decyzji Starosty S. z [...] było zasadne tylko w części, która nie wpływa na treść rozstrzygnięcia. 7. Niezadowolony z rozstrzygnięcia, Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W jego ocenie wykazane w protokole weryfikacji pracy geodezyjnej nr [...] usterki są bezzasadne i nie wynikają z przepisów prawa. Zdaniem Skarżącego przepisy w sprawie standardów wyraźnie rozdzielają pomiary sytuacyjno- wysokościowe co zostało określone w § 2 ust. 10 i 11 od czynności tyczenia, które zdefiniowane zostały w § 2 ust. 24. W rozporządzeniu w sprawie standardów brak przepisów regulujących, co powinna zawierać dokumentacja z tyczenia w rozumieniu § 2 ust. 24, natomiast przepis § 71 dotyczy kompletowania operatów jedynie z pomiarów sytuacyjno-wysokościowych w rozumieniu § 2 ust. 10 i 11. Skarżący wskazał, iż wszystkie uwagi zawarte w protokole weryfikacji zostały poparte przepisami § 71 rozporządzenia w sprawie standardów, który dotyczy składania dokumentacji z pomiarów sytuacyjno-wysokościowych a nie dokumentacji z tyczenia. W ocenie Skarżącego dla wszystkich uwag podana została zła podstawa prawna, co czyni protokół weryfikacji bezzasadnym. Jednocześnie jak podniósł Skarżący ani Starosta S., ani Organ II instancji nie podali takiej podstawy prawnej, natomiast niesłusznie podtrzymują, że tyczenie jest tym samym co pomiary sytuacyjno-wysokościowe. W tym miejscu Skarżący uwypuklił, że opinia Starosty S. jak również Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, jakoby tyczenie i pomiary sytuacyjno-wysokościowe, są tym samym lub tyczenie zawiera się w definicji pomiarów sytuacyjno-wysokościowych, jest niezgodne z: - obowiązującymi przepisami geodezyjnymi § 2 ust. 10 i 11 i § 2 ust. 24 standardów; - Polskimi Normami; - literaturą geodezyjną; - poprzednimi przepisami wyrażonymi w instrukcjach i wytycznych technicznych. Skarżący wskazał, iż § 55 rozporządzenia w sprawie standardów jednoznacznie określa tyczenie jako pomiary a nie pomiary sytuacyjno-wysokościowe. Tym samym, w ocenie Skarżącego, zapis tego paragrafu różnicuje czynności tyczenia od pomiarów sytuacyjno-wysokościowych. Argumentując swoje stanowisko Skarżący podniósł, że przeciwstawność pojęć: pomiaru sytuacyjno-wysokościowego oraz tyczenie występuje nie tylko w rozporządzeniu w sprawie standardów, lecz również w Polskich Normach, literaturze geodezyjnej oraz wcześniej obowiązujących instrukcjach i wytycznych technicznych. Natomiast brak przepisów regulujących skład dokumentacji z tyczenia nie upoważnia Organu do wypisywania usterek popartych niewłaściwą podstawą prawną. Dalej Skarżący wskazał, że podział na pomiary sytuacyjno – wysokościowe oraz tyczenie zawsze obowiązywał w geodezji. Według Skarżącego Organy obu instancji w swoich rozstrzygnięciach próbują interpretować zapisy, które według wykonawcy nie wymagają wyjaśnienia, a wyrażony przez nich pogląd jest niezgody z § 2 ust. 10 i 11 oraz § 2 ust. 24 rozporządzenia w sprawie standardów, jak i z wiedzą geodezyjną przekazywaną na studiach lub w technikach geodezyjnych. Zdaniem Skarżącego nie można przyjąć, że dwa przeciwstawne pojęcia są tym samym lub jedno z nich zawiera się w drugim. Odnosząc się do zagadnienia aktualizacji e.g.i.b. w wyniku tyczenia budynku, Skarżący powołał się na stanowisko wyrażone przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, który nakreślił metodykę aktualizowania danych e.g.i.b. przy operatach z wytyczania budynków. Zaznaczając, że stanowiska powołanego organu oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego w tym zakresie są skrajnie rozbieżne. Jednocześnie w ocenie Skarżącego fakt ten dobitnie pokazuje jak odmienne są interpretacje tego samego prawa przez Służbę Geodezyjną w różnych częściach kraju, a nawet w ościennych zasobach geodezyjno- kartograficznych. Często geodeci zmuszeni są do składania dokumentacji geodezyjnej pod upodobania konkretnego weryfikatora urzędującego w danym powiecie. 8. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: 9. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej przywoływana jako: "p.p.s.a."). Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji pod kątem zgodności z prawem doprowadziła Sąd do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 10. Przedmiotem skargi jest decyzja w sprawie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbioru danych powstałych w wyniku wykonanej przez Skarżącego pracy geodezyjnej, której celem było tyczenie obiektów budowlanych. Oś sporu w sprawie stanowi ustalenie, czy w oparciu o aktualne przepisy prawa czynności tyczenia można zaliczyć do prac geodezyjnych, pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych. 11. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy. Definicja prac geodezyjnych została zawarta w art. 2 pkt 1 lit. a p.g.i.k., zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o pracach geodezyjnych – rozumie się przez to: projektowanie i wykonywanie pomiarów: geodezyjnych, grawimetrycznych, magnetycznych oraz astronomicznych, w związku z: - realizacją zadań określonych w ustawie, - opracowaniem dokumentacji geodezyjnej dotyczącej nieruchomości na potrzeby postępowań administracyjnych lub sądowych oraz czynności cywilnoprawnych, - wykonywaniem opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych na potrzeby budownictwa. Wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych zgłasza prace geodezyjne lub prace kartograficzne przed ich rozpoczęciem właściwym miejscowo starostom, jeżeli celem lub zakładanym wynikiem tych prac jest wytyczenie budynku lub sieci uzbrojenia terenu (art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. d powołanej ustawy). W myśl art. 12a ust. 1 pkt 2 p.g.i.k. wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych zawiadamia organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały zgłoszone prace geodezyjne lub prace kartograficzne, o zakończeniu tych prac, przekazując dokumenty wymagane przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 lub ich uwierzytelnione kopie. W przekazanym opracowaniu geodezyjnym skierowanym do starosty, stanowiącym wynik prac geodezyjnych, powinny znaleźć się zatem materiały (dokumenty), których obowiązek opracowania wynika ze standardów. Stosownie zaś do powołanego art. 19 ust. 1 pkt 11 p.g.i.k. standardy techniczne wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego kartograficznego na potrzeby: ewidencji gruntów i budynków, geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu, podziałów nieruchomości, typowych postępowań sądowych i administracyjnych, zagospodarowania przestrzennego, budownictwa, w tym geodezyjnej obsługi inwestycji budowlanych, określi w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa. Takim aktem wykonawczym, którego wydanie nastąpiło w wyniku delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 1 pkt 11, stanowi przywoływane już rozporządzenie w sprawie standardów, które określa standardy techniczne: wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych (§ 1 pkt 1), opracowania i przekazywania wyników geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (§ 1 pkt 2). W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że wolą ustawodawcy, kierującego delegację ustawową do wydania przytoczonego rozporządzenia, było zapewnienie jednolitości i spójności opracowań geodezyjnych i kartograficznych, usprawnienie, w tym automatyzacja, procesów zakładania i aktualizacji baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b, oraz harmonijność i interoperacyjność zawartych w nich zbiorów danych. Ustawodawca zatem jasno i precyzyjnie wskazał cel, jakiemu ma służyć opracowanie standardów technicznych: jednolitość i spójność opracowań geodezyjnych i kartograficznych, co zasługuje na aprobatę. Ma bowiem oddziaływać w skali całego kraju. Rozporządzenie definiuje poszczególne terminy związane z pomiarami geodezyjnymi. I tak, przez geodezyjny pomiar terenowy należy rozumieć geodezyjny pomiar sytuacyjny lub wysokościowy wykonany bezpośrednio w terenie (§ 2 pkt 7 rozporządzenia). Z kolei przez geodezyjny pomiar sytuacyjny rozumie się identyfikację i określenie położenia geometrycznych środków obiektów punktowych, punktów załamań osi obiektów liniowych oraz punktów załamań obrysów obiektów powierzchniowych, w sposób umożliwiający wyznaczenie współrzędnych tych punktów w obowiązującym układzie współrzędnych płaskich prostokątnych oraz ustalenie kształtu i rodzaju obiektów (§ 2 pkt 10 rozporządzenia). Przez geodezyjny pomiar wysokościowy rozumie się natomiast pomiar różnic wysokości między punktami obiektów, umożliwiających określenie wysokości punktów lub pomiar wysokości punktów w układzie wysokościowym państwowego systemu odniesień przestrzennych (§ 2 pkt 11 rozporządzenia). Geodezyjne pomiary sytuacyjne i wysokościowe poprzedza się wywiadem terenowym (§ 7 ust. 1 rozporządzenia). Wywiad terenowy ma na celu identyfikację w terenie punktów osnowy geodezyjnej oraz znaków granicznych, a także porównanie treści materiałów PZGiK ze stanem faktycznym oraz pozyskanie przydatnych dla planowanych prac geodezyjnych informacji o terenie, który ma być objęty pomiarem. Wywiad terenowy przeprowadza wykonawca prac geodezyjnych zgłoszonych w trybie art. 12 ustawy. To, że wskazywane rozporządzenie dotyczy także czynności ‘tyczenia’, w zasadzie nie budzi wątpliwości. Przez tyczenie rozumie się zespół czynności pomiarowych (geodezyjnych) mających na celu wskazanie w terenie lub na realizowanym obiekcie budowlanym punktów o założonym położeniu w przyjętym układzie odniesienia oraz oznaczenie tych punktów w sposób trwały lub tymczasowy (§ 2 pkt 24). Powyższe stanowi o wyniesieniu na grunt zaprojektowanego obiektu i określenie jego położenia względem sąsiednich obiektów w terenie. Z powyższego, w ocenie Sądu wynika, że wszystkie wskazywane pomiary: sytuacyjny, wysokościowy i tyczenie to pomiary geodezyjne w terenie. Skarżący podnosi, że pomiar sytuacyjny i wysokościowy dotyczy obiektu już istniejącego, podczas gdy tyczenie to wyznaczenie obiektu, który dopiero ma powstać. Niemniej jednak, jak wynika z analizy przywołanej delegacji ustawowej wspólnie z tekstem rozporządzenia w sprawie standardów, wolą prawodawcy było objęcie szerszym zakresem znaczeniowym, wspólnym dla wszystkich wskazywanych pomiarów, terminu "geodezyjne pomiary sytuacyjne i wysokościowe". 12. Zdaniem Sądu, analiza powołanych wyżej przepisów prawa, w związku z ich umiejscowieniem w tekście analizowanego aktu prawnego potwierdza stanowisko Organów rozstrzygających w sprawie, że wytyczenie obiektu budowlanego (budynku) stanowi bezsprzecznie pracę geodezyjną, zaś tyczenie – rozumiane jako zespół czynności pomiarowych związanych z obsługą inwestycji budowlanych, obejmuje również pomiary sytuacyjne, czy wysokościowe. Powyższy wniosek potwierdzają m.in. regulacje zawarte w rozdziale 4 rozporządzenia, zatytułowanym: "Standardy techniczne wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych". Gdyby, co sugeruje Skarżący, brak było regulacji dotyczących standardów odnoszących się także do procesu tyczenia, to ani we wskazywanym rozdziale ani w ogóle w całym rozporządzeniu prawodawca nie zamieszczałby tych, odnoszących się do tyczenia. Tymczasem jak wskazano, skoro tytuł rozdziału 4 rozporządzenia w sprawie standardów odnosi się tylko do wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych, to przyjmując tok rozumowania Skarżącego trudno wytłumaczyć obecność w nim regulacji dotyczących procesu tyczenia. Zakładając racjonalność prawodawcy uznać zatem należy, że choć może niefortunnie nazwane, to jednak standardy wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych, obejmują także proces tyczenia, gdyż ten znalazł się bezpośrednio we wskazywanym rozdziale 4 rozporządzenia. 13. Prace geodezyjne polegające na wytyczeniu obiektów budowlanych stanowią integralną część procesu inwestycyjnego. Jako jedną z czynności w procesie stanowią pomiary, o których mowa w § 55 rozporządzenia mające na celu geodezyjne wyznaczenie obiektów budowlanych w terenie oraz geodezyjną obsługę i montaż obiektów budowlanych, które wykonuje się na podstawie wyników geodezyjnego opracowania projektu zagospodarowania działki lub terenu, planu sytuacyjnego i wykonanego na tej podstawie szkicu dokumentacyjnego, którego główne elementy zostały wymienione w § 56 rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią, wyniki geodezyjnego opracowania dokumentów, o których mowa w § 55 utrwala się w szkicu dokumentacyjnym, na którego treść składają się m.in. rysunek istniejących w terenie obiektów powierzchniowych mających znaczenie w procesie tyczenia (§ 56 ust. 1 pkt 2) oraz rysunek istniejących w terenie obiektów podziemnego uzbrojenia mających znaczenie w procesie tyczenia (§ 56 ust. 1 pkt 3). Przepis § 57 rozporządzenia, również odnosi się do procesu tyczenia - w myśl którego tyczenie wykonuje się metodami, o których mowa w § 32 oraz w § 37 pkt 1-3, zaś wyniki tyczenia utrwala się na szkicu tyczenia, co wynika z § 59 ust. 1 rozporządzenia. W tej sytuacji za bezzasadny należy uznać zarzut skargi polegający na różnicowaniu pojęć tyczenia oraz pomiarów sytuacyjno-wysokościowych, który w ocenie Skarżącego wynika z treści § 55 rozporządzenia, skoro w § 56 rozporządzenia odsyłającym do dokumentów, o których mowa w § 55 jednoznacznie podano, że na treść szkicu dokumentacyjnego składają się m.in. rysunki mające znaczenie w procesie tyczenia. 14. Odnosząc się do argumentacji skargi, zgodnie z którą wykluczanie się pojęć tyczenia oraz pomiaru sytuacyjno – wysokościowego wynika z Polskich Norm, oraz uprzednio obowiązujących przepisów wyrażonych w instrukcjach i wytycznych technicznych należy wyjaśnić, że jak wynika z treści art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1483), stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne, zaś przepisy wykonawcze do ustawy nie odsyłają do stosowania Polskich Norm, ponadto niewątpliwie nie zasługują na uwzględnienie definicje zredagowane w uprzednio obowiązującym stanie prawnym. 15. Podkreślenia wymaga, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w trybie art. 12b p.g.i.k. jest ustalenie, czy sporządzona przez wykonawcę dokumentacja geodezyjna odpowiada przepisom prawa oraz czy nie zawiera nieprawidłowości lub braków. W realiach niniejszej sprawy słusznie Organy uznały, że przedłożone przez Skarżącego dokumenty obrazujące wykonanie pracy geodezyjnej wskazują na wadliwość tego opracowania. Zdaniem Sądu, Organy administracji wnikliwie rozpatrzyły wszystkie okoliczności sprawy, w tym podniesione przez Skarżącego, dokonując prawidłowych ustaleń faktycznych. W uzasadnieniu decyzji szczegółowo opisano wady przedłożonej dokumentacji, wskazując na naruszenie właściwych przepisów prawa, co dowodzi, że stanowisko Organu było wynikiem prawidłowej merytorycznej kontroli dokumentacji geodezyjnej. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (wyrażoną w art. 7 K.p.a.) organ administracji publicznej zobligowany jest do zbadania wszystkich kwestii mieszczących się w procedurze zgłaszania wykonanej pracy geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i to zarówno tych, które zostały stwierdzone podczas weryfikacji, jak i tych, które pozwalają na ustalenie, czy sporządzona przez wykonawcę dokumentacja geodezyjna odpowiada przepisom prawa geodezyjnego i kartograficznego, tj. czy nadaje się do przyjęcia do państwowego zasobu. Ponadto wyjaśnienia wymaga, że na wykonawcy pracy geodezyjnej po dokonaniu tyczenia obiektów budowlanych ciąży obowiązek skompletowania operatu stosownie do § 71 ust. 2 rozporządzenia, a następnie przekazania go właściwemu staroście. Słusznie zatem Organy rozpoznające sprawę przyjęły, odnosząc się do uchybienia w zakresie braku przedłożenia pełnej dokumentacji zawierającej wyniki zgłoszonej pracy geodezyjnej, że czynności polegające na wytyczeniu obiektu budowlanego, zalicza się do prac geodezyjnych, zaś zasady sporządzania dokumentacji geodezyjnej oraz jej wyników określono w rozporządzeniu. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Organu I instancji, że obecne przepisy prawa nie rozdzielają dokumentacji powstałej w wyniku różnych celów pracy geodezyjnej, zatem skład operatu technicznego, o którym mowa w § 71 rozporządzenia dotyczy różnych celów zgłoszonej pracy, w tym również czynności tyczenia. W tej sytuacji nie zasługują na uwzględnienie argumenty Skarżącego odnoszące się do braków przepisów regulujących co powinna zawierać dokumentacja z tyczenia w rozumieniu § 2 ust. 24, który jednocześnie podniósł, że przepis § 71 rozporządzenia dotyczy kompletowania operatów jedynie z pomiarów sytuacyjno – wysokościowych, a w konsekwencji za nietrafny należy uznać wniosek Skarżącego, że dla wszystkich uwag podana została zła podstawa prawna. 16. Odnosząc się powołanego przez Skarżącego stanowiska wyrażonego przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego należy wskazać, że każda sprawa jest rozstrzygana przez organy indywidualnie, w określonym stanie faktycznym przy zastosowaniu określonych przepisów prawa, organ zaś nie jest związany rozstrzygnięciem podjętym przez inny organ w innej sprawie. 17. Sąd zwrócił uwagę, że przytoczonych przez Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uchybień w sporządzonej dokumentacji geodezyjnej Skarżący skutecznie nie zakwestionował, w szczególności nie przedstawił w skardze żadnych kontrargumentów w tym zakresie, które mogłyby zostać wzięte pod uwagę. Reasumując, kontrola ustaleń faktycznych Organu i zastosowanych przepisów prawa doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że nie ma podstaw do zakwestionowania zaskarżonej w sprawie decyzji, zaś Organy prawidłowo dokonały weryfikacji przedłożonej przez Skarżącego dokumentacji geodezyjnej. 18. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.