II SA/Sz 815/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak - Siuda Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./ Asesor WSA Nadzieja Karczmarczyk – Gawęcka Protokolant Edyta Wójtowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2005r. sprawy ze skargi Gminy Miasto na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] . Nr SKO.CH.410/1185/2004 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niezagospodarowania w terminie nieruchomości gruntowe p o s t a n a w i a: o d r z u c i ć skargę Prezydent Miasta decyzją z dnia [...]r., sygn. akt [...] na podstawie art. 63 i 64 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), ustalił użytkownikom wieczystym A. R. i A. Ł, dodatkową opłatę roczną za rok [...] z tytułu niezagospodarowania w terminie pozostającej w użytkowaniu wieczystym, a stanowiącej własność Miasta , nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow.[...] m.kw. Od decyzji odwołanie wnieśli A. R. i A. Ł., działający przez pełnomocnika adw. P. K. domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu odwołujący się podnieśli między innymi, że okoliczności sprawy pozwalają na ustalenie, że jako użytkownicy wieczyści, którzy nabyli nieruchomość od poprzedniego użytkownika wieczystego w dniu [...]r. nie ponoszą winy za nierozpoczęcie inwestycji, przyczyny nierozpoczęcia inwestycji miały charakter od Nich niezależny, a nadto zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 77 kpa, naruszając słuszny interes strony i słuszny interes obywateli. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kpa oraz w oparciu o art. 63 i 64 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję kasacyjną organu odwoławczego wniosła Gmina Miasto . Skarga oparta zrosła na zarzutach naruszenia: - art. 63 ust 2-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, - art. 13 8 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego niezastosowanie, - art. 138 § 2 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi, poza argumentacją natury merytorycznej podniesiono, że interes prawny skarżącej w niniejszej sprawie przejawia się w tym, że jest ona właścicielem nieruchomości obciążonej użytkowaniem wieczystym i beneficjentem dodatkowej opłaty rocznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej odrzucenie a ewentualnie o oddalenie skargi. Zdaniem organu odwoławczego, "za wyjątkowo wątpliwą należy uznać legitymację Gminy Miasto do posiadania przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego". Na poparcie powyższego stanowiska organ powołał się na orzecznictwo wskazując i cytując postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia18 listopada 2001r. I SA 398/00, Lex nr 54728, z dnia 15 lipca 2003r., SA/Sz 2695/01. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego oparte jest na zasadzie skargowości. Zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) określonej dalej jako P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym /§ 1/. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy szczególne przyznają prawo do wniesienia skargi /§2/. Ustawodawca w art. 50 P.p.s.a określił legitymację skargową przez wyróżnienie atrybutu interesu prawnego /legitymacja materialna/ oraz wskazanie podmiotów które – mimo braku takiego interesu są uprawione do wniesienia skargi /legitymacja formalna/. W sprawie niniejszej skargę do sądu wniosła Gmina Miasto , a więc jednostka samorządu terytorialnego, której organ tj. Prezydent Miasta - jako organ I instancji - wydał decyzję w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej. Decyzja ta została wydana w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za niezabudowanie w terminie nieruchomości gruntowej w stosunku do użytkownika wieczystego tej nieruchomości stanowiącej mienie komunalne. Prezydent Miasta był organem właściwym, w rozumieniu art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /tekst jednolity Dz.U. Nr 46, poz. 543 ze zm./, do wydania na podstawie art. 63 ust.2 tej ustawy decyzji o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej za niezabudowanie w terminie nieruchomości gruntowej stanowiącej mienie gminne. W tej zaś sytuacji, wniesienie skargi przez Gminę Miasto na decyzję organu II instancji spowodowało konieczność rozważenia legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę do Sądu. Zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego jak i w doktrynie, kwestia legitymacji skargowej jednostki samorządu terytorialnego nie była przyjmowana jednolicie. Rodzące się na gruncie tego problemu wątpliwości rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003r. OPS 1/03 /ONSA 2003 Nr 4,poz. 115/. W uzasadnieniu tej uchwały NSA stwierdził między innymi: "/.../ Rola jednostki samorządu terytorialnego jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to z mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego". Stanowisko to zostało podzielone w literaturze przedmiotu /por. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz" Jan Paweł TARNO, Wydawnictwo Prawnicze LEXISNEXIS, Warszawa 2004 , teza 9 do art. 50/. Takiej też oceny kwestii legitymacji skarżącej jednostki samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w sprawie w I instancji dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2005r., Sygn. akt FSK 1017/04 /publ.CASUS – wiosna 2005 str.12/ oddalając skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 maja 2004r. sygn. akt 2I SA 530/003, w sprawie ze skargi Gminy B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. w przedmiocie nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości. Podzielając wyżej przedstawiony tok rozumowania należało stwierdzić, że w sprawie w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za niezabudowanie przez użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność gminy, gmina jako jednostka samorządu terytorialnego, której organ, jako organ właściwy, wydał decyzję w I instancji – nie posiada legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego. Dlatego wniesioną skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a