II SA/Sz 815/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu klasyfikowania surowca I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w S. na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Urzędowy lekarz weterynarii Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w S., w dniu 25 stycznia 2018 r., przeprowadził kontrolę doraźną w zakładzie D. Sp. z o.o. w S. (dalej jako: "Spółka" lub "skarżąca"), mającą na celu weryfikację oznakowania mięsa pozyskiwanego z wykorzystaniem metody mechanicznego oddzielenia mięsa od kości przy pomocy urządzenia Bader. Wyniki kontroli zostały opisane w protokole nr [...], gdzie stwierdzono, że przedmiotowe mięso jest uznawane za mięso rozdrobnione i oznakowywane na etykietach jako "mięso rozdrobnione jasne z kurczaka świeże luz" lub "mięso rozdrobnione ciemne z kurczaka świeże luz" i w ten sposób oznakowane jest wprowadzane do obrotu, które to działanie zostało uznane za nieprawidłowe. Zakład nie zgodził się z ustaleniami Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. i w swoich wyjaśnieniach z 6 listopada 2017 r. przedstawił wyniki badań, wykonanych w niemieckim laboratorium Deutsches Institut für Lebensmitteltechnik z [...], z których wynika, że w pozyskanym mięsie nie ma naruszenia struktury włókien mięśniowych. Powiatowy Lekarz Weterynarii w S. nie uznał wyników tych badań i decyzją z dnia [...] r., nr [...], nakazał surowiec pozyskany przez zakład z wykorzystaniem metody mechanicznego oddzielenia mięsa od kości przy pomocy urządzenia Bader klasyfikować jako mięso oddzielone mechanicznie i tak oznakowany produkt wprowadzać do obrotu. Spółka, w odwołaniu od powyższej decyzji podniosła, że w jej ocenie surowiec uzyskiwany przy użyciu urządzenia Bader należy klasyfikować jako mięso rozdrobnione. Wyjaśniała, że proces produkcji mięsa rozdrobnionego w zakładzie polega na oddzieleniu miękkich i twardych elementów surowca w procesie separowania przez nacisk. Taśma dociskająca dociska podawany materiał do bębna z otworami, miękkie składniki przeciskane są przez otwory bębna do wewnątrz bębna. Twardsze składniki pozostają na zewnętrznej powierzchni bębna. Tak pozyskany surowiec zachowuje nienaruszoną strukturę mięsa, ponieważ surowiec nie jest rozrywany, rozdarty ani zmielony. Przy czym powyższe znajduje potwierdzenie również w wynikach badań przeprowadzonych na jej zlecenie. W konsekwencji, w związku z użytą technologią, nie następuje naruszenie struktury włókien mięśniowych, a więc zastosowany przez nią sposób klasyfikowania jest zgodny z rozporządzeniem (WE) 853/2004, załącznik I, pkt 1.14 oraz wyrokiem Trybunału z dnia 16 października 2014 r. w sprawie C-453/13. Do odwołania spółka załączyła sprawozdania z badań przeprowadzonych przez J.S. H. P. S.A. oraz wyniki badań z niemieckiego laboratorium. Po rozpoznaniu odwołania, Wojewódzki Lekarz Weterynarii, decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), dalej jako "k.p.a.", w związku z pkt. 1.14 załącznika nr I oraz pkt 3 i 4 rozdziału III sekcji V załącznika nr 3 do rozporządzenia (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. UE L 139 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.) oraz art. 54 ust. 2a rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004r., w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L 165 z 30 kwietnia 2004 r.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że uregulowania dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego zawarte są w rozporządzeniu (WE) nr 853/2004. Punkt 20 preambuły tego rozporządzenia stanowi, iż definicja mięsa oddzielonego mechanicznie (MOM) powinna być ogólna i obejmować wszystkie metody mechanicznego oddzielenia. Natomiast zgodnie z pkt 1.14. załącznika I rozporządzenia mięso oddzielone mechanicznie lub MOM to produkt uzyskany przez usunięcie mięsa z tkanek przylegających do kości po ich oddzieleniu od tuszy, lub z tusz drobiowych, za pomocą środków mechanicznych, co prowadzi do utraty lub modyfikacji struktury włókien mięśniowych. Zdaniem organu, na definicję MOM składają się trzy przesłanki, które należy intepretować we wzajemnej zależności ze sobą, tj.: 1) charakter surowca (tkanki przylegające do kości, po ich oddzieleniu od tusz drobiowych), 2) zastosowanie środków mechanicznych, 3) utrata lub modyfikacja struktury włókien mięśniowych. Analizując pierwszą przesłankę organ wyjaśnił, że w omawianym przypadku surowiec to tkanki przylegające do kości, po ich oddzieleniu od tusz drobiowych. Z kości drobiowych, z których pozyskiwany jest surowiec, zostały już odcięte całe mięśnie, jednak pozostały na nich przyczepione resztki mięsa, przyczepy mięśni i chrząstki. Do produkcji używane są pozostałe po odcięciu mięśni kości obojczyków oraz kości udowe lub ich fragmenty wraz z przylegającymi chrząstkami lub przyczepami mięśni. Przechodząc do oceny kolejnej przesłanki, którą jest technika stosowana do pozyskiwania mięsa oddzielonego mechanicznie, organ podkreślił, że rozporządzenie nr 853/2004 nie wprowadza żadnego innego podziału oprócz wynikającego z punktu 3 i 4 rozdziału III sekcji V załącznika III. Rozróżnienie to dotyczy: - mięsa oddzielonego mechanicznie wyprodukowanego przy zastosowaniu technik zapewniających nienaruszenie struktury wykorzystywanych kości, niezwłocznie po tym, jak kości te zostały pozbawione początkowo przyczepionych do nich całych mięśni, pod warunkiem, że uzyskany produkt będzie miał zawartość wapnia zbliżoną do tej w mięsie mielonym i będzie spełniał wymogi mikrobiologiczne mające zastosowanie dla mięsa mielonego. Ten rodzaj mięsa oddzielonego mechanicznie może być wykorzystywany do produkcji surowych wyrobów mięsnych przeznaczonych do obróbki cieplnej przed spożyciem, zgodnie z pkt. 1.15 załącznika I do rozporządzenia 853/2004 oraz we wszystkich produktach mięsnych zgodnie z pkt 7.1 wspomnianego załącznika, - mięsa oddzielonego mechanicznie uzyskanego z zastosowaniem technik naruszających strukturę kości, który można wykorzystywać wyłącznie do wytwarzania produktów mięsnych poddawanych obróbce cieplnej, w zakładzie zatwierdzonym zgodnie z rozporządzeniem nr 853/2004. Mając na uwadze, że wartość zastosowanego ciśnienia zależy od stosowanych maszyn i parametrów procesu organ stwierdził, iż zgodnie z "Instrukcją obsługi Odścięgniarki BAADER" maszyna przeznaczona jest do oddzielenia miękkich i twardych składników surowca: mięsa drobiu od ścięgien i chrząstek. W zakładzie skarżącej używana jest jednak nie tylko do oddzielania mięsa od ścięgien i chrząstek lecz przede wszystkim do oddzielania mięsa od kości. Oddzielenie mięsa od kości w urządzeniu realizowane jest przez dociskanie podawanego materiału (kości z przyczepionymi resztkami mięśni, przyczepami mięśni, chrząstkami, chrząstek) do bębna z otworami. Miękkie składniki przeciskane są przez otwory bębna do wewnątrz bębna. Twardsze składniki pozostają na zewnętrznej powierzchni bębna. Jest to więc metoda mechanicznego oddzielania, z zastosowaniem środków mechanicznych, za pomocą niskiego ciśnienia. W odniesieniu do ostatniej przesłanki organ, powołując się na informacje uzyskane od Komisji Europejskiej wywiódł, że każda modyfikacja struktury włókien mięśniowych "mięsa" w trakcie procesu oddzielania powoduje, że produkt ten jest klasyfikowany jako mięso oddzielone mechanicznie. A skoro utrata lub modyfikacja struktury włókien mięśniowych może również wynikać z rozbioru, siekania, jak również z zamrożenia lub rozmrożenia mięśni szkieletowych, to tym samym proces przepuszczania mięsa przez perforowany bęben z otworami o średnicy 3 mm może powodować modyfikację struktury włókien mięśniowych. Natomiast wynik badań okazanych przez skarżącą, według organu, nie jest wystarczający do stwierdzenia, że struktura włókienek mięśniowych w badanej próbce została zachowana, ponieważ stosowana metoda badawcza nie została zatwierdzona na poziomie Komisji Europejskiej. Badania, które są używane w rozróżnieniu stopnia utraty włókien mięśniowych potrzebują dalszej walidacji, zatwierdzenia przez Komisję wartości progowych i zharmonizowania metod badawczych. W opinii organu I instancji zastosowane badanie mikroskopowe pozwala zatem tylko na subiektywną ocenę właściwej klasyfikacji produktu. Podobne stanowisko zajął Główny Lekarz Weterynarii wskazując w piśmie z dnia 19 grudnia 2017 r., że ze względu na brak walidacji w odniesieniu do zastosowanej metody badawczej, otrzymany przez zakład produkt powinien być klasyfikowany jako mięso oddzielone mechanicznie. O właściwej interpretacji rozważanego zagadnienia, świadczy też sprawozdanie z audytu przeprowadzonego w Polsce w dniach od 18 listopada 2014 r. do 28 listopada 2014 r. przez Biuro ds. Żywności i Weterynarii (dokument [...] Dalej organ nadmienił, że w odniesieniu do znakowania asortymentu produkowanego przez stronę, przy użyciu urządzenia Bader, pamiętać należy, że zasadniczym względem branym pod uwagę przy przyjmowaniu wszelkich przepisów dotyczących etykietowania środków spożywczych powinna być potrzeba informowania i ochrony konsumenta. Komisja Europejska uważa, że należy utrzymać obowiązek umieszczenia na etykiecie informacji o zastosowaniu MOM, aby konsument był poinformowany o wykorzystaniu MOM. Ponadto Komisja nie popiera zróżnicowania przepisów w zakresie etykietowania produktu MOM w zależności od wielkości zastosowanego ciśnienia, czyli MOM uzyskiwanego w procesie nisko - i wysokociśnieniowym. W myśl motywu 11b rozporządzenia nr 999/2001: "Mięso oddzielone mechanicznie uzyskuje się poprzez odseparowanie mięsa od kości w taki sposób, że dochodzi do zniszczenia lub modyfikacji struktury włókien mięśniowych. Może ono zawierać elementy kości i okostnej. Dlatego mięso oddzielone mechanicznie nie jest porównywalne z mięsem zwykłym". Natomiast stosownie do art. 7 pkt 1a i 1d rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać nabywcy w błąd co do właściwości środka spożywczego. Przy czym przywołany w odwołaniu wyrok Trybunału pozostaje bez znaczenia dla niniejszej sprawy, gdyż dotyczy treści etykiety produktu uzyskanego metodą zastosowaną przez Newby Foods w odniesieniu do kości wieprzowych i drobiowych i nie rozstrzyga czy taki produkt należy klasyfikować jako MOM. Podsumowując powyższe organ przyjął, że pozyskiwany przez skarżącą produkt z kości drobiowych po ich oddzieleniu od tuszy, za pomocą metody, która umożliwia mechaniczne, niskociśnieniowe oddzielenie od kości pozostałości mięsa drobiowego spełnia przywołane wymagania przepisów i wytycznych Unii Europejskiej w zakresie uznania za mięso pochodzące z mechanicznego oddzielania. Niezależnie zatem czy producent nazwie w swojej recepturze produkt określeniem "bader" powinien on być oznaczany jako MOM. Spółka zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wskazując na następujące naruszenia: - art. 6 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania na podstawie prawa, tj. przeprowadzenie kontroli doraźnej bez polecenia służbowego, wydanie decyzji w zakresie szerszym niż zakres kontroli, poprzez wydanie decyzji poza granicami kompetencji organu, przeprowadzenie kontroli przez osobę nieupoważnioną, - art 107 § 3 k.p.a., poprzez niewystarczające uzasadnienie decyzji, brak wskazania przez organ z jakich dokładnie informacji, które według organu pochodziły od Komisji Europejskiej, korzystał przy wydaniu decyzji, - art. 77 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, tj. nieprzeprowadzenie wiarygodnych badań struktury mięsa; poprzez nieprzeprowadzenie dowodu na okoliczność, czy mięso z obojczyków należy traktować jako surowiec pozyskany poprzez usunięcie mięsa z tkanek przylegających do kości po ich oddzieleniu od tuszy lub tusz drobiowych, - art. 7 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla sprawy; poprzez niepodjęcie niezbędnych czynności do ustalenia stanu faktycznego sprawy, który będzie zgodny ze stanem rzeczywistym tj. nieprzeprowadzenie badań, które w sposób niebudzący wątpliwości stwierdziłyby strukturę włókien mięśniowych w produktach skarżącej, - art. 8 § 1 k.p.a., poprzez nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie podstaw faktycznych jak i prawnych, wynikające z błędnego ustalenia stanu faktycznego oraz braku wyczerpującego i należytego wyjaśnienia przez Z. Lekarza Weterynarii jakie były motywy jego rozstrzygnięcia i dlaczego odmówił wiarygodności dowodom przedstawionym przez skarżącą, - art. 11 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie zasadności uznania za podstawę rozstrzygnięcia opinii laboratorium [...], przeprowadzonej w drodze badań poza zakresem akredytacji, - pkt 1.14 załącznika I do rozporządzenia (WE) nr 853/2004, poprzez błędną wykładnię, wobec przyjęcia a priori, że samo usunięcie mięsa z tkanek przylegających do kości po ich oddzieleniu od tuszy lub tusz drobiowych za pomocą środków mechanicznych w maszynie Bader tożsame jest z produkcją MOM, - art. 10 ust. 1 i 2 ustawy prawo przedsiębiorców, poprzez założenie przez organ przed wszczęciem postępowania, że skarżąca działa niezgodnie z prawem przy etykietowaniu spornych produktów, podczas gdy organ winien kierować się w swoich działaniach zasadą zaufania do przedsiębiorcy, zakładając, że działa on zgodnie z prawem, uczciwie oraz z poszanowaniem dobrych obyczajów a także organ nie zastosował przepisu, zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania przed organem jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, organ rozstrzyga je na korzyść przedsiębiorcy. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] r. jak i przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 k.p.a. dowodów uzupełniających z następujących dokumentów: opinii z dnia 14 czerwca 2018 r. wydanej przez Prof. dr. hab. M. S. oraz dr. hab. K. D. i opinii z dnia 6 kwietnia wystawionej przez Zakład Technologii Mięsa i Tłuszczu im. Prof. W. D.. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 r. pełnomocnicy skarżącej popierając skargę i wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania wskazali, że wyznaczenie osoby niebędącej pracownikiem inspekcji weterynaryjnej na podstawie art. 16 ustawy o inspekcji weterynaryjnej nie wypełnia wymogów do przeprowadzenia kontroli doraźnej, do której niezbędne jest wydanie polecenia określającego m.in. zakres kontroli którego w tej sprawie nie wydano. Nadto podkreślili, że decyzja organu oparta jest na przypuszczeniach, które nie zostały potwierdzone wiarygodnymi wynikami badań, a utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji spowoduje, iż skarżąca będzie jednym podmiotem na terenie UE, który będzie oznakowywał mięso pozyskane z maszyny Bader jako MOM, co niewątpliwie przyczyni się do obniżenia jej konkurencyjności. Obecny na rozprawie członek zarządu Spółki dodatkowo oświadczył, że mięso rozdrobione ciemne pochodzi z dolnych partii kurczaków, a konkretnie z ćwiartek i kupują je odbiorcy zagraniczni. Z kolei pełnomocnik organu wyjaśnił, że kontrola została przeprowadzona na zlecenie organu, ale w chwili obecnej nie jest w stanie wskazać, czy istnieje pisemny dokument z którego wynikałyby okoliczności zlecenia tej kontroli i jej zakresu. Poza tym Wojewódzki Lekarz Weterynarii nadmienił, że nie dostrzega nieprawidłowości przeprowadzonej kontroli doraźnej, gdyż lekarz weterynarii, który jest obecny na co dzień w zakładzie posiada uprawnienie do przeprowadzania takich kontroli, a w tym przypadku polecenie przeprowadzenia kontroli miało charakter ustny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie z podniesionych w jej treści zarzutów okazały się trafne. Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Wojewódzki Lekarz Weterynarii, z dnia [...] r., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w S., z dnia [...] r., nr [...], nakazał surowiec pozyskany przez zakład z wykorzystaniem metody mechanicznego oddzielenia mięsa od kości przy pomocy urządzenia Bader klasyfikować jako mięso oddzielone mechanicznie i tak oznakowany produkt wprowadzać do obrotu. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło przyjęcie przez organy obu instancji, że mięso uzyskane przy pomocy urządzenia Bader spełnia wymogi, o których mowa w pkt 1.14. załącznika I do rozporządzenia do rozporządzenia (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego, który stanowi, że mięso oddzielone mechanicznie lub MOM to produkt uzyskany przez usunięcie mięsa z tkanek przylegających do kości po ich oddzieleniu od tuszy, lub z tusz drobiowych, za pomocą środków mechanicznych, co prowadzi do utraty lub modyfikacji struktury włókien mięśniowych. Organy nie podzieliły wywodów skarżącej Spółki, z których wynikało, że w procesie pozyskiwania mięsa przy użyciu urządzenia Bader nie dochodzi do naruszenia struktury włókien mięśniowych, uznając, że bez znaczenia pozostaje użycie metody wykorzystującej niskie ciśnienie, skoro w trakcie oddzielenia mięsa od kości może dojść do naruszenia struktury włókien mięśniowych. Organy nie uwzględniły argumentacji strony odwołującej się do przeprowadzonych wyników badań, które potwierdzać by miały prezentowaną przez stronę tezę o nienaruszeniu integralności włókien mięśniowych w procesie pozyskiwania mięsa z zastosowaniem wskazanej metody. Dokonując wykładni cytowanego przepisu, organy powoływały się na przedstawione przez Komisję Europejską interpretacje, odwołujące się do pkt 20 preambuły rozporządzenia i wskazujące na konieczność objęcia regulacją wszelkich metod mechanicznego oddzielenia mięsa od kości. Jednocześnie organ podkreślał konieczność ochrony i dopełnienia obowiązków informacyjnych względem konsumentów, którzy powinni posiadać pełną wiedzę na temat pochodzenia i właściwości nabywanego produktu. Strona skarżąca zakwestionowała dopuszczalność przeprowadzenia kontroli doraźnej, uprawnienia lekarza weterynarii do wydania decyzji w zakresie oznakowania mięsa, a także dokonaną przez organy wykładnię przepisów, która doprowadziła do wydania zaskarżonej decyzji. Przystępując do badania zasadności skargi w pierwszej kolejności należało się odnieść do zarzutów dotyczących formalnej dopuszczalności kontroli przeprowadzonej przez organ, a także wydania rozstrzygnięcia, którego treść nie koresponduje – zdaniem skarżącej, z zakresem kontroli. W ocenie sądu zarzuty odnoszące się do powyższych kwestii są częściowo uzasadnione. Sąd nie podzielił tej części argumentacji, z której wynika, że powiatowy lekarz weterynarii nie jest organem właściwym do nałożenia obowiązku w zakresie prawidłowego oznakowania produktów wprowadzanych do sprzedaży. Jak wyjaśnił w odpowiedzi na skargę organ – i sąd argumentację powyższą podziela, zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2002 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2017 r. poz. 242 – j.t. ze zm.), powiatowy lekarz weterynarii jest organem właściwym w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 854/2004 i art. 2 pkt 4 rozporządzenia nr 882/2004, w zakresie urzędowych kontroli: a) produktów pochodzenia zwierzęcego, b) żywności zawierającej jednocześnie środki spożywcze pochodzenia niezwierzęcego i produkty pochodzenia zwierzęcego znajdującej się w rolniczym handlu detalicznym - chyba, że prawodawstwo weterynaryjne lub przepisy dotyczące bezpieczeństwa żywności stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 1 przywołanej ustawy, powiatowy lekarz weterynarii albo urzędowy lekarz weterynarii z upoważnienia powiatowego lekarza weterynarii wydaje decyzje administracyjne lub wykonuje czynności w celu realizacji zadań wynikających z przepisów rozporządzenia nr 852/2004, rozporządzenia nr 853/2004, rozporządzenia nr 854/2004 i rozporządzenia nr 882/2004 lub z przepisów Unii Europejskiej wydanych w trybie tych rozporządzeń. Dodatkowo wskazać należy na przepisy rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U.UE.L.2004.165.1), ustanawiające ogólne zasady wykonywania kontroli urzędowych mających na celu sprawdzenie zgodności z regułami ukierunkowanymi w szczególności na: a) zapobieganie, eliminowanie lub ograniczanie dopuszczalnych poziomów zagrożenia ludzi i zwierząt, bezpośrednio lub poprzez środowisko naturalne; oraz b) gwarantowanie uczciwych praktyk w handlu paszami i żywnością oraz ochronę interesów konsumenta łącznie z etykietowaniem pasz i żywności oraz innymi formami przekazywania informacji konsumentom (art. 1). Stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 października 2006 r. w sprawie określenia spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez powiatowego lekarza weterynarii albo urzędowego lekarza weterynarii z upoważnienia powiatowego lekarza weterynarii (Dz. U. z 2016 r. poz. 874 – j.t.), powiatowy lekarz weterynarii, w celu realizacji zadań wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L 165 z 30.04.2004, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 45, str. 200), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 882/2004", wydaje decyzje administracyjne w sprawie: 1) zastosowania środków, o których mowa w art. 54 ust. 2; 2) cofnięcia środków, o których mowa w art. 54 ust. 2. W myśl art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 882/2004 w sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje on działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Podczas decydowania, jakie podjąć działanie, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności. Katalog środków, które organ może zastosować został umieszczony w ust. 2 art. 54. Wśród środków tych wymienia się w pkt 4 "wszelkie inne środki jakie właściwy organ uznaje za właściwe", co – zdaniem sądu, oznacza, że w katalogu tym zawierają się również środki w zakresie prawidłowego oznakowania mięsa, zastosowane w niniejszej sprawie. Lekarz weterynarii, który przeprowadził kontrolę posiadał umocowanie wynikające z zawartej umowy oraz udzielonego upoważnienia. Lektura przedłożonych sądowi akt prowadzi do wniosku, że kontrola, której następstwem było wydanie zaskarżonej decyzji, została wdrożona w związku z koniecznością odpowiedzi na pytania zawarte w kwestionariuszu, przekazanym wojewódzkim lekarzom weterynarii przez Głównego Lekarza Weterynarii. Pytania dotyczyły klasyfikacji mięsa pochodzącego z obojczyków. Okoliczność ta została potwierdzona na rozprawie przez organ i jest niesporna. Poza sporem pozostaje również, że zlecenie przeprowadzenia kontroli miało charakter ustny i na tą okoliczność nie wytworzono żadnego dokumentu, w szczególności polecenia, z którego wynikałby jej zakres. W protokole z przeprowadzonej kontroli, w rubryce "przedmiot i zakres kontroli" widnieje zapis "kontrola doraźna". Na drugiej stronie protokołu, w rubryce "opis stanu faktycznego, w tym ujawnionych nieprawidłowości i ich zakresu i skutków" wskazano, że "surowiec pozyskany z wykorzystaniem metody mechanicznego oddzielenia mięsa od kości przy pomocy urządzenia bader, klasyfikowany jest przez zakład jako mięso rozdrobnione. Na etykiecie umieszczany jest zapis: "mięso rozdrobnione, jasne z kurczaka, świeże, luz" i "mięso rozdrobnione, ciemne z kurczaka, świeże luz". Skutkiem ujawnionych nieprawidłowości było wszczęcie postępowania. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, datowanym na dzień 5 lutego 2018 r., jako jego przedmiot wskazano "poprawność oznakowania mięsa pozyskiwanego z obojczyków". Podobnie określono przedmiot postępowania w zawiadomieniu o zakończeniu postępowania. Wydana przez organ pierwszej instancji decyzja z dnia [...] r. nakazuje "surowiec pozyskany przez zakład z wykorzystaniem mechanicznego oddzielenia mięsa od kości przy pomocy urządzenia bader klasyfikować jako mięso oddzielone mechanicznie i tak oznakowany produkt wprowadzać do obrotu". Z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika natomiast, że dotyczy ono zarówno mięsa jasnego – pozyskiwanego z obojczyków, jak i mięsa ciemnego pozyskiwanego – jak wskazała na rozprawie strona, z dolnych partii kurczaków, a konkretnie z ćwiartek. Należy zatem przyznać rację skarżącej, że rozstrzygnięcie obejmuje szerszy zakres aniżeli zakres przeprowadzonej w przedsiębiorstwie kontroli i zakres prowadzonego postępowania. Działanie organu, polegające na prowadzeniu z urzędu postępowania, którego przedmiot został określony w zawiadomieniu o wszczęciu i wydaniu decyzji, a następnie wydaniu decyzji, której zakres wykracza poza zakreślony wcześniej przedmiot postępowania należy uznać za wadliwe i naruszające zasadę działania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 ust. 1 k.p.a.), a także wynikającą z art. 9 k.p.a. zasadę informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. W ocenie sądu naruszenia te mają charakter istotny, bowiem strona postępowania musi wiedzieć czego ono dotyczy, a w konsekwencji rozstrzygnięcia w jakim zakresie może się spodziewać. Od prawidłowego zakreślenia przedmiotu postępowania niewątpliwie uzależniona jest możliwość realizacji przez stronę swoich praw procesowych, wyrażająca się, między innymi, w naprowadzaniu dowodów, czy prezentowaniu własnego stanowiska w sprawie. Przechodząc do merytorycznej oceny rozstrzygnięcia wyjaśnić należy, że sąd podzielił argumentację organu w zakresie dokonanej wykładni pkt 1.14. załącznika I do rozporządzenia (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r., zwanego dalej "rozporządzeniem 853/2004". Przepis ten stanowi, że mięso oddzielone mechanicznie lub MOM to produkt uzyskany przez usunięcie mięsa z tkanek przylegających do kości po ich oddzieleniu od tuszy, lub z tusz drobiowych, za pomocą środków mechanicznych, co prowadzi do utraty lub modyfikacji struktury włókien mięśniowych. Trafnie zatem organ uznał, że dla uznania, iż produkt stanowi MOM konieczne jest łączne wystąpienie wymienionych w treści przepisu przesłanek, to jest: 1) produktem wyjściowym musi być mięso przylegające do kości po oddzieleniu tusz drobiowych, 2) musi ono zostać oddzielone od kości za pomocą środków mechanicznych, 3) proces oddzielenia mięsa od kości musi prowadzić do modyfikacji struktury włókien mięśniowych. O ile dwie pierwsze z wymienionych przesłanek nie budzą kontrowersji, o tyle trzecia z nich może nastręczać wątpliwości interpretacyjne. Wyjaśnienia wymaga bowiem jak należy rozumieć użyte przez prawodawcę unijnego sformułowanie "co prowadzi do utraty lub modyfikacji struktury włókien mięśniowych". W szczególności, czy można przyjąć, że hipotetyczna możliwość naruszenia włókien mięśniowych w procesie oddzielenia mięsa od kości jest wystarczająca do tego, aby przyjąć, że zostały spełnione przesłanki, o których mowa w treści cytowanego przepisu, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona przedstawia dowód, z którego wynika, iż do modyfikacji takiej nie dochodzi, a dowód przeprowadzony na zlecenie organu prowadzi do podobnych wniosków. W ocenie sądu, określony w punkcie 3) warunek należy rozumieć w ten sposób, że użyta metoda mechanicznego oddzielenia mięsa od kości, aby uzyskany w ten sposób produkt mógł zostać uznany za MOM, powinna prowadzić do naruszenia struktury włókien mięśniowych i naruszenie to powinno być niewątpliwe. Jakkolwiek sąd dostrzega treść dyrektywy zawartej w pkt 20 preambuły do rozporządzenia 853/2004, z której wynika, że "definicja mięsa oddzielonego mechanicznie (MOM) powinna być ogólna i obejmować wszystkie metody mechanicznego odkostnienia. Szybki rozwój technologiczny w przedmiotowej dziedzinie oznacza stosowność nadania tej definicji charakteru elastycznego. Jednakże wymagania techniczne dla MOM powinny być różne, w zależności od oceny ryzyka dla produktu powstałego w wyniku zastosowania różnych metod", to jednak nie może pominąć tego, że w tym samym akcie prawnym, w wykonaniu tej dyrektywy, definicję MOM określono w taki sposób, iż jednym z warunków uznania mięsa za MOM jest modyfikacja struktury włókien mięśniowych. W ocenie sądu zapis ten znalazł się w treści przepisu nieprzypadkowo, gdyby bowiem intencją prawodawcy unijnego było uznanie za MOM mięsa oddzielonego przy pomocy środków mechanicznych w każdym wypadku, to ostatnia część przepisu byłaby zbędna. Organ, dla wzmocnienia stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji, uznającego mięso oddzielone za pomocą urządzenia Bader za MOM przywołał motyw 11b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE), nr 999/2001, z dnia 2 lutego 2018 r. w sprawie wprowadzenia programu mającego na celu poszerzenie wiedzy o ryzyku wystąpienia przewlekłej wyniszczającej choroby (CWD) jeleniowatych na lata 2018-2020 (Dz.U.UE.L.2001.147.1 ze zm.), w treści którego wskazano, że "mięso oddzielone mechanicznie uzyskuje się poprzez odseparowanie mięsa od kości w taki sposób, że dochodzi do zniszczenia lub modyfikacji struktury włókien mięśniowych. Może ono zawierać elementy kości i okostnej. Dlatego mięso oddzielone mechanicznie nie jest porównywalne z mięsem zwykłym. W związku z tym powinien zostać dokonany przegląd jego wykorzystania w żywieniu ludzi". W dalszym ciągi jednak uwadze organu umyka okoliczność, że również wskazana regulacja, dla uznania mięsa za MOM, wymaga zniszczenia lub modyfikacji włókien mięśniowych. Zaprezentowana przez sąd wykładnia pkt 1.14. załącznika I do rozporządzenia 853/2004 prowadzi zatem do wniosku, że w sytuacji, gdy producent kwestionuje wystąpienie omawianej przesłanki i przedkłada dowody, z których wnikać by miało, że do modyfikacji struktury włókien mięśniowych na skutek użycia maszyny Bader nie dochodzi, rzeczą organu jest powyższą kwestię w sposób niewątpliwy wyjaśnić, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Jakkolwiek sąd podziela wyrażony przez organ pogląd, iż w przypadku konfliktu interesów na osi konsument – producent, ochronie powinien w pierwszej kolejności podlegać konsument, jako strona "słabsza". Zatem rację należy przyznać organowi, iż w badanej sprawie istotne jest dopełnienie obowiązku informacyjnego przez producenta, wyrażającego się we właściwym etykietowaniu wytwarzanego produktu. Oznaczenie produktu powinno zaś – w tym wypadku, odpowiadać definicjom zawartym w rozporządzeniu 853/2204. Skoro tak, to produkt, dla oznaczenia go jako MOM, powinien spełniać łącznie wszystkie trzy elementy definicji zawartej w pkt 1.14. załącznika I do rozporządzenia 853/2004. W sytuacji, gdy organ nie ustalił ponad wszelką wątpliwość, że sytuacja taka w odniesieniu do produkowanego przy pomocy urządzenia Bader mięsa ma miejsce, to wydanie decyzji nakładającej obowiązek w zakresie oznakowania mięsa jako MOM należało uznać za przedwczesne. Podkreślenia przy tym wymaga, iż to rzeczą organu jest wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w tym poszukiwanie takich metod badawczych, które doprowadzą do usunięcia wątpliwości w zakresie naruszenia struktury włókien mięśniowych w omawianym przypadku. Strona podjęła działania zmierzające do wykazania swoich racji, przedkładając badania laboratoryjne, których wyniki organ ocenił jako obiecujące, ale niemiarodajne z powodu braku akredytacji metod badawczych. W takiej sytuacji uznać należało, że producent nie może ponosić konsekwencji braku wypracowania metodologii badań, które mogłyby znaleźć uznanie organu. W ocenie sądu za dopuszczalne w takim przypadku należałoby uznać pozyskanie kilku niezależnych ekspertyz, które mogłyby stanowić podstawę wiarygodnego przyjęcia, ze wytwarzany produkt spełnia bądź nie spełnia wymogów, o których mowa w pkt 1.14. załącznika I do rozporządzenia 853/2004, niezbędnych do uznania go za MOM. W tym stanie rzeczy, uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 – j.t. ze zm.), orzekł o jej uchyleniu oraz o uchyleniu decyzji ją poprzedzającej. O kosztach postępowania sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i 205 § 2 cytowanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r.w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 – j.t.).