II SA/Sz 818/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki /spr./ Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant Katarzyna Skrzetuska - Gajos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2006r. sprawy ze skargi Spółki A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy o d d a l a skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia Spółki A. od postanowienia Burmistrza Gminy z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] o obsadzie [...] w cyklu zamkniętym wraz z dwukomorowym zbiornikiem na gnojowicę oraz niezbędną infrastrukturą techniczną w miejscowości [...] gm. [...] na terenie działek nr [...], postanowieniem z dnia [...] - utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu [...] przez Spółkę A. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] Burmistrz Gminy postanowieniem z dnia [...] zawiesił postępowanie, stosownie do art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 123 § 1 kpa, na okres [...] miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, iż Rada Miejska w dniu [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Od powyższego postanowienia zażalenie wniosła Spółka A. wnosząc o jego uchylenie. Odwołująca się zarzuciła, że w dniu złożenia przez nią wniosku o ustalenie warunków zabudowy, dla terenów objętych wnioskiem brak było obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec tego odwołująca uznała, iż organ I instancji działał na jej szkodę, powinien bowiem zgodnie z prawem od razu, po złożeniu wniosku przez Spółkę zawiesić postępowanie, a nie przedłużać postępowanie do czasu, aż Rada Miejska podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu. Ponadto odwołująca się Spółka podniosła, iż w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy " zostało wskazane, że dla terenu planowanej inwestycji została ustalona jako dominująca funkcja rolnicza ukierunkowana na tucz trzody chlewnej. Odwołująca się podniosła również, iż ustalenia dotyczące ograniczenia hodowli zostały wprowadzone do projektu miejscowego planu bez zachowania procedury określonej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do treści podniesionych zarzutów Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego zawieszenie postępowania może mieć charakter obligatoryjny albo fakultatywny. Organ II instancji wskazał, że na mocy w art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, możliwość zawieszenia postępowania zależy od uznania organu, jednakże służy ono interesowi publicznemu i następuje z urzędu. Stosownie do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym występuje ograniczenie czasowe dotyczące okresu zawieszenia, który nie może być dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wobec powyższego zawieszenie postępowania następuje na czas liczony od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu do dnia upływu 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Regulacja ta ma na celu umożliwienie organom gminy przystąpienie do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawowym instrumentem kształtowania przestrzeni jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W art. 14 ust. 1 tej ustawy została określona kompetencja Rady Miejskiej do wszczęcia postępowania planistycznego, która znajduje wyraz w podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego organ II instancji podkreślił, że jeżeli w przedmiotowej sprawie Burmistrz Gminy uznał, że sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu obejmującego działki nr [...] w obrębie geodezyjnym [...] będzie można lepiej ustalić w planie miejscowym, niż w decyzji o warunkach zabudowy, to wówczas mógł on zawiesić postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji prowadzonej na tych działkach. Nie ma przy tym znaczenia dla wyniku sprawy przywołana przez skarżącą okoliczność, iż w dniu złożenia przez nią wniosku o ustalenie warunków zabudowy, dla terenów objętych wnioskiem brak było obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z akt sprawy skarżąca złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy w dniu [...], tak więc końcowy termin zawieszenia postępowania upływa w dniu [...]. Organ odwoławczy podkreślił, iż stosownie do art. 62 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy – Burmistrz Gminy z urzędu jest zobowiązany do podjęcia postępowania i wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli w okresie zawieszenia postępowania (tzn. do dnia [...]) Rada Miejska nie uchwali miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Organ II instancji zgodził się z zarzutem skarżącej odnoszącym się do nie wyjaśnienia przez Burmistrza Gminy przyczyn zwłoki w załatwieniu sprawy. Przepisy kpa zobowiązują bowiem organy prowadzące postępowanie do załatwienia spraw bez zbędnej zwłoki i jednocześnie wskazują, jakie okoliczności trzeba brać pod uwagę przy zakreślaniu terminu do rozpatrzenia sprawy. Zgodnie bowiem z przepisami kpa w razie zaistnienia przeszkody w załatwieniu sprawy przez organ w ustawowym terminie, powinien on zawiadomić strony postępowania o zwłoce podając jej przyczyny i jednocześnie wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 §1 i § 2 kpa), czego Burmistrz Gminy w przedmiotowej sprawie nie wykonał. Organ odwoławczy zaznaczył jednak, iż postępowanie zostało zawieszone na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec tego nie uznał za zasadne wyznaczenia przez Kolegium dodatkowego terminu załatwienia sprawy w trybie art. 37 § 2 kpa. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż w projekcie miejscowego planu ustalenia dotyczące ograniczenia hodowli zostały wprowadzone bez zachowania procedury określonej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wbrew ustaleniom studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, stwierdził, iż nie jest właściwy do oceny legalności uchwał podejmowanych przez organy stanowiące gminy. Z treści przepisu art. 20 ust. 2 stawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika bowiem, iż oceny zgodności z przepisami prawnymi uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonuje wojewoda, a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Skargę na postanowienie z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyła Spółka A. ., zarzucając naruszenie zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7, gdyż przed rozstrzygnięciem merytorycznym nie wyjaśniono dokładnie stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu inwestora, a także art. 8 kpa, uznając, iż Kolegium swoją ocenę oparło na domniemaniu intencji organu I instancji, a nie wzięło pod uwagę wskazanych wprost w uzasadnieniu postanowienia Burmistrza Gminy przyczyn zawieszenia. Ponadto skarżąca Spółka zaznaczyła, iż opóźnienie realizacji inwestycji wiąże się z narażeniem jego interesu ekonomicznego oraz powoduje stratę finansową. Skarżąca podtrzymała też swoje argumenty zawarte w odwołaniu od postanowienia organu I instancji, fakt opieszałości organu Gminy w okresie od złożenia przez Spółkę wniosku o wydanie warunków zabudowy, kiedy to Gmina nie posiadała miejscowego planu zagospodarowania, aż do podjęcia uchwały przez Radę Gminy w tym przedmiocie. Spółka wskazała też, że nie neguje prawa organu I instancji do zawieszenia postępowania, natomiast stwierdza, że gdyby organ działał bez zbędnej zwłoki i terminowo załatwiał sprawę, podjęcie zawieszonego postępowania i wydanie decyzji o warunkach zabudowy mogło być dokonane w trybie art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli po 2 miesiącach od daty zawieszenia postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł , co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Treść powołanego przepisu wskazuje, że jego celem jest umożliwienie organom gminy przystąpienie do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w myśl przepisów powołanej ustawy jest podstawowym instrumentem kształtowania przestrzeni. Jest on aktem prawa miejscowego i zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Jeżeli więc wnioskodawca zażąda od organu gminy ustalenia warunków oraz zasad zagospodarowania i zabudowy jakiegoś terenu pod inwestycję, to właściwy organ uznając, że lepiej byłoby zagospodarować teren opierając się na planie miejscowym, może zawiesić wszczęte w dniu złożenia wniosku postępowanie /zob. Z.Niewiadomski, (w:) Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, s. 458, 598 i 509/. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W dniu [...] wnioskodawca Spółka wystąpiła do organu I instancji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie chlewni wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w miejscowości [...] gm. [...]. Postanowieniem z dnia [...] Burmistrz Gminy działając na podstawie art. 62 ust. 1 cyt. ustawy zawiesił postępowanie wskazując, że w celu wprowadzenia zakazu zabudowy budynkami inwentarskimi o powierzchni powyżej [...] m2 służącymi do chowu i hodowli zwierząt na obszarze obejmującym działki nr [...] w obrębie geodezyjnym [...], Rada Miejska w dniu [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy . Po wniesieniu przez Spółka środka zaskarżenia organ odwoławczy dokonał oceny prawidłowości zawieszenia postępowania i odniósł się do wszystkich sformułowanych przez stronę zarzutów, a mianowicie podstawy prawnej i celowości zawieszenia i przebiegu postępowania z uwzględnieniem, i faktu zwłoki w załatwieniu sprawy. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze złożonej do Sądu należało stwierdzić, że organ odwoławczy podkreślił wyjątkowość przesłanek jak i czasu trwania zawieszenia postępowania w trybie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zasadnie stwierdził, że wymogi ustawowe zostały spełnione. Skoro Burmistrz Gminy uznał, że sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu obejmującego działki nr [...] w obrębie geodezyjnym [...] będzie można lepiej ustalić w planie miejscowym, niż w decyzji o warunkach zabudowy, to mógł skorzystać z uprawnienia wynikającego z art. 62 ust. 1 cyt. ustawy i postępowanie zawiesić. Poza tym organ odwoławczy wyjaśnił, że dla wyniku sprawy nie ma znaczenia fakt, że w dniu złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie było, dla terenów objętych wnioskiem obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w kwestii czasu trwania zawieszenia postępowania decydujące znaczenie ma data złożenia wniosku tj. [...], ponieważ od tej daty zaczyna się bieg termin zawieszenia postępowania, który upływa z dniem [...]. Zgodnie z art. 62 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy organ I instancji ma obowiązek z urzędu podjąć zawieszone postępowanie i wydać decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, w czasie zawieszenia postępowania właściwy organ nie uchwali miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy uznał zasadność zarzutu dotyczącego zwłoki w załatwieniu sprawy, ale z uwagi na to, że zawieszenie nastąpiło na podstawie art. 62 ust. 1 cyt. ustawy przyjął, iż wyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy w myśl art. 3 § 2 kpa nie było uzasadnione. Odpowiadając na zarzut naruszenia procedury określonej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy wprowadzaniu do projektu miejscowego planu ograniczeń dotyczących hodowli, organ odwoławczy słusznie wskazał, że nie jest uprawniony od oceny legalności uchwał organów stanowiących gminy (art. 20 ust. 2 cyt. ustawy). W tej sytuacji należało stwierdzić, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, a w toku postępowania nie naruszono przepisów proceduralnych, a mianowicie art. 7 i 8 kpa, jak też art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skorzystanie przez organ administracji z przewidzianego w przepisach powołanej ustawy prawa do zawieszenia postępowania, przy spełnieniu ustawowych przesłanek określonych dla tej czynności, nie może być traktowane jako działanie organu na szkodę podmiotu ubiegającego się o ustalenie warunków zabudowy. Było to bowiem działanie w granicach ustawowych uprawnień, a kwestia naruszenia terminu zakreślonego organowi do załatwienia sprawy nie wpłynęła na zasadność orzeczenia o zawieszeniu postępowania. W związku z tym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.