II SA/Sz 818/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi D. Z. i M. Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących D. Z. i M. Z. solidarnie kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.- dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania D. Z. i M. Z. (dalej "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] [...] z dnia [...] r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą C. C. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę istniejących budynków (budynku mieszkalnego jednorodzinnego, łącznika, budynku gospodarczego) na budynek mieszkalny jednorodzinny przy ul. [...] w S., na terenie działki nr [...] w obr.[...]. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu 4 lutego 2019 r. do Starostwa Powiatowego [...] wpłynął wniosek C. C. o pozwolenie na rozbudowę i przebudowę istniejących budynków (budynku mieszkalnego jednorodzinnego, łącznika, budynku gospodarczego) na budynek mieszkalny jednorodzinny przy ul. [...] w S.. Po zawiadomieniu przez organ o wszczęciu postępowania administracyjnego, skarżący wnieśli uwagi do złożonego wniosku. Postanowieniem z dnia [...]. organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości włączonej do wniosku dokumentacji projektowej, z uwzględnieniem uwag wskazanych przez strony. Po uzupełnieniu wniosku przez inwestora, skarżący pismem z dnia 17 maja 2019 r. ponownie wnieśli swoje zastrzeżenia do projektu. W wyniku dokonania analizy dokumentacji, Starosta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę i przebudowy istniejących budynków zlokalizowanych na działce nr [...] w obr[...] w S.. Skarżący w odwołaniu od powyższej decyzji podkreślili, że zatwierdzony projekt dotyczy sąsiednich budynków połączonych zabudową bliźniaczą z budynkami należącymi do nich i zmienia warunki pracy ich 4-przewodowego komina usytuowanego na łączniku. Podkreślili, że Burmistrz decyzją z dnia [...]. wydał pozwolenie na wykonanie przebudowy wewnętrznej instalacji gazowej na cele grzewcze jednorodzinnego budynku mieszkalnego na terenie działki nr [...]. Projekt budowlany określił parametry komina jako mającego mieć wysokość 2,5 m ponad dach łącznika. Obecnie komin oddalony jest od budynku gospodarczego sąsiada o ok. 1,6 m i jest od niego wyższy o 50 cm. Natomiast po przebudowaniu i podwyższeniu budynku gospodarczego do wys. 6,67 m komin będzie niższy o 1,17 m, a odległość pomiędzy budynkiem a kominem zostanie zniwelowana do zera. Nadto skarżący nie zgodzili się z wyjaśnieniami projektanta w uzupełnionym projekcie budowlanym wskazując, że podniesiony łącznik sąsiada będzie niższy od ich komina wentylacyjnego o 12 cm, a nie 36 jak podaje projektant, gdyż punktem odniesienia przy pomiarach i ocenie warunków technicznych powinna być wyłącznie wysokość, na której kończy się przewód wentylacyjny. Wojewoda w wymienionej na wstępie decyzji zgodził się z organem I instancji co do braku podstaw do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na rozbudowę i przebudowę istniejących budynków. Wyjaśnił, że organ administracji architektoniczno-budowlanej udzielając pozwolenia na budowę, zobligowany jest do zbadania kompletności oraz prawidłowości złożonych dokumentów, a także analizy zgodności inwestycji ze wskazanymi w Prawie budowlanym przepisami. Analiza niniejszej sprawy wykazała zgodność projektowanej inwestycji z tymi przepisami, w tym projekt budowlany spełnia warunki wynikające z art. 35 ust. 1 p.b., gdyż jest kompletny i został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Do projektu dołączono informację BIOZ, a inwestor przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pod rygorem odpowiedzialności karnej. Nadto planowana inwestycja nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] w Szczecinku, uchwalonego uchwałą Rady Miasta S. Nr XLII/3 85/06 z dnia 28 sierpnia 2006 r. W odniesieniu do wskazanej w treści odwołania możliwości zakłócenia pracy komina zlokalizowanego na nieruchomości skarżących oraz niewłaściwie przyjętych przez projektanta wartościach dotyczących parametrów istniejących kominów należy zauważyć, że projektant uwzględnił istniejące warunki, w tym zrealizowaną przez skarżących, na podstawie decyzji Burmistrza Miasta [...] o pozwoleniu na budowę Nr [...] z [...] r., instalację gazową obejmującą m.in. budowę komina, którego możliwość naruszenia prawidłowości działania zarzucają. Zgodnie z treścią projektu budowlanego "istniejące kominy na sąsiednim łączniku działka nr [...] są dość wysokie, jeden posiada 2,50 m wysokości ponad połać dachu, drugi zaś 1,02 m ppd. Po przebudowie, łącznik na działce nr [...] zostanie podniesiony o 66 cm i będzie niższy od niższego komina o 36 cm i 191 cm od komina wyższego. Natomiast komin na budynku gospodarczym działka nr [...], który według informacji uzyskanych od inwestora jest w ogóle nie użytkowany, zlokalizowany jest około 3,00 m od ściany szczytowej budynku gospodarczego na działce nr [...], która zostanie podniesiona o około 1,30 m i nie zmieni warunków pracy tego komina. Zgodnie z warunkami technicznymi: komin znajdujący się w odległości mniejszej od 1,5 m od przeszkody (np. ogniomuru) powinien mieć wysokość 0,3 m powyżej wysokości tej przeszkody i taki warunek jest zachowany w przypadku komina znajdującego się przy ścianie granicznej na działce nr [...] o wysokości 1,02. Komin znajdujący się w odległości 1,0 m w poziomie od pochyłej połaci dachu jego wylot powinien być wyższy o 30 cm od wysokości, w której mierzona była ta odległość 1,0 m. Ten warunek spełniony jest w przypadku komina wyższego (2,50 m) znajdującego się na łączniku przy ścianie granicznej na działce nr [...]. Praca wszystkich kominów, znajdujących się na budynkach na działce nr [...] nie będzie niczym zagrożona po wykonaniu przebudowy z rozbudową budynków na działce nr [...]. Zgodny z warunkami technicznymi, wszystkie odległości i wysokości przewidziane dla prawidłowej pracy kominów będą zachowane". Dalej organ zaznaczył, że wykonanie odpowiednich opracowań należy do osoby posiadającej uprawnienia budowlane o odpowiedniej specjalności. Na projektancie spoczywa zatem odpowiedzialność za przyjęte rozwiązania techniczne. Przy czym obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym i techniczno-budowlanymi, zaś projektant dołączył oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Ponadto w aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające kwalifikacje zawodowe osób sporządzających projekt budowlany spornej inwestycji (kopie decyzji potwierdzających posiadanie odpowiednich uprawnień budowlanych przez autorów weryfikowanego projektu budowlanego oraz zaświadczeń o przynależności tych projektantów do właściwych izb zawodowych). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 14 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 1144/18, pełną odpowiedzialność za sporządzenie projektu budowlanego zgodnie z zasadami określonymi w art. 5 p.b. ponosi projektant, a organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma kompetencji do ingerencji w merytoryczną treść projektu budowlanego, a jego kontrola ma wyłącznie charakter formalny. Skoro zatem inwestor spełnił wymagania wynikające z przepisów p.b., zaś przyjęte rozwiązania projektowe nie naruszają uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym interesu prawnego wnoszącego odwołanie, to zasadnym jest utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Skarżący zaskarżyli powyższą decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia od organu na ich rzecz kosztów postępowania. W skardze decyzji tej zarzucili naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 p.b. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy złożony przez inwestora projekt był niekompletny i nie posiadał wymaganych opinii (kominiarskich), zaś organ zgodnie z przywołanym przepisem winien był nałożyć postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, 2) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 6, 7, 8, 75 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez: - wydanie decyzji w oparciu o niekompletny materiał dowodowy poprzez zatwierdzenie projektu bez niezbędnych opinii kominiarskich i błędne założenie, że samo oświadczenie projektanta w tym zakresie jest decydujące i wystarczające, podczas gdy oświadczenie to zostało oparte na nieprawdziwych lub nieprecyzyjnych założeniach odnośnie kominów na budynku działki sąsiadującej należącej do skarżących, - nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych warunkujących wydanie pozytywnej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę, a dotyczących w szczególności tego, czy realizacja zatwierdzonego projektu przebudowy z rozbudową budynków na działce nr [...] zagrozi prawidłowej pracy istniejących dwóch kominów, w tym 4-przewodowego komina usytuowanego na sąsiadującym w zabudowie bliźniaczej budynku na działce nr [...] i tym samym, czy naruszy ona uzasadniony interes osób trzecich, - zaniechanie samodzielnego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i niedokonanie samodzielnie ustaleń faktycznych dotyczących istotnych dla sprawy okoliczności, w tym tego, w jaki sposób realizacja zatwierdzonego projektu przebudowy z rozbudową budynków wpłynie na pracę istniejących dwóch kominów, w tym 4-przewodowego komina usytuowanego na sąsiadującym w zabudowie bliźniaczej budynku na działce [...]; oparcie rozstrzygnięcia na przyjęciu, że decydujące i wystarczające jest oświadczenie projektanta w tym zakresie, podczas gdy wniosek taki winien być rezultatem postępowania dowodowego i czynności podjętych w indywidualnej sprawie. W odpowiedzi na skargę, organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm., zwanej dalej – "p.p.s.a."). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, sąd rozpoznający niniejszą sprawę doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadami skutkującymi koniecznością jej uchylenia. Przedmiot rozpoznawanej sprawy stanowiła decyzja organów architektoniczno-budowlanych zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na rozbudowę i przebudowę istniejących budynków: mieszkalnego jednorodzinnego, łącznika i budynku gospodarczego. Kwestię sporną w tej sprawie stanowi możliwość zakłócenia pracy kominów zlokalizowanych na nieruchomości sąsiedniej poprzez niewłaściwie przyjęte przez projektanta wartości dotyczące ich parametrów. Podkreślenia wymaga, że kominy, których dotyczy spór, zostały wybudowane legalnie przez skarżących w związku z realizacją, w oparciu o pozwolenie na budowę, instalacji gazowej w ich budynku, obejmującej m.in. budowę komina. Organ architektoniczno-budowlany, od 11 lipca 2003 r., nie ma uprawnień do merytorycznego badania projektu budowlanego i zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi – uzyskanie wymaganych opinii, uzgodnień i sprawdzeń rozwiązań projektowych w zakresie wynikającym z przepisów należy do obowiązków projektanta (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1323/15, 288 746). Od tej daty wprowadzono zasadę wyłącznej odpowiedzialności projektanta i osoby sprawdzającej za projekt architektoniczno-budowlany. Odpowiedzialność projektanta stanowi gwarancje dla inwestora i dla organu, że projekt jest opracowany zgodnie z przepisami, co zwalnia organy architektoniczno-budowlane z jego szczegółowego badania, poza przypadkami opisanymi w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Uznając pełną odpowiedzialność projektanta za projekt architektoniczno-budowlany nie sposób jednak pominąć okoliczności, które wprost zostały wskazane przez skarżących, odnoszące się do pomiarów kominów i ich wydolności w związku z realizacją rozbudowy i przebudowy sąsiedniego budynku. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) wynika obowiązek organu odwoławczego merytorycznego rozpoznania sprawy, a nie wyłącznie kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji. W postępowaniu administracyjnym zasadą jest koncentracja postępowania dowodowego w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Organ odwoławczy rozpatrując sprawę ma obowiązek przeprowadzenia wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia. Strona skarżąca we wniesionym odwołaniu zakwestionowała zatwierdzenie przez organ I instancji projektu budowlanego chociaż zawierał on pomiary należących do nich kominów niezgodne ze stanem faktycznym. Organ odwoławczy zarzutów tych nie zweryfikował, uznając za wiarygodne wyjaśnienia projektanta zawarte w projekcie budowlanym budynku poddanego rozbudowie i przebudowie. To, co zwraca szczególną uwagę w okolicznościach badanej sprawy, to fakt, że skarżący w toku całego postępowania, co dokumentują akta sprawy, podnoszą negatywny wpływ inwestycji w kształcie wynikającym z projektu budowlanego na prawidłowość funkcjonowania kominów zlokalizowanych na ich nieruchomości. Zdaniem sądu, odwołanie się przez organ odwoławczy wyłącznie do treści projektu budowlanego jest niewystarczające do zweryfikowania stanu faktycznego sprawy, albowiem akta sprawy nie zawierają żadnych dokumentów weryfikujących zgłaszane przez skarżących zarzuty. Brak ustaleń w tym zakresie wymyka się kontroli sądu oraz dowodzi, że organ odwoławczy wydał swoja decyzję, nie wyjaśniając sprawy co do jej istoty. Należy w tym miejscu zaakcentować, że przepis art. 35 w związku z art. 20 Prawa budowlanego musi być interpretowany z uwzględnieniem istoty prawa budowlanego i faktu, że wprowadzenie przez ustawodawcę ograniczeń wolności budowlanej przy wykonywaniu robót budowlanych następuje z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa, porządku, a także ochrony praw innych osób (por. art. 31 Konstytucji RP). Istotą przepisów Prawa budowlanego jest więc wprowadzenie przez ustawodawcę ograniczeń wolności budowlanej w interesie publicznym oraz zapewnienie ich przestrzegania. Z tych też względów budowa obiektów ich rozbudowa i przebudowa podlega uregulowaniom prawa i organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą nie reagować na zarzuty podnoszone przez strony postępowania w tym zakresie. O ile nie ulega wątpliwości, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest zobowiązany badać każdego elementu projektu budowlanego, o tyle projekt podlega kontroli pod kątem wszelkich relacji planowanej budowy w stosunku do otaczającej ją przestrzeni, a w szczególności sąsiedzkiej. Skarżący podnieśli konkretne zarzuty, wskazując w czym upatrują wadliwości przedłożonego projektu budowlanego, tymczasem organ II instancji, pomimo ciążącego na nim obowiązku do tych zarzutów (zawartych m.in. w odwołaniu) w istocie się nie odniósł, natomiast zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie pozwala na weryfikację zasadności tego zarzutu. Podsumowując, zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art.7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. Zatwierdzenie projektu budowlanego dotyczącego rozbudowy i przebudowy budynku położonego w bezpośredniej bliskości z innym budynkiem, pomimo zgłaszanych istotnych uchybień projektu, jest przedwczesne. W tej sytuacji, z opisanych w uzasadnieniu niniejszego wyroku przyczyn, Sąd skargę uznał za zasadną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 § 1 p.p.s.a w pkt II sentencji wyroku. Na koszty te składa się kwota [...]zł uiszczona tytułem wpisu od skargi. Wpis ustalono na podstawie § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie udokumentowanie w aktach sprawy ustaleń dotyczących prawidłowości danych zawartych w projekcie budowlanym dotyczącym rozbudowy i przebudowy budynku na dz. nr [...] na działanie kominów zlokalizowanych na działce skarżących w zestawieniu z wniesionymi przez nich zarzutami.