II SA/Sz 819/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności Funduszu Pracy oddala skargę Z ustaleń poczynionych przez Wojewodę [...] wynika, iż w dniu [...] r. pomiędzy Rejonowym Urzędem Pracy w [...], a Agencją Handlowo-Usługową "C" Sp. z o.o. w [...] zawarta została umowa pożyczki na [...] zł z Funduszu Pracy celem zorganizowania dodatkowych [...] miejsc pracy. Poręczycielami spłaty tego kredytu byli A.J., właściciel firmy "F" w [...] i PPHU A. Sp. z o.o. Ze względu na to, że pożyczkobiorca nie dotrzymał terminu spłat pierwszej raty pożyczki Rejonowy Urząd Pracy wypowiedział umowę pożyczki, a następnie po bezskutecznym wezwaniu go do zapłaty należnej kwoty wraz z odsetkami, wystąpił przeciwko niemu i poręczycielom z roszczeniem na drogę postępowania sądowego. Wyrokiem z [...] r. (sygn. akt I C 400/94) Sąd Wojewódzki w [...] zasądził od pożyczkobiorcy – Agencji Handlowo-Usługowej "C" Sp. z o.o. i poręczyciela PPHU A Sp. z o.o. solidarnie na rzecz Rejonowego Urzędu Pracy w [...] kwotę [...] zł wraz z należnymi odsetkami, oddalając powództwo w stosunku do drugiego poręczyciela A.J.. Sąd Apelacyjny w [...] wyrokiem z [...] r., sygn. akt I Acz 164/97 oddalił apelację stron od wyroku Sądu I instancji. Na wniosek Rejonowego Urzędu Pracy w [...] zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne przeciwko Agencji Handlowo-Usługowej "C" Sp. z o.o. Postanowieniem z dnia [...]r. Komornik Sądu Rejonowego w [...], umorzył to postępowanie wobec stwierdzenia bezskuteczności egzekucji. W związku z tym wierzyciel zażądał spłaty zasądzonej należności od poręczyciela – PPHU A. Sp. z o.o. Na wniosek Spółki decyzją Starosty [...] z [...]r., zobowiązanie PPHU A. Sp. z o.o. zostało rozłożone na raty, zaś zapłata odsetek została odroczona do [...]r. Spółka dokonywała wpłat tytułem należności głównej, kosztów sądowych oraz kosztów komorniczych. Pismem z dnia [...] r. Powiatowy Urząd Pracy w [...] zawiadomił PPHU A. Sp. z o.o., że w wyniku dokonywanych wpłat, została już uregulowana należność główna przedmiotowego zobowiązania wynikającego z zawartej w [...]r. umowy pożyczki. Do spłaty pozostało [...] złotych tytułem należności ubocznej, tj. odsetek z tytułu nieterminowej spłaty należności głównej. Pismem datowanym na [...] r. Spółka A. wniosła o umorzenie w/w odsetek. W toku postępowania administracyjnego w przedmiocie rozpoznania tego wniosku, została wydana opinia Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...], w której postuluje on odmowę umorzenia długu ubocznego, z jednoczesnym rozłożeniem spłaty odsetek na raty na okres [...] lat. Powiatowa Rada Zatrudnienia zaopiniowała wniosek spółki negatywnie. Decyzją z [...] r. Starosta [...] odmówił umorzenia zadłużenia w kwocie [...] zł. Od powyższego orzeczenia A. Sp. z o.o. złożyła odwołanie. Decyzją Wojewody [...] z [...] r. uchylono zaskarżoną decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podstawą uchylenia było oparcie rozstrzygnięcia na dokumentacji, która w sposób niepełny i nieaktualny (na dzień złożenia wniosku) obrazuje sytuację finansową wnioskującej spółki oraz nie zajęcie stanowiska do występowania bądź nie przesłanek uzasadniających umorzenie długu z uwagi na szczególne względy gospodarcze lub społeczne. Rozpoznając ponownie sprawę, Starosta [...] decyzją z [...]r. orzekł o odmowie umorzenia należności z Funduszu Pracy. Rozstrzygnięcie to zaskarżyła A. Sp. z o.o. Decyzją z [...] r. Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Podstawą uchylenia były błędy proceduralne przy wydawaniu wymaganej prawem opinii przez Powiatową Radę Zatrudnienia. Starosta [...] bowiem nie zawiadomił PPHU A. Sp. z o.o. o fakcie zwrócenia się do tego organu o wydanie opinii, czym wykluczył udział strony w tym fragmencie postępowania. Nadto opinia Powiatowej Rady Zatrudnienia nie została wydana w formie postanowienia, czego wymaga art. 106 § 5 K.p.a. Nadto Spółce uniemożliwiono zapoznanie się z aktami sprawy czym naruszono art. 10 K.p.a. Wobec orzeczenia Wojewody decyzją z [...] r. Starosta [...] ponownie odmówił umorzenia należności. Wskutek odwołania A. Sp. z o.o., organ II instancji decyzją z [...] r., po raz kolejny uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy stwierdził naruszenie przez organ I instancji art. 10 K.p.a. w ten sposób, że nie zapewniono stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, ani też nie utrwalono w aktach sprawy przyczyn uzasadniających odstąpienie od tej czynności. Naruszono również art. 11 K.p.a., który wymaga by organ wyjaśniał stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, oraz art. 106 § 2 K.p.a., gdyż nie zostało wydane postanowienie bądź uchwała przez Powiatową Radę Zatrudnienia, które mogłyby być weryfikowane w toku kolejnych instancji. Na posiedzeniu w dniu [...]r. Powiatowa Rada Zatrudnienia w [...] podjęła uchwałę o pozytywnym zaopiniowaniu wniosku Spółki o umorzenie należności z tytułu poręczenia pożyczki na utworzenie nowych miejsc pracy w kwocie [...] zł. Kolejną decyzją w przedmiotowej sprawie, wydaną w dniu [...] r., Starosta [...] ponownie odmówił umorzenia należności z Funduszu Pracy. Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody [...] z [...]r., z uwagi na nie umożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, oraz zgłoszonych żądań, czym naruszono art. 10 K.p.a.. Nadto naruszony został art. 107 § 3 K.p.a., przez to, że organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie wskazał z jakich powodów nie wziął pod uwagę opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia. Decyzją z [...] r., na podstawie art. 104 K.p.a. i art. 6 pkt 15 lit.d oraz art.18 ust.4a, 4b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity z 2001 r. Dz.U. Nr 6 poz. 56 z późn. zm.) w zw. z art.139 ust.5 ustawy z dnia 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia (Dz.U. z 2004 r. Nr 99 poz.1001) Starosta [...] orzekł o odmowie umorzenia przywoływanej wyżej należności. Organ I instancji zgodnie ze wskazaniami zawartymi w decyzji z [...]. rozważył, czy istnieją podstawy do umorzenia długu w oparciu o art. 18 ust. 4a pkt 5 cyt. ustawy. W ocenie Starosty [...] w ostatnich latach zwiększa się systematycznie liczba ofert pracy, co związane jest rozwojem gospodarczym regionu więc przeznaczenie przez Spółkę wygospodarowywanych z powodu umorzenia długu środków na ewentualne zatrudnienie jeszcze dwóch osób pozostaje bez wpływu na poziom bezrobocia. Dostępność ofert pracy osób bezrobotnych zamieszkujących Gminę [...] także u innych pracodawców zdaniem organu I instancji wyklucza przyjęcie umorzenia ze względów społecznych. Z tego powodu Starosta [...] nie wziął pod uwagę opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia w części, w której opiera się na przesłankach społecznych i gospodarczych umorzenia. Rozpatrując po raz kolejny wniosek Spółki organ wziął pod uwagę dowody zebrane w sprawie tj. wykaz stanu zatrudnienia za okres od [...] do [...]., informację CIT-2 o wynikach finansowych za okres od [...] do [...] oraz złożone wcześniej dokumenty obrazujące stan zatrudnienia oraz osiągane przez Spółkę dochody. Dokumentom tym organ dał wiarę co do prawdziwości zawartych w nich danych. Organ I instancji wyjaśnił też, że rozstrzygnięcie oparte na treści art. 18 ust. 4a cyt. ustawy jest decyzją o charakterze uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ spośród możliwych rozwiązań może wybrać to, które w okolicznościach konkretnej sprawy uzna za słuszne czy celowe. Starosta [...] powołując się na stanowisko zawarte w wyrokach NSA (sygn.akt III SA 69/95 i III SA 924/94) kierował się zasadą, iż pożyczki powinny być spłacane zaś umorzenie ich jest instytucją nadzwyczajną i dlatego wypadki gospodarczo lub społecznie uzasadniające jej stosowanie powinny odznaczać się tą samą cechą, a więc mieć charakter nadzwyczajny. Organ I instancji oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy porównał stan zatrudnienia od [...]. organ dochody osiągane w ciągu ostatniego okresu uznał, że Spółka bez konieczności zwalniania pracowników jest w stanie spłacać miesięcznie raty w zaproponowanej wysokości [...] zł. Zdaniem organu z dokumentów wynika, że zatrudnienie jest porównywalne i waha się od [...] osób. Także porównując wielkość przychodu za okres [...] r. który zamyka się kwotą [...] zł oraz dochodem w kwocie [...] zł nie uzasadnia stanowiska Spółki aby spłata miesięcznej raty miała wpływ na poziom zatrudnienia. W ocenie Starosty nawet gdyby Spółka przeznaczyła powyższą kwotę na dodatkowe zatrudnienie, poprawę sytuacji pracowników czy rozwój firmy, to z uwagi na wskazane wcześniej okoliczności, nie może być w żadnym razie uznana jako szczególna przesłanka przemawiająca za umorzeniem długu należnego państwowemu funduszowi. Przed wydaniem decyzji przedstawiciel Spółki zapoznał się z zebranym materiałem w sprawie. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Przedsiębiorstwo PPHU "A" Sp. z o.o. Skarżąca zarzuciła organowi I instancji, że wydana decyzja jest niezrozumiała w kontekście wydanej w sprawie pozytywnej opinii Rady Zatrudnienia. W ocenie spółki przekroczono granice uznania administracyjnego. Jakkolwiek możliwe jest rozstrzygnięcie sprawy wbrew opinii organu opiniodawczego, to musi się ono opierać na rzetelnie ustalonym stanie faktycznym i celach działania skarżącego, co nie zostało dokonane. Decyzją z [...] r. Wojewoda [...] powołując się na art.138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 18 ust.4a pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2001 r. Nr 6 poz.56 z późn.zm.) w zw. z art. 139 ust.5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 69 poz.415) nie uwzględnił odwołania i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...]. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia długu należnego państwowemu funduszowi i uznał go za należycie udokumentowany w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Zdaniem organu odwoławczego uzasadnienie skarżonej decyzji w sposób dostateczny wyjaśnia, dlaczego organ nie przychylił się do opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia. Od powyższej decyzji PPHU A. Sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, domagając się uchylania zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie art. 18 ust. 4a pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w zw. z art. 139 ust. ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 8, 10 i 11 K.p.a.. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie z powodu braku przesłanek do uznania, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z § 2 przywołanego przepisu kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą decyzją ostateczną z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena z punktu widzenia zgodności z prawem procesu konkretyzacji (zastosowania) norm prawa materialnego (głównie administracyjnego) w określonej sytuacji faktycznej. Zadaniem Sądu jest ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, czy został zebrany prawidłowo i jest wystarczający do wymaganego przez prawo ustalenia podstawy faktycznej decyzji (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 2005 r., sygn. FSK 1943/2004, LexPolonica nr 414808). Zagadnieniem, wokół którego koncentruje się niniejsza sprawa, jest kwestia swobodnego uznania administracyjnego. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest bowiem przepis art. 18 ust. 4a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 1997 r., Nr 25, poz. 128) w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 4 lit. ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 108, poz. 684). Stanowi on, że starosta może odroczyć termin spłat, rozłożyć na raty albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć w części lub w całości pożyczkę, o której mowa w ust. 1 omawianego przepisu. Jedną z alternatywnych przesłanek takiej decyzji jest ustalenie w drodze postępowania wyjaśniającego, że za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne. Konstrukcja tego przepisu jest typowa dla instytucji swobodnego uznania. Organ administracji, przy spełnieniu określonych przesłanek, może podjąć określoną decyzję. Ocena realizacji tych przesłanek oraz celowości samej decyzji pozostawiona jest w gestii organu, który jednakże zobowiązany jest szczegółowo uzasadnić swoje rozstrzygnięcie oraz wskazać motywy, na których zostało ono oparte. Niezbędne jest także przeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia pełnego stanu faktycznego sprawy, tj. okoliczności, które stanowią przesłanki podejmowania decyzji. Na tle niniejszej sprawy, reguła ta winna oznaczać, że organ administracyjny podejmując decyzję o odmowie umorzenia należności ubocznej, uczyni to po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania dowodowego, ustaleniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a po podjęciu decyzji w ramach przyznanego mu swobodnego uznania, należycie ją uzasadni, wskazując w szczególności, dlaczego uznał, że nie zachodzą "szczególne względy gospodarcze lub społeczne" (art. 18 ust. 4a pkt 5 ustawy). W oparciu o tak określony wzorzec, organ odwoławczy, a w dalszej kolejności sąd administracyjny będzie mógł podjąć się oceny decyzji administracyjnej pod kątem jej zgodności z prawem. Kompetencja do wydawania decyzji w tych granicach przyznana została wyłącznie organom administracji. Kontrola tych rozstrzygnięć podejmowana jest tylko i wyłącznie z punktu widzenia naruszeń prawa. Naruszenie takie może polegać na odstąpieniu przez organ administracyjny od nakreślonego wyżej modelu prawidłowego rozstrzygnięcia. W takiej sytuacji bowiem można mówić o działaniu z naruszeniem prawa, w szczególności mając tu na względzie zasady ogólne określone w K.p.a. (art. 6-15) oraz przepisy szczegółowe (zwłaszcza art. 77 § 1, 107 § 1 i 3 etc.). Decyzja podjęta w granicach uznania i spełniająca przedstawione powyżej wymagania, nie może zostać uchylona w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Treścią skargi A. Sp. z o.o. są przede wszystkim zarzuty wymierzone właśnie w kompetencję organu do podejmowania decyzji w granicach uznania. Tak należy ocenić formułowane przez skarżącą zarzuty pod adresem organu I instancji, które starają się podważyć powziętą przez ten organ ocenę co do występowania "szczególnych względów gospodarczych lub społecznych". Zarzuca również, że ocena ta oparta została na "ogólnikach", które zawarto w uzasadnieniu decyzji. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Zarówno organ I instancji, jak i rozpatrujący odwołanie organ II instancji, w sposób obszerny i należycie szczegółowy uzasadnili podstawy powziętego rozstrzygnięcia. Po mającym w tej sprawie wielokrotnie miejsce uchylaniu i przekazywaniu sprawy do ponownego rozpoznania, decyzja powzięta przez Starostę [...] została wreszcie oparta o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy, pozwalający ustalić całość stanu faktycznego sprawy. Organ prowadzący postępowanie prawidłowo zasięgnął wymaganej ustawowo opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia. Zapewniono również udział strony w postępowaniu umożliwiając jej odniesienie się do zgromadzonego materiału. Wreszcie powzięte decyzje zawierają się w wyznaczonych przez ustawodawcę granicach uznania. W tym stanie rzeczy należało uznać, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, są zgodne z prawem. Skargę należało zatem oddalić, na podstawie art. 151 p.p.s.a.