II SA/Sz 819/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 października 2011 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., po rozpatrzeniu wniosku S. S. z dnia [...] r., decyzją z dnia [...] r., Nr[...] , wydaną na podstawie art. 39 ust. 1, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej zwanej "u.p.s."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej zwanej "K.p.a.") oraz upoważnienia Burmistrza Miasta S. z dnia [...] r., odmówił przyznania zasiłku celowego na cele bytowe - wydatki mieszkaniowe, środki czystości i obuwie. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż w wyniku przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, że dochód rodziny, ustalony zgodnie z art. 8 u.p.s., wynosi [...] zł i jest niższy od kryterium dochodowego rodziny, wynoszącego [...] zł. Ponadto stwierdzono, że w środowisku skarżącej występują przesłanki uprawniające do pomocy w formie zasiłku celowego, tj. bezrobocie, samotne macierzyństwo. Powyższe okoliczności, jak stwierdził organ, pozwalają zakwalifikować rodzinę skarżącej do bezzwrotnych świadczeń z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego. Mając jednak na uwadze treść przepisów art. 3 i 4 u.p.s., w myśl których potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, organ zmuszony był odmówić wnioskodawczyni pomocy w formie zasiłku celowego. Działający w imieniu Burmistrza Miasta S., Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. wyjaśnił, że pomimo niezaspokojonych potrzeb i trudnej sytuacji rodziny, ograniczone środki finansowe na realizację zadań własnych powodują, że nie ma możliwości spełnienia uzasadnionych oczekiwań i przyznania zasiłku celowego. Dalej wskazał, że budżet Ośrodka na zadania własne gminy na [...] r. wynosi [...] zł. Z kwoty tej ośrodek pokrywa koszt wyżywienia dzieci w szkołach, który rocznie wynosi ok. [...] zł, koszt pobytu dzieci w przedszkolach w wysokości ok. [...] zł oraz koszt pobytu klientów w domach pomocy społecznej w wysokości ok. [...] zł. Zatem, po odliczeniu wyżej wymienionych sum, pozostaje kwota [...] zł, którą ośrodek może przeznaczyć na pomoc w formie zasiłków celowych. Biorąc pod uwagę, że z pomocy ośrodka rocznie korzysta ok. [...] środowisk, na każde z nich przypada statystycznie miesięczna kwota pomocy w wysokości ok. [...] zł, bowiem o ostatecznej wysokości pomocy decyduje indywidualna sytuacja każdego ubiegającego się o pomoc. Od powyższej decyzji S. S. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego . W treści złożonego środka prawnego odwołująca się podniosła, że potrzeby bytowe, na które miała zostać przeznaczona wnioskowana pomoc występują, co miesiąc. Organ I instancji rozpatrując sprawę nie wziął zatem pod uwagę wszystkich okoliczności, w tym bardzo trudnej sytuacji życiowej odwołującej się, związanej z ubóstwem, pomimo obowiązku załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w myśl art. 7 i 77 K.p.a. S. S. podkreśliła, że decyzją z dnia [...]r. Nr [...] ten sam organ przyznał jej pomoc społeczną w postaci zasiłku celowego w wysokości [...] złotych z przeznaczeniem na cele bytowe (wydatki mieszkaniowe, środki czystości) na okres od [...] r., czyli średnio [...] zł na miesiąc. W związku z powyższą okolicznością zdaniem odwołującej się chybione było zawarte w decyzji organu I instancji uzasadnienie odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia poprzez powołanie się na ograniczone możliwości ośrodka pomocy społecznej, a nieudzielanie pomocy z tej przyczyny stanowiło naruszenie prawa. S. S. podniosła, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.s. strona ma prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, a prawu temu odpowiada obowiązek świadczenia ze strony organu. W ocenie odwołującej się, nie można było zatem odmowy przyznania zasiłku celowego uzasadniać wyłącznie powołaniem się na ograniczone możliwości finansowe. Wskazała ona, że art. 2 ust. 4 u.p.s. ustanawia zasadę, według której potrzeby korzystających z pomocy społecznej powinny być uwzględniane o ile odpowiadają celom i możliwościom tej pomocy. Nie można jednak z zasady tej wyprowadzać wniosku szczegółowego, że jeżeli środki na świadczenia są ograniczone to można dowolnie odmawiać ich przyznania osobom, które oprócz ubóstwa, spełniają co najmniej jedną z okoliczności określonych w art. 3 pkt 2-11 u.p..s. Z zasady tej można wywodzić jedynie umiarkowanie pomocy, tj. wprowadzenia ograniczeń, co do rodzaju, formy lub rodzaju świadczeń. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a., art. 39 ust. 1 i 41 pkt. 1 u.p.s., art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz § 1 pkt 16 lit. a rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż z akt sprawy wynika, że S. S. decyzją z dnia [...] r. przyznany został zasiłek celowy w wysokości [...] zł na zakup żywności, oraz zasiłek celowy w wysokości [...] zł na zakup [...] ponadto zasiłek okresowy na okres od dnia [...] r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Organ II instancji zaznaczył, iż oceniając zasadność odmowy przyznania pomocy finansowej organ I instancji postępował zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o pomocy społecznej. Samo spełnienie wymagań do otrzymania zasiłku celowego nie oznacza bowiem automatyzmu w przyznaniu tego zasiłku. Świadczenie to nie ma charakteru obowiązkowego i jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Celem pomocy społecznej jest umożliwienie przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, a nie zaspokajanie wszystkich, choćby najbardziej uzasadnionych potrzeb życiowych. Kolegium zaznaczyło także, że pomoc społeczna w postaci zasiłków celowych jest świadczeniem nieobowiązkowym, a jego przyznawanie uzależnione jest m.in. od możliwości finansowych ośrodków pomocy społecznej. Organ I instancji w zaskarżonej decyzji przedstawił szczegółowo ilość środków którymi dysponuje oraz na jakie cele je przeznacza. Mając zatem na względzie fakt, iż Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w S. samodzielnie gospodaruje posiadanymi środkami finansowymi oraz to, że strona objęta jest pomocą w postaci zasiłków celowych i okresowego, a ograniczone środki finansowe Ośrodka uniemożliwiają zwiększenie pomocy na rzecz odwołującej się, Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji nie narusza prawa. Na powyższą decyzję S. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. W uzasadnieniu skargi skarżąca za krzywdzący uznała fakt, że organy obu instancji, odmawiając świadczenia z uwagi na ograniczone środki finansowe oraz uwzględniając, że skarżąca jest podopieczną Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. i korzysta z różnych form pomocy, nie wzięły pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy. Pominęły, że skarżąca prowadzi odrębne gospodarstwo domowe ze swoim rodzicem – K. S., co powoduje, że jest ona zobowiązana co miesiąc dokonywać opłat z tytułu wydatków mieszkaniowych m. in. na gaz, energię oraz czynsz. Organ II instancji pominął także fakt, że rodzic skarżącej – K. S. także znajduje się w trudnej sytuacji życiowej i żyje w niedostatku. Z winy organu zatem sytuacja rodzinna skarżącej od miesiąca [...] r. uległa pogorszeniu. Odnosząc się do treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, dotyczącej uznaniowego charakteru decyzji w przedmiocie zasiłku celowego skarżąca podniosła, że organ II instancji nie uwzględnił w swojej analizie tego, że wydatki mieszkaniowe występują co miesiąc, a zakup [...], do którego odwołał się w zaskarżonej decyzji następuje raz na okres [...] lat. Zdaniem skarżącej Kolegium nie rozumie, że jej rodzina znajduje się co miesiąc w trudnej sytuacji życiowej i że żyje poniżej egzystencji. Podkreśliła także, że jej rodzina jest podopiecznym Ośrodka w celu przezwyciężenia trudności życiowych rodziny co miesiąc, a nie co kwartał. Zaznaczyła także, że organy obu instancji nie rozważyły w ramach uzasadnienia podjętych decyzji, że w rodzinie występuje bezrobocie, przy jednoczesnym braku ofert pracy w miesiącu [...]. W dalszej części uzasadnienia S. S. przywołując treść art. 2 i 3 u.p.s. wskazała, że powyższe przepisy nie uniemożliwiają zaspokajania co miesiąc bieżących wydatków mieszkaniowych rodzinie znajdującej się w tym czasie w trudnej sytuacji życiowej, wykazanej na podstawie przedstawionych dogłębnie dowodów. Celem pomocy społecznej jest bowiem także zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Skarżąca padła natomiast ofiarą dyskryminacji i bezzasadnego nękania, pomimo czynionych starań. Jako osoba pozostająca bez pracy zarobkowej, w każdym miesiącu ciężko jest jej przezwyciężyć trudną sytuację życiową. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze potrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola zaskarżonego aktu dokonana według wskazanego wyżej kryterium oraz w granicach rozstrzygania sądu zakreślonych w art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi doprowadziła do stwierdzenia, że decyzja ta wydana została w sposób zgodny z prawem. W przedmiotowej sprawie Burmistrz Miasta S. odmówił skarżącej przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na cele bytowe, tj. wydatki mieszkaniowe, środki czystości i obuwie, którą to decyzję organ odwoławczy podtrzymał w mocy. Organ I instancji w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazał, że choć dochód rodziny skarżącej nie przekracza określonego w ustawie kryterium, a w środowisku skarżącej występują przesłanki uprawniające do pomocy w formie zasiłku celowego, tj. bezrobocie oraz samotne macierzyństwo, to jednak organ ten zmuszony był odmówić wnioskodawczyni pomocy w formie zasiłku celowego, z uwagi na ograniczone środki finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej w S. przeznaczone na realizację zadań własnych. Organ II instancji powyższe stanowisko, jako wydane w warunkach uznania administracyjnego uznał za zgodne z prawem i zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu gminy. Z powyższą argumentacją nie zgodziła się skarżąca. Podniosła ona, że organy obu instancji, odmawiając świadczenia z uwagi na ograniczone środki finansowe oraz uwzględniając, że skarżąca jest podopieczną Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. i korzysta z różnych form pomocy, nie wzięły pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy, w tym pominęły, że skarżąca prowadzi odrębne gospodarstwo domowe ze swoim rodzicem – K. S., co powoduje, że jest ona zobowiązana co miesiąc dokonywać opłat z tytułu wydatków mieszkaniowych. W rozpatrywanej sprawie bezsprzeczna jest okoliczność, że S. S. spełniała w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji określone ustawą o pomocy społecznej przesłanki, warunkujące przyznanie świadczenia w postaci zasiłku celowego. W związku z powyższym podstawową kwestię wymagającą rozpatrzenia w niniejszej sprawie jest zagadnienie możliwości wydania decyzji odmownej w przedmiocie zasiłku celowego, w kontekście m. in. celów pomocy społecznej określonych w art. 2 i 3 u.p.s., w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę ustawowych kryteriów jego przyznania, w tym także kumulatywnie kryteriów określonych w art. 7 u.p.s. W tym zakresie zasadnym jest w pierwszej kolejności odniesienie się do zasad przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, co umożliwi następnie zbadanie, czy podjęte rozstrzygnięcia w sposób właściwy wpisują się w intencje prawodawcy, co do sposobu realizacji polityki społecznej państwa. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Osobom bezdomnym i innym osobom niemającym dochodu oraz możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia może być przyznany zasiłek celowy na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne. Na podstawie użytego w treści art. 39 ust. 1 u.p.s. sformułowania, wskazującego że zasiłek taki "może być przyznany" przyjąć należy, że w przypadku tego rodzaju świadczenia, ustawodawca niezależnie od kryterium dochodowego oraz innych kryteriów określonych w art. 7 u.p.s., nie nakłada jednocześnie na organ obowiązku jego przyznania, lecz jedynie daje organowi taką możliwość. Powyższe pozwala przyjąć, iż orzekanie na podstawie art. 39 ust. 1 u.p.s. odbywa się, tak jak wskazał organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na zasadzie tzw. uznania administracyjnego. W przypadku rozstrzygnięcia zawierającego elementy uznania administracyjnego kontrola sądowa sprowadza się wyłącznie do oceny, czy organ przed wydaniem decyzji prawidłowo przeprowadził postępowanie, czy podjął wszystkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czy organ właściwie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego, czy rozstrzygnięcie takie nie posiada cech dowolności, czy w sposób należyty zostały wyważone interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przedmiotem kontroli sądu jest więc w takim wypadku to, czy w toku postępowania nie doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego, w szczególności określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wydana w ramach uznania administracyjnego decyzja powinna też odpowiadać wymogom określonym w art. 11 i art. 107 K.p.a. Zaznaczyć należy bowiem, że pozostawiona organowi swoboda w zakresie rozstrzygania na podstawie art. 39 ust. 1 u.p.s. nie posiada charakteru bezwzględnego. Luz decyzyjny organu wynikający z uznaniowego charakteru decyzji wymaga wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy. Dotyczy to zarówno okoliczności, które odzwierciedlają indywidualną sytuacją wnioskodawcy i jego rodziny, jak i tych, które leżą po stronie samego organu właściwego do przyznania pomocy społecznej przy jednoczesnym respektowaniu określonych w ustawie celów pomocy społecznej. Zasady stosowania art. 39 ust. 1 u.p.s. wpisywać muszą się wszakże w cele i zadania pomocy społecznej oraz warunki jej przyznawania, określone w art. 2 i 3 u.p.s. Zgodnie z treścią powołanych unormowań art. 2 i 3 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie powyższym sytuacjom, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być przy tym odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Ostatnie z przytoczonych unormowań u.p.s. wskazuje, że zakres świadczeń przyznawanych w ramach pomocy społecznej posiada charakter ograniczony z uwagi na limit dostępnych środków finansowych. Zadaniem pomocy społecznej jest między innymi taki sposób dysponowania dostępnymi środkami, aby udało się w miarę możliwości realizować założone w ustawie cele i jednocześnie pomoc ta trafiła do możliwie szerokiej grupy środowisk potrzebujących pomocy państwa. Lektura treści uzasadnień podjętych w sprawie rozstrzygnięć organów obu instancji, w tym w szczególności uzasadnienia decyzji organu I instancji, w części dotyczącej przyczyny odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego wskazuje, na odpowiednie do ustaleń faktycznych sprawy, jak również celów i zadań pomocy społecznej wyważanie w odniesieniu do sytuacji skarżącej podniesionych wyżej okoliczności wydawania decyzji uznaniowej dotyczącej przedmiotowego świadczenia. Skarżąca niewątpliwie znajduje się w trudnym położeniu, na co uwagę zwróciły także organy orzekające, uzasadniającym objęcie pomocą społeczną państwa. Podkreślić należy jednak, że pomocą tą skarżąca została objęta, na co wskazał w uzasadnieniu decyzji organ II instancji i co potwierdziła także sama skarżąca w treści składanych środków prawnych. Z akt administracyjnych sprawy wynika mianowicie, że w dacie wydania przez Burmistrza S. decyzji odmownej, organ ten wydał w stosunku do S. S. także trzy decyzje pozytywne, tj. 1) decyzję nr [...] o przyznaniu zasiłku celowego w łącznej wysokości [...] zł z przeznaczeniem na zakup żywności w okresie od [...] r., 2) decyzję nr [...] o przyznaniu zasiłku celowego w wysokości [...] zł w okresie od dnia [...] r. z przeznaczeniem na zakup [...] oraz 3) decyzję nr [...] o przyznaniu zasiłku okresowego z powodu bezrobocia w okresie od [...] w wysokości [...] zł miesięcznie. Ponadto we wcześniejszym okresie skarżąca także objęta była pomocą Ośrodka, na co wskazała w odwołaniu złożonym wobec zaskarżonej decyzji. W treści tego pisma zaznaczyła, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz S. przyznał skarżącej pomoc społeczną w postaci zasiłku celowego w łącznej wysokości [...] zł z przeznaczeniem na cele bytowe w okresie od miesiąca [...] r. Z przedstawionych przez organ I instancji szczegółowych wyliczeń w zakresie wysokości budżetu Ośrodka oraz liczby osób uprawnionych i korzystających ze świadczeń pomocy społecznej wynika, że organ ten, choć dostrzegł, jak wcześniej wskazano, trudną sytuację życiową i materialną skarżącej, to z powodu ograniczonych środków finansowych nie miał możliwości uwzględnienia wszystkich wnioskowanych przez nią świadczeń. Uwzględnił on jednak żądanie skarżącej w zakresie przyznania zasiłku celowego na zakup żywności, zakup [...] oraz przyznanie zasiłku z tytułu bezrobocia. Wbrew twierdzeniom skarżącej organ przy rozpatrywaniu sprawy wziął zatem pod uwagę trudną sytuację życiową skarżącej, w tym okoliczność pozostawania przez skarżącą bez pracy. W świetle powyższego, pomimo, że w przekonaniu skarżącej zakres przyznanej pomocy jest niewystarczający przyjąć należy, że takie uzasadnienie odmowy przyznania świadczenia, stanowiące zdaniem Sądu wynik uwzględnienia sytuacji indywidualnej skarżącej, możliwości pomocy społecznej oraz interesu społecznego, zasadzającego się na tym, by pomoc ta mogła dotrzeć do jak najszerszej liczby środowisk, mieści się w prawnie dopuszczalnych granicach uznania administracyjnego, a konsekwencji nie skutkuje naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. W związku z powyższym w ocenie Sądu uznać należy, że zaskarżona decyzja organu II instancji, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] r. wydana została w sposób zgodny z prawem, a zarzuty skargi nie znajdują potwierdzenia w powszechnie obowiązujących przepisach. W tym stanie sprawy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.