II SA/Sz 82/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skargi A. S.-Ż., M. Ż., S. K., N. K, M. H, B. G., A. K, W. K, M. C., A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Wójt Gminy D. decyzją z dnia z [...], Nr [...] ustalił Spółce A. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z niezbędną infrastrukturą techniczną i elementami urządzenia terenu, na części działki nr [...] w obrębie B., gmina D.. W dniu [...] do Urzędu Gminy D. wpłynął wniosek, reprezentowanych przez radcę prawnego, A.S., M.Ż., S. i N. K., M.H., A. i M. C., B.G., A. i W.K. o wznowienie postępowania zakończonego wyżej wskazaną ostateczną decyzją Wójta Gminy D.. Wnioskodawcy powołali się na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. stwierdzając, że są właścicielami działek nr [...] położonych w sąsiedztwie działki inwestycyjnej poprzez działkę drogową, która została specjalnie wydzielona w celu zapewnienia dojazdu do planowanego osiedla szeregowców na działce inwestycyjnej, a zatem przysługiwał im przymiot strony w tym postępowaniu. Postanowieniem z [...] Wójt Gminy D. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Nr [...] z dnia [...]. Następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] odmówił uchylenia ww. własnej decyzji o warunkach zabudowy wskazując, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony postępowania. A.S., M.Ż., S. i N. K., M.H., A. i M. C., B.G., A. i W.K., działając przez pełnomocnika, odwołali się od powyższej decyzji, zarzucając m. in. naruszenie przepisu art. 140 Kodeksu cywilnego oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w przedmiotowej sprawie działka inwestycyjna nie graniczy bezpośrednio z działkami należącymi do skarżących, ponieważ oddziela je działka drogowa nr [...]. Najbliżej położona działka skarżących, tj. działka nr [...], usytuowana jest w odległości około 13 metrów od działki inwestycyjnej nr [...]. Jednak inwestycja zaprojektowana została na części działki nr [...] i znajdować się będzie w odległości około 135 metrów od działki nr [...]. Zdaniem Kolegium, nie można z tych względów uznać, że działka nr [...] znajduje się w sąsiedztwie działki inwestycyjnej nr [...]. Nieruchomości pozostałych skarżących położone są w jeszcze większej odległości. Kolegium wskazało, że skoro w sprawie nie występuje sąsiedztwo nieruchomości, należało przeanalizować planowane oddziaływanie inwestycji na działki skarżących. Następnie wyjaśniło, że inwestycja polegać ma na budowie dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Z analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym występuje tylko zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Planowana inwestycja nie wprowadza zatem żadnych innych uciążliwości, niż związanych z funkcjonowaniem już istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Uciążliwości związane z realizacją inwestycji, takie jak hałas pojazdów i maszyn budowlanych czy emitowanie pyłów oraz nieczystości, są uciążliwościami przemijającymi i nie stanowią przez to naruszenia interesu prawnego właścicieli nieruchomości. Z kolei uciążliwości występujące na etapie eksploatacji inwestycji, takie jak zwiększenie się natężenia ruchu drogowego, emisja dodatkowego hałasu i powstawanie odpadów, nie będą odbiegały od uciążliwości już występujących w obszarze analizowanym. Brak jest w związku z tym podstaw do uznania, aby w wyniku realizacji inwestycji miało dojść do naruszenia wspomnianej w odwołaniu zasady dobrego sąsiedztwa. Przewidywane uciążliwości będą miały jedynie charakter faktyczny i nie będą naruszały interesu prawnego skarżących. W obszarze analizowanym nadal będzie występowała jedynie funkcja mieszkaniowa jednorodzinna. Skoro zaś planowana inwestycja będzie co najwyżej oddziaływała w sposób faktyczny na nieruchomości skarżących i to w nieznacznym stopniu, nieodbiegającym od dotychczas występujących uciążliwości w obszarze analizowanym, to brak jest podstaw do uznania, aby skarżący mieli w przedmiotowej sprawie przymiot strony postępowania. A.S., M.Ż., S. i N. K., M.H., A. i M. C., B.G., A. i W. K., reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżyli w całości powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., wnosząc o jej uchylenie, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze strony zarzuciły naruszenie art. 28 K.p.a. w związku z art. 140 K.c. oraz w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zasadą dobrego sąsiedztwa) poprzez nieuznanie wnioskodawców za strony postępowania z uwagi na brak stałego oddziaływania przez planowaną inwestycję na grunty skarżących podczas, gdy wnioskodawcy wykazali w sposób należyty, że są stroną postępowania (posiadają interes prawny wywiedziony z prawa własności) wobec istnienia oddziaływania na ich grunty. Ponadto skarżący wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z decyzji z dnia [...] oraz decyzji z dnia [...] na okoliczność występowania oddziaływań na grunty skarżących związanych z planowaną inwestycją, które załączyli do skargi, oraz o zwrócenie się do organu I instancji o przedłożenie do niniejszego postępowania akt sprawy [...]. W uzasadnieniu skargi argumentowali, że droga dojazdowa do działki [...] została wydzielona w związku z zamierzeniem inwestycyjnym polegającym na budowie osiedla szeregowców i została wydzielona specjalnie dla dokonania ww. celu (postępowanie w sprawie [...] prowadzone przez Starostę P.). Droga ta ma więc obsługiwać budowę całego zamierzenia, tj. osiedla bliźniaków wraz z parkingiem co generować będzie określone utrudnienia względem nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z drogą, której jedynym zadaniem jest skomunikowanie działki [...]. Potwierdzone to zostało w ramach wcześniejszego postępowania ([...]) dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki [...] (działka [...] uległa podziałowi m. in. na działkę [...]). W ramach tego postępowania w uzasadnieniu decyzji o warunkach środowiskowych zostało ustalone, że inwestycja będzie oddziaływać na działki sąsiednie - działki skarżących. Organy powinny więc odpowiedzieć i uzasadnić, jakie okoliczności przemawiają w obecnej sytuacji za nieuwzględnieniem powyższych oddziaływań w ramach aktualnie planowanej inwestycji budowlanej. Skarżący wskazali dalej, że nie jest zgodna z prawdą konstatacja SKO, iż planowana inwestycja znajdować się będzie 135 m od działki [...], bowiem jako integralną część inwestycji należy przyjąć parking (dla wszystkich pojazdów planowanej inwestycji), który będzie znajdował się ok. 30 m od przedmiotowej działki. Ponadto podnieśli, że nie sprzeciwiają się realizacji inwestycji budowlanej, która swoimi właściwościami nie będzie odbiegać od właściwości zabudowy sąsiednich nieruchomości, tj. domy wolnostojące jednorodzinne. Ich zdaniem, inwestor podjął celowe działania zmierzające do wyłączenia ich z postępowania o ustalenie warunków zabudowy (podział działki [...] w taki sposób by najpierw otrzymać warunki zabudowy dla wydzielonej działki nr [...]), bowiem planuje budowę dużego osiedla szeregowców na 220 lokali. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 11 maja 2017 r. Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według powyższego kryterium wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż rozstrzygnięcie organu II instancji odpowiada prawu. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, którą to odmówiono, po wznowieniu postępowania zainicjowanego na wniosek skarżących, uchylenia decyzji ostatecznej ustalającej na rzecz Spółki A. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z niezbędną infrastrukturą techniczną i elementami urządzenia terenu, na części działki nr [...] w obrębie B., gmina D.. Decyzję wydano w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 - zwanej dalej "K.p.a.") obligujący organ administracji do odmowy uchylenia decyzji ostatecznej m.in. w przypadku stwierdzenia, że nie zaistniała sytuacja z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że w sprawie nie zaistniała okoliczność wskazana we wniosku o wznowienie, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., z uwagi na brak podstaw do uznania skarżących za strony postępowania zakończonego powyższą decyzją ostateczną wydaną w przedmiocie warunków zabudowy, a której to wzruszenia żądają skarżący. Analiza akt sprawy, w kontekście argumentów skarżących podnoszonych w toku postępowania administracyjnego jak i sądowego, doprowadziła Sąd do przekonania o prawidłowości tej oceny. Zgodnie z art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że warunkiem uzyskania statusu strony jest posiadanie interesu prawnego. Przy czym interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej, wynikająca z określonego przepisu powszechnie obowiązującego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd, który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 K.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnień i obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995 r. sygn. akt I SA 1326/93 lex nr 24673 oraz liczne orzeczenia powołujące się ten wyrok np. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 716/12 czy wyrok NSA z dnia 3 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 631/11, wyroki dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie przyjmuje się także, że interes prawny występuje, o ile istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1957/11, lex nr 1336545). Tak więc innymi słowy rzecz ujmując, mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. To, czy określony podmiot jest stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje zatem samo subiektywne przekonanie podmiotu o swoim statusie strony i żądanie udziału w postępowaniu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który polega na tym, że podmiot wprawdzie jest zainteresowany wynikiem sprawy, ale swojego interesu nie może poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Powyższe wywody co do sposobu rozumienia pojęcia "strony", są adekwatne co do stron postępowania prowadzonego w przedmiocie warunków zabudowy. Z uwagi na specyfikę decyzji o warunkach zabudowy, polegającą na wiążącym określeniu dopuszczalnego na danym terenie rodzaju inwestycji, nie budzi żadnych wątpliwości, że krąg stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy, w zasadzie nie ogranicza się tylko co do wnioskodawców inwestycji oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana. Może on bowiem obejmować także inne podmioty, o ile, istnieje konkretny przepis prawa, z którego wynika ich interes prawny. Z taką sytuacją mamy do czynienia, gdy wpływ planowanego przedsięwzięcia wykracza poza teren inwestycyjny, powodując konieczność ochrony praw osób trzecich (prawa własności). Faktyczny zakres oddziaływania inwestycji może dotyczyć zarówno nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących, ale również nieruchomości znajdujących się w dalszym sąsiedztwie. To, czy podmiot mający prawo do nieruchomości sąsiadującej (bezpośrednio jak i w dalszej odległości) z terenem inwestycji ma interes prawny wynika wyłącznie z okoliczności konkretnej sprawy. W kontekście poczynionych uwag chybiona jest teza skarżących, że w każdym przypadku właściciele sąsiednich działek będą stronami postępowania o warunki zabudowy. Powołane przez skarżących w odwołaniu i w skardze orzecznictwo sądów administracyjnych nie potwierdza tezy skargi. Z przywołanych wyroków wynika jedynie, że co do zasady stronami postępowania mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek, co nie oznacza jednakże, że zawsze takie podmioty będą stronami. Nadto przywołane przez skarżących liczne orzeczenia, w których sądy stwierdziły, że stroną postępowania o warunki zabudowy jest właściciel nieruchomości sąsiedniej, potwierdzają tylko, iż nie można przyjąć, aby funkcjonował określony automatyzm w wyznaczaniu kręgu stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W rezultacie w takim postępowaniu należy każdorazowo ustalać jego strony z uwzględnieniem cech, parametrów oraz miejsca usytuowania planowanej inwestycji w aspekcie jej oddziaływania. W przedmiotowej sprawie skarżący swój przymiot strony wywodzą z faktu bycia właścicielami nieruchomość bezpośrednio sąsiadujących z działką nr [...], na której to zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] mogą zostać zrealizowane planowane obiekty budowlany. Abstrahując od tego, że fakt bycia właścicielem nieruchomości sąsiedniej nie jest równoznaczny z posiadaniem statusu strony w postępowaniu o warunki zabudowy, stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie w ogóle nie mamy do czynienia z okolicznością bezpośredniego sąsiedztwa. Bezpośrednie sąsiedztwo powinno polegać na posiadaniu wspólnej granicy z terenem inwestycyjnym, a ta niewątpliwie nie istnieje, skoro działki będące własnością skarżących od terenu inwestycyjnego oddziela działka drogowa nr [...]. Jak już wyżej wskazano, a co należy jeszcze raz podkreślić, sąsiedztwo fizyczne samo w sobie nie przesądza o przymiocie strony w postępowaniu o warunki zabudowy, ale tylko takie sąsiedztwo, które skutkuje włączeniem w obszar oddziaływania inwestycji wyznaczony przepisami prawa. Tymczasem ustalenia poczynione przez organ I i II instancji, znajdujące odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy, przesądzają o braku związku prawnego pomiędzy terenem inwestycyjnym a działką skarżących. Jak trafnie wskazał organ II instancji, sporne obiekty nie należą do obiektów o szczególnej uciążliwości względem innych nieruchomości i środowiska, a zatem rodzaj inwestycji nie uzasadniał przyznania skarżącym statusu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Parametry zabudowy jak i odległość występująca pomiędzy terenem inwestycyjnym a działkami skarżących oraz fakt, że teren ten jest oddzielony od nieruchomości działką drogową, dodatkowo potwierdzają słuszność stanowiska organu. Organ odwoławczy słusznie uznał, że powołanie się przez skarżących we wniosku o wznowienie postępowania na okoliczności powodujące znaczne pogorszenie warunków bytowych, jak: zwiększenie natężenia ruchu drogowego, przenikanie hałasu z osiedla, utrudnienia wynikające z budowy inwestycji stanowią wyłącznie o interesie faktycznym, skoro nie można poprzeć tego interesu przepisami prawa materialnego. To samo dotyczy wskazanej w skardze niezgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nie zagwarantował niezmienności otoczenia, ani ochrony prawnej umożliwiającej udział w postępowaniu administracyjnym w sytuacji odczucia znacznego pogorszenia warunków bytowych. W rezultacie argumenty skarżących odnoszą się wyłącznie do subiektywnie odczuwanej uciążliwości inwestycji, zaś takie przekonanie nie może stanowić o przymiocie strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną ustalającą warunki zabudowy. Wyjaśnić również należy, że Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze ponieważ w sprawie nie było sporu co do ustaleń faktycznych, a zatem nie zachodziły żadne wątpliwości, które należałoby wyjaśnić. Nadto Sąd wyjaśnia, że uzyskanie statusu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla budowy drogi, czy też osiedla domów jednorodzinnych, nie oznacza, że w następnym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy na terenie wydzielonym, jako część z tej samej działki, również przysługuje im przymiot strony. Zauważyć należy, że w tych postępowaniach działki skarżących faktycznie graniczyły z terenem planowanej inwestycji, a ponadto inwestycje zaliczone były do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (zabudowa mieszkaniowa - § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (j.t.: Dz. U. z 2016 r. poz. 71) oraz droga - § 3 ust. 1 pkt 60 tego rozporządzenia). Wskazane przepisy rozporządzenia Rady Ministrów, jako przepisy materialnego prawa administracyjnego dawały podstawę do uznania skarżących za strony w tamtych postępowaniach. Jednak inwestycja w obecnym kształcie nie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ww. rozporządzenia. A zatem brak jest przepisu materialnego prawa administracyjnego stwarzającego podstawy do uznania skarżących za strony w obecnie prowadzonym postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zgodzić należy się z zarzutem skargi, że wyjaśnienie powyższych okoliczności powinno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, co uznać należy za naruszenie przepisu art. 107 § 3 K.p.a. Jednak naruszenie przepisów postępowania administracyjnego Sąd może uwzględnić tylko w przypadku, gdy naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu wskazane naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. nie ma żadnego wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Podsumowując należy stwierdzić, że skoro sąsiedztwo w realiach niniejszej sprawy nie przesądziło o interesie prawnym, zaś skarżący tego interesu nie wykazali, zatem zasadnie organy administracji odmówiły skarżącym przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., co z kolei prawnie uzasadniało odmowę uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 6 kwietnia 2016 r. z uwagi na niespełnienie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.