II SA/Sz 820/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2012 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Nieruchomości na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I uchyla zaskarżoną decyzję, II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Wspólnoty Nieruchomości kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 40 ust. 1, 2 pkt 3 i art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty [...], od decyzji Nr [...]r. wydanej z up. Prezydenta Miasta przez Z-cę Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło stan faktyczny sprawy wskazując, że zaskarżoną decyzją organ I instancji wymierzył Wspólnocie karę pieniężną w kwocie [...]zł. za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...]poprzez umieszczenie tymczasowego obiektu budowlanego w postaci daszków i wypustu szklanego, o łącznej powierzchni [...]m2, bez zezwolenia zarządcy drogi w dniu [...]r. Od tej decyzji odwołanie złożyła Wspólnota, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie w całości postępowania lub ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Według organu odwoławczego, zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego, polegające na braku ustalenia, czy daszki i wypust szklany mające stanowić zajęcie pasa drogowego, znajdują się w skrajni drogi; naruszenie art. 40 ust. 12 pkt w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez przyjęcie, że daszek lub wypust, stanowiące element budynku, znajdujące się ponad 5 metrów nad pasem chodnika znajdują się w pasie drogowym; naruszenie § 54 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej poprzez jego nieuwzględnienie przy rozpatrywaniu sprawy; naruszenie art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że fragment trwałej konstrukcji budynku, służący do ochrony przed deszczem stanowi tymczasowy obiekt budowlany; naruszenie art. 6 K.p.a. w zw. z § 292 rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez nałożenie na stronę obowiązku demontażu elementów konstrukcji budynku, których istnienie jest wymagane przez obowiązujące przepisy prawa; naruszenie art. 6 K.p.a. w zw. z art. 2 i 84 Konstytucji poprzez uznanie, że przepisy o zajęciu pasa drogowego stosuje się również w stosunku do podmiotów, które umieściły urządzenie w pasie drogowym przed wejściem w życie ustawy o zmianie ustawy z dnia 14 listopada 2003 r., w szczególności jeśli nie mogą dokonać demontażu tego urządzenia ze względu na wymagania techniczne zawarte w obowiązujących przepisach prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania w oparciu o całokształt materiału dowodowego sprawy oraz obowiązujące przepisy prawa wyjaśniło, iż za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam wymaga zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Natomiast zgodnie z art. 40 ust. 6, opłatę za zajęcie pasa drogowego w tym celu ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie jednego metra kwadratowego pasa drogowego. Zdaniem Kolegium materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza fakt zajęcia w dniu [...]r. przez Wspólnotę bez stosownego zezwolenia pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...]poprzez umieszczenie w przestrzeni tego pasa obiektu budowlanego tj. daszku i wypustu szklanego, o łącznej powierzchni [...]m2. W tej sytuacji organ I instancji zasadnie i prawidłowo obliczył karę za zajęcie pasa drogowego. Według organu odwoławczego okoliczność, że obiekt nie był, jak twierdzi strona, umieszczony w pasie drogowym, gdyż znajdował się na wysokości 2,91 m oraz 4,94 m nad chodnikiem, nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie, albowiem w rozumieniu ustawy pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią. Jeśli zatem na budynku przylegającym do granicy pasa drogowego zamontowany jest obiekt w taki sposób, że jego powierzchnia wchodzi w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym, to zgodnie z definicją ustawową pasa drogowego obiekt ten jest obiektem zajmującym pas drogowy. Umieszczenie takiego obiektu, stanowi zajęcie pasa drogowego i wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Kolegium nie podzieliło poglądu odwołującej się, że jeżeli podmiot umieścił urządzenie w pasie drogowym przed wejściem w życie ustawy o zmianie ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. i nie może dokonać demontażu tego urządzenia ze względu na wymagania techniczne zawarte w obowiązujących przepisach prawa, to obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, stosownie do unormowania art. 38 ust. 2 ustawy, aktywuje się tylko w przypadku przebudowy lub remontu takiego obiektu budowlanego. W ocenie organu, przepis ten nie odnosi się do obiektów budowlanych znajdujących się już w pasie drogowym, posadowionych tamże przed dniem wejścia przywołanej ustawy w życie, tj. przed 1 października 1985 r. Budynek położony przy ul. [...]został wybudowany po tej dacie, a zatem bezspornie podlega obowiązkowi uzyskania zezwolenia, a co za tym idzie ponoszenia stosownej opłaty. Nie zgadzając się z powyższą decyzją, Wspólnota wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając decyzji : - rażące naruszenie art. 15 K.p.a. oraz naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wydanie przez organ II instancji orzeczenia merytorycznego w sprawie, w której w I instancji zawarto uzasadnienie faktyczne i prawne sprzeczne z rozstrzygnięciem decyzji; zawarcie w rozstrzygnięciu organu II instancji uzasadnienia, które nie odnosi się do rozstrzyganej sprawy, lecz stanowi polemikę z zarzutami skarżącego złożonymi w postępowaniu w innej sprawie przed tym samym organem; wydanie przez organ II instancji decyzji w sprawie, w której istnieją dwie wersje tej samej decyzji I instancji, o odmiennej ze sobą treści oraz, w której istnieje decyzja o innym numerze, lecz o tym samym rozstrzygnięciu, -naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego, polegające na braku ustalenia przez organ II instancji, czy stronie doręczono decyzję I instancji o treści identycznej z decyzją znajdującą się w aktach sprawy; braku ustalenia, czy przedmiotowe daszki i wypust szklany, mające stanowić zajęcie pasa drogowego, naruszają przestrzeń niezbędną do korzystania z drogi, a w szczególności, czy znajdują się w skrajni drogi; - naruszenie art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, ze daszek znajdujący się ponad 5 metrów nad pasem chodnika znajduje się w pasie drogowym, - naruszenie § 54 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) poprzez jego nieuwzględnienie przy rozpatrywaniu sprawy, - naruszenie art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (Dz. U. z 2007 Nr 19, poz. 115) poprzez wydanie jednej (łącznej) decyzji, obejmującej 3 stany faktyczne, zamiast wydania 3-ch odrębnych decyzji. - naruszenie art. 38 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu sprzed 9 grudnia 2003 r., poprzez uznanie, że część budynku, która zgodnie z definicją "pasa drogowego" sprzed 9 grudnia 2003 r. nie wchodziła w pas drogowy, podlegała obowiązkowi pobierania opłaty za zajęcie pasa drogowego po dniu 9 grudnia 2003 r. W rozważaniach skarżąca podniosła, iż organ odwoławczy nie uwzględniając odwołania złożonego w sprawie kary za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie tymczasowego obiektu budowlanego, odniósł się do zarzutów odwołania złożonego przez stronę w innych postępowaniach, w tym w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W odwołaniu złożonym w niniejszej sprawie strona wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji ze względu na sprzeczność rozstrzygnięcia decyzji i jej uzasadnienia, gdyż uzasadnienie na stronie 2 i 3 odnosiło się do zajęcia pasa drogowego pod reklamę o pow. [..]m2, a nie tymczasowego obiektu budowlanego o pow. [...]m2. Ponadto wywiodła, że daszki i wypusty, znajdujące się 3 i 5 metrów nad chodnikiem, nie stanowią elementów znajdujących się w pasie drogowym. Tymczasem SKO nie wskazało i nie ustosunkowało się do zarzutów odwołania. Mimo iż w treści rozstrzygnięcia i w niektórych miejscach uzasadnienia organ odniósł się do kwestii nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego, to dokładna analiza treści uzasadnienia wskazuje na to, że poza przytoczeniem przepisów o podstawie do wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego, organ rozpatruje sprawę tak jakby dotyczyła ona zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a nie kary za jego zajęcie. Świadczy o tym chociażby zamieszczenie obszernego uzasadnienia co do możliwości nałożenia na stronę obowiązku likwidacji elementów budynku, które nie mają żadnego znaczenia dla niniejszej sprawy. W związku z tym nie można mówić o należytym rozpoznaniu sprawy w II instancji. Dodatkowo strona podała, że treść 2 i 3 strony uzasadnienia decyzji Nr [...]znajdującej się w aktach sprawy różni się od treści rozstrzygnięcia doręczonego stronie (tzn. w aktach uzasadnienie odnosi się do daszku i wypustu, nie reklamy, a wyliczenie kary dotyczy kwoty [...]zł). Ponadto organ doręczył stronie w przedmiocie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego przez daszki i wypusty w kwocie [...]zł jeszcze jedną decyzję, ale o Nr [...], jednakże decyzja o tym numerze przesłana przez ZDiTM do Urzędu Miasta odnosi się do reklamy i kary w kwocie [...]zł. W związku z powyższym strona nie rozumie, jaka jest "obowiązująca" treść decyzji, i w oparciu o jaką wersję decyzji organ II instancji wydał orzeczenie. Następnie strona przedstawiła argumentację w zakresie niezasadności wszczęcia postępowania, w przedmiocie wymierzenia jej kary za zajęcie pasa drogowego, a także okoliczności, które spowodowały złożenie przez nią wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i złożenia przez nią odwołania od wydanej w tym postępowaniu decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...], którego treść i zarzuty organ przyjął za odwołanie decyzji nr [...]r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stwierdzenie przez Sąd naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, skutkuje wyeliminowaniem wydanego przez ten organ aktu z obrotu prawnego – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do uznania, że skarga jest zasadna. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania, zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej poprzez umieszczenie tymczasowego obiektu budowlanego, tj. daszku i wypustu szklanego, bez zezwolenia zarządcy drogi. W skardze strona skarżąca podniosła, iż w odwołaniu od ww. decyzji Prezydenta zarzuciła sprzeczność rozstrzygnięcia z uzasadnieniem oraz niezaistnienie przesłanki zajęcia pasa drogowego. Tymczasem w aktach administracyjnych sprawy brak jest odwołania od ww. decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]wymierzającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego, natomiast znajduje się odwołanie opatrzone datą [...]r. od decyzji z dnia [...]zezwalającej na zajęcie pasa drogowego pod tymczasowy obiekt budowlany (dwa daszki, wypust szklany). Należy zwrócić uwagę, iż zezwolenie na zajęcia pasa drogowego oraz wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia stanowią odrębne zagadnienia, co do których prowadzi się osobne postępowania. W przedmiotowej sprawie decyzje dotyczące tych dwóch kwestii zostały wydane i doręczone w różnym czasie, zaś analiza odwołania znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy prowadzi do wniosku, iż przedmiotem jego zaskarżenia jest jedynie decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego. W treści odwołania brak jest jakichkolwiek stwierdzeń, które wskazywałyby, iż odwołanie dotyczy również decyzji wymierzającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego. O tym, która decyzja jest kwestionowana decyduje treść odwołania, a nie intencja organu, do którego skierowano odwołanie. Mając na uwadze treść odwołania jak i datę doręczenia decyzji nie sposób uznać, aby odwołanie z dnia [...]r. odnosiło się do decyzji wydanej w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Również Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego przekazując odwołanie z dnia [...]r. wraz z aktami sprawy, w piśmie przewodnim wskazał, że odwołanie dotyczy decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]. W tej sytuacji odniesienie się przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji, mającej za przedmiot karę za zajęcie pasa drogowego, do zarzutów odwołania złożonego od decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, należy uznać za naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 8, 15, 107 § 3, 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98. poz. 1071 ze zm.- dalej K.p.a.), w stopniu uzasadniającym uchylenie kwestionowanej przez skarżącego decyzji. Zgodnie z art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa jest rozpoznawana i rozstrzygana dwukrotnie. Złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu I instancji powoduje, iż organ odwoławczy obowiązany jest do ponownego rozpatrzenia sprawy pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją jak i dokonania oceny decyzji I instancji pod względem zarzutów przedstawionych w odwołaniu (podobnie wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 488/11, Lex nr 1070576). Stanowisko w zakresie zasadności argumentów przedstawionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji, organ odwoławczy winien zawrzeć w uzasadnieniu decyzji, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. Przestrzeganie powyższych przepisów służy z kolei realizowaniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa unormowanej w art. 8 K.p.a. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, opisując przebieg postępowania w przedmiotowej sprawie, przytoczyło zarzuty odwołania, które zostało wniesione od decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Następnie w rozważaniach prawnych ustosunkowało się do tych zarzutów w aspekcie kary za zajęcie pasa drogowego. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu sprzeczności rozstrzygnięcia z uzasadnieniem, które - jak skarżąca wskazała w skardze - podniosła w odwołaniu od decyzji wymierzającej karę za zajęcie pasa drogowego. Jak już wyżej wskazano akta administracyjne nie zawierają odwołania od decyzji wymierzającej karę za zajęcie pasa drogowego, wobec tego nie jest wiadomym, czy organ II instancji rozpoznając sprawę dysponował tym odwołaniem, a także czy ocenił, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Słuszny jest zatem pogląd strony skarżącej, iż sprawa w II instancji nie została należycie rozpoznana, a przeprowadzone postępowanie odwoławcze nie odpowiada standardom przyjętym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W zaistniałej sytuacji działanie organu odwoławczego polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji ewidentnie narusza art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji. Ze względu na wyżej wskazane uchybienia organu odwoławczego, przedwczesne, a więc niezasadne, jest odnoszenie się przez Sąd do pozostałych zarzutów skargi dotyczących merytorycznej kwestii wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Również Sąd nie może wypowiedzieć się do sprzeczności rozstrzygnięcia i uzasadnienia doręczonej stronie decyzji organu I instancji, skoro organ odwoławczy nie zajął stanowiska w tej kwestii. Sąd nie może bowiem zastępować organów administracji publicznej w ich kompetencjach orzeczniczych i dokonywać samodzielnych ustaleń i ocen. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art.152, zaś w pkt III - na podstawie art. 200 ww. ustawy.