II SA/Sz 824/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o żądanej treści I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata K. S. wynagrodzenie w kwocie [...] złotych, obejmujące należny podatek od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Postanowieniem z dnia [...]r. Burmistrz odmówił M. P. wydania zaświadczenia w przedmiocie odebrania przez Urząd Miejski działki o numerze geodezyjnym [...] położonej gmina. Z uzasadnienia przedmiotowego postanowienia wynika, że organ I instancji, na podstawie posiadanych przez siebie dokumentów i dowodów ustalił, że M.P. w okresie od [...] r. zatrudniony był w szkołach podstawowych na terenie gminy i w tym czasie użytkował działkę rolną w miejscowości [...], oznaczoną numerem geodezyjnym. Użytkowanie działki wynikało z treści art. 56 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy - Karta nauczyciela. Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda przekazał wskazaną wyżej działkę na własność gminie . Przy czym, organ I wskazał, że Gmina nigdy nie nadawała ani nie odbierała prawa użytkowania przedmiotowej działki M. P. W tych okolicznościach organ I instancji stanął na stanowisku, w myśl którego wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez zainteresowanego nie jest możliwe, bowiem tego rodzaju zaświadczenie nie byłoby zgodne z prawdą. M.P. nigdy przedmiotowej działki od gminy nie otrzymał do użytkowania, tym samym działka ta przez gminę nie mogła zainteresowanemu zostać odebrana. Od przedmiotowego postanowienia M.P. wniósł zażalenie, domagając się wydania zaświadczenia przez Kolegium. W uzasadnieniu wywiódł, iż od czterech lat bezskutecznie domaga się wydania zaświadczenia o żądanej treści, lecz nie przyniosło to żadnego skutku. Przyznał, że działkę oznaczoną numerem [...] otrzymał na podstawie art. 56 Karty nauczyciela jako nauczyciel pracujący na terenie gminy , użytkował ją od [...] r. do [...] r., tj. do chwili, kiedy "Urząd przekazał ją sołtysowi wsi [...]". Zaznaczył, że urząd nie wypowiedział użytkowania działki, nie zaproponował dzierżawy lub kupna, jak również działki nie chciał zwrócić. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Burmistrza . W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Z kolei w myśl art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W świetle postanowień art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jak z kolei stanowi art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. W myśl utrwalonego poglądu orzecznictwa, postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi się odnosić do faktów i okoliczności wynikających z ewidencji, rejestru i zbioru dokumentów będących w posiadaniu organu właściwego do wydania zaświadczenia (wyrok NSA z dnia 3.10.2001 r. sygn. akt I SA 208/01). Zdaniem organu II instancji, użyte w cytowanym przepisie sformułowanie "danych znajdujących się w jego posiadaniu" nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco przez obejmowanie nimi także danych dostarczonych przez osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia. Zaświadczenie zawiera jedynie informacje o określonym stanie prawnym lub faktycznym, który został już ustalony odpowiednim aktem prawnym albo jest znany organowi ze względu na dane zawarte w prowadzonych przez niego ewidencjach, rejestrach lub innych urzędowych zbiorach (postanowienie NSA z dnia 20.11.1981 r., sygn. akt II SA 848/81). Kolegium wskazało, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty w postaci zaświadczeń wydanych przez organ I instancji, z których wynika, iż M.P. w okresie od [...] r. do [...] r. zatrudniony był w szkołach na terenie gminy i w tym czasie, na podstawie art. 56 Karty nauczyciela, użytkował działkę rolną oznaczoną w ewidencji gruntów numerem [...]. Zgodnie z art. 56 ust. 1 Karty nauczyciela, nauczyciel zatrudniony na terenie wsi ma prawo otrzymać do osobistego użytkowania i jego rodziny działkę gruntu szkolnego. Powołany wyżej przepis stanowił podstawę do przydzielenia M. P. przedmiotowej działki. Z akt sprawy wynika również, że wskazaną nieruchomość Wojewoda decyzją z dnia [...] r. przekazał na własność gminie a ta z kolei, po przeprowadzeniu postępowania sprawdzającego, ustaliła, iż za nieruchomość nikt nie płaci podatku ani czynszu dzierżawnego, jak również nie ustaliła w tym postępowaniu legalnego użytkownika działki. W efekcie organ podał do wiadomości publicznej wykaz nieruchomości przeznaczonych do wydzierżawienia, przy czym podanie to nastąpiło poprzez: wywieszenie na tablicy ogłoszeń w gminie i wsi [...], oraz ogłoszenie w "Gazecie [...]", zaś miało ono miejsce w okresie od [...] r. Do organu w owym czasie wpłynęło jedno tylko podanie o wydzierżawienie działki, sporządzone przez J. K., w efekcie czego właśnie z tą osobą została w dniu [...] r. zawarta umowa dzierżawy działki oznaczonej numerem [...]. Pismem opatrzonym datą [...] r. M.P. wystąpił do organu I instancji z żądaniem wydania zaświadczenia o tym, że "Urząd w 2001 zabrał mi działkę szkolną." W ocenie Kolegium zaskarżone postanowienie jest zgodne z obowiązującym prawem. Żaden ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie daje bowiem jakichkolwiek podstaw do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez zainteresowanego. Co więcej, w sprawie nie może być w ogóle mowy o jakimkolwiek zabraniu spornej działki. Oczywiste jest więc, iż organ żądanego zaświadczenia nie mógł wydać, więc w konsekwencji zasadnie postanowił o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez zainteresowanego, o czym orzekł w treści zaskarżonego postanowienia z dnia [...] r. Pismem z dnia [...] r. M.P. złożył skargę na ww. postanowienie Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , wskazując, że kwestionuje nią krzywdzące dla niego postanowienie tego organu w sprawie wydania zaświadczenia o użytkowaniu przez niego działki od marca [...] r. do [...] r. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że za ww. nieruchomość nie został zapłacony podatek, ani czynsz dzierżawny oraz że nie ustalono w toku postępowania legalnego użytkownika działki. Zarzucił organowi brak chęci załatwienia sprawy. Zdaniem skarżącego, takim działaniem organ odebrał mu prawo do ww. działki, która chciał kupić od gminy, lecz nie stać go było na nią. Mimo 40 lat użytkowania przedmiotowej działki, gmina nie umożliwiła skarżącemu jej pierwokupu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. pełnomocnik skarżącego wskazała, że jego zamiarem było uzyskanie zaświadczenia, że był on użytkownikiem przedmiotowej działki w okresie od [...] r. do [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 K.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oceniając zasadność skargi M. P. w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Z przywołanych przepisów wynika, że tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych. Wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. W wyroku z 27 października 2015 r., I OSK 674/14 NSA podkreślił, iż postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę - art. 218 tej ustawy - przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Celem postępowania wyjaśniającego jest zbadanie okoliczności wynikających już z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów, czy stanu prawnego. Nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2014 r., I OSK 1518/12, LEX nr 1452122, wyrok NSA z 28 sierpnia 2013 r., I OSK 605/12, LEX nr 1369011). Podobne stanowisko prezentowane jest w piśmiennictwie, w którym przyjmuje się, że "zaświadczenie wydaje się, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać" (tak W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne, wyd. II, 2006, s. 285). Przenosząc powyższe ogólne uwagi na stan faktyczny rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, iż odmowa wydania żądanego zaświadczenia była zgodna z prawem. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika jakie dokładnie dokumenty, w tym bieżące i archiwalne, były przedmiotem analizy przeprowadzonej przez organ. Jej wynikiem było stwierdzenie, że M.P. w okresie od [...] r. do [...] r. zatrudniony był w szkołach podstawowych na terenie gminy i w tym czasie użytkował działkę rolną w miejscowości [...], oznaczoną numerem geodezyjnym [...]. Użytkowanie działki wynikało z treści art. 56 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy - Karta nauczyciela. Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda przekazał wskazaną wyżej działkę na własność gminie . Należy w tym miejscu podkreślić, że z pozostających w dyspozycji organu danych nie wynika okoliczność faktyczna, której potwierdzenia w formie zaświadczenia zażądał skarżący w swoim wniosku z dnia [...] r., tj. odebranie mu przez Gminę prawa do użytkowania ww. działki rolnej. Wprawdzie wniosek skarżącego co do zakresu jego żądania został zmodyfikowany, jednak miało to miejsce zbyt późno, bo na etapie postępowania sądowego, w związku z czym, organ nie miał możliwości się do niego ustosunkować. Nic jednak nie stoi na przeszkodzie, aby skarżący zwrócił się ponownie z wnioskiem do Burmistrza o wydanie zaświadczenia o żądanej, zmodyfikowanej w stosunku do tej wynikającej z jego wniosku z dnia [...] r., treści. Powyższe prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi pozbawione są usprawiedliwionych podstaw. Organ podjął wszystkie, dopuszczalne w tego rodzaju postępowaniu czynności wyjaśniające dla ustalenia okoliczności istotnych z punktu widzenia treści zaświadczenia żądanego przez skarżącego. Przeprowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., zostało dokonane w sposób wyczerpujący i wszechstronny. Organ dokładnie podał jakie materiały były przez organ badane oraz przedstawił wyniki tych badań. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd, na zasadzie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 ww. ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.).