II SA/Sz 825/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2021 r. sprawy ze sprzeciwu T. Spółka z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., Burmistrz Miasta S., po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. w W., z dnia [...] marca 2020 r., na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 4, w zw. z art. 71 ust. 1 i ust 2 pkt 2, art. 80 ust.2, art. 84, art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm.), zwanej dalej "u.i.ś", stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania części istniejących budynków na punkty zbierania odpadów, na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] w obrębie [...], przy ulicy [...] w S.. Jednocześnie organ ten określił na podstawie art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b u.i.ś. warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz uciążliwości dla terenów sąsiednich. Powyższe rozstrzygnięcie poprzedzone zostało opiniami wydanymi przez: Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S., Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S., Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w P.. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S., opinią sanitarną z dnia [...] marca 2020 r., znak [...], stwierdził potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz określił zakres raportu oddziaływania na środowisko, dalej jako "raport o.o.ś." Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w P. opinią z dnia [...] marca 2020 r., [...] stwierdził, iż nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz określił warunki jego realizacji. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w S., opinią z dnia [...] maja 2020 r., znak [...], wyraził stanowisko, że dla przedsięwzięcia nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wskazał na konieczność określenia w decyzji warunków, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit b) u.i.ś. Z rozstrzygnięciem organu I instancji nie zgodzili się: Z. G., P. Ośrodek Maszynowy [...] Sp. z o.o. oraz Stowarzyszenie [...]. W odwołaniach podniesiono zarzuty: naruszenia art. 7 k.p.a., poprzez nie dość dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, co spowodowało pominięcie istotnego dla rozstrzygnięcia faktu, że planowane przedsięwzięcie położone jest w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu zbiorowego zakwaterowania; naruszenie art. 7b k.p.a., poprzez brak należytego współdziałania z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w S. w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, w związku z wydaną przez niego opinią sanitarną; naruszenie art. 8 § 1 k.p.a., gdyż naruszenie zasad, o których mowa m.in. w art. 7 i 7b k.p.a. podważa zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej; naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona; - naruszenie art. 64 ust. 1 u.i.ś., poprzez brak rozważenia argumentów przedstawionych w opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Ponadto, podniesiono zarzut błędnej kwalifikacji przedsięwzięcia jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy powinno być ono zakwalifikowane jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz naruszenie art. 59 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 1 u.i.ś., polegające na wydaniu decyzji środowiskowej, w sytuacji gdy charakter i rozmiar inwestycji wymagał przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, co dodatkowo potwierdza opinia Powiatowego Inspektora Sanitarnego. W związku z powyższym odwołujący wnieśli o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Przekazując odwołania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, Burmistrz Miasta S. wskazał, że odwołanie wniesione przez Stowarzyszenie [...] w S. nie powinno zostać rozpoznane, jako że zostało złożone przez podmiot nieuprawniony. Ponadto organ I instancji wskazał na konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, bowiem dokonana ponowna analiza materiału dowodowego, w szczególności potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia, w kontekście rodzaju i ilości odpadów, które inwestor zamierza zbierać, prowadzi do wniosku, iż mogłoby ono skutkować pogorszeniem warunków higienicznych i zdrowotnych stanowiłoby zagrożenie dla zdrowia ludzi. Dodatkowo organ I instancji podniósł, że ponowna ocena dowodów ujawniła wątpliwości co do prawidłowości ustalenia minimalnej odległości planowanego przedsięwzięcia od terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy usługowej, oznaczonej w miejscowym planie [...]" w S. symbolem [...], która faktycznie wynosi 230 m od jego granicy oraz wpływu na bezpośrednie sąsiedztwo, w szczególności funkcjonowanie w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia obiektu zbiorowego zakwaterowania pod nazwą Hotel [...] Końcowo organ podniósł, że nie posiada na obecnym etapie postępowania możliwości nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zmaterializuje się ona dopiero wówczas, gdy na skutek kontroli instancyjnej dojdzie do uchylenia zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 i § 2a Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołań Z. G., P. Ośrodka Maszynowego [...]" Sp. z o.o. oraz Stowarzyszenia [...] od decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, na podstawie której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, polegającego na zmianie sposobu użytkowania części istniejących budynków na punkty do zbierania odpadów, na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] w obrębie [...] przy ulicy [...] w S. oraz określono warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich - uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po przywołaniu art. 71, art. 80 ust. 2 u.i.ś oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko(Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 – t.j.), dalej jako "rozporządzenie" wskazało, że decyzja organu I instancji nie może się ostać, bowiem organ ten nie zebrał i nie przeanalizował całego materiału dowodowego w sprawie. W ocenie Kolegium, o słuszności takiego twierdzenia przemawia fakt braku odniesienia się przez organ I instancji do opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S., który to organ opiniując planowaną inwestycję określił konieczność dokonania oceny oddziaływania na środowisko, jednocześnie wskazując elementy raportu. Za odniesienie się do opinii nie można bowiem uznać zapisu zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego aktu, mianowicie, iż organ ten (Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny) niedostatecznie uzasadnił swoje stanowisko i nie wskazał, które kryteria zaważyły o konieczności sporządzenia raportu o.o.ś. Niezaprzeczalnym pozostaje, że to organ I instancji - Burmistrz Miasta S. jest organem uprawnionym do podjęcia rozstrzygnięcia w zakresie decyzji środowiskowej oraz czynienia ustaleń co do konieczności dokonania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i zakresu raportu. Jednakże te ustalenia muszą stanowić konsekwencje całościowo zebranego w sprawie materiału dowodowego, poddanego szczegółowej analizie, której to następstwem i zwieńczeniem winna zostać decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. W razie zaś wystąpienia wątpliwości co do zapisów w opinii, mając na uwadze całościowe wyjaśnienie sprawy, organ I instancji winien wystąpić do organu opiniującego o doprecyzowanie stanowiska. Organ podkreślił dalej, że niezaprzeczalnym pozostaje to, iż organ prowadzący postępowanie powinien dokonać ustaleń w zakresie konieczności lub braku konieczności oceny oddziaływania na środowisko, interpretując pojęcie środowiska w szerokim ustawowym znaczeniu określonym w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań pomiędzy poszczególnymi elementami środowiska. Tymczasem zestawienie karty informacyjnej przedsięwzięcia z ustaleniami zawartymi w zaskarżonej decyzji, zdaniem Kolegium, budzi wątpliwość w zakresie prawidłowości ustaleń faktycznych i odpowiedniej ich analizy, bowiem sam organ już na etapie postępowania odwoławczego kwestionuje swoje ustalenia faktyczne - kwestia wątpliwości co do prawidłowości ustalenia minimalnej odległości planowanej zabudowy mieszkaniowej ustalonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (najmniejsza odległość terenu zaplanowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy usługowej oznaczonej w miejscowym planie "[...]" w S. symbolem [...] wynosi około 250 m od granicy przedsięwzięcia, a nie jak wskazano w decyzji 460 m). Tak bliskie sąsiedztwo planowanej inwestycji od obiektu zbiorowego zakwaterowania winno zostać zweryfikowane pod kątem oddziaływania określonego w art. 74 ust. 3a pkt 1 ustawy u.i.ś. Ustalenia te są ważne, gdyż mogą wpływać na prawidłowość określenia kręgu stron postępowania. Ponadto, skala przedsięwzięcia (inwestor planuje zbierać odpady niebezpieczne (aż 366 kodów odpadu) i inne niż niebezpieczne (463 kodów odpadu) w ilości łącznej do 100.000 Mg/rok, może prowadzić do wniosku, iż z uwagi na charakter przedsięwzięcia należy czynić starania aby zminimalizować negatywne oddziaływanie inwestycji na środowisko, w tym zdrowie i życie ludzi. Kolegium wskazało dalej, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest orzeczeniem merytorycznym dającym podstawę do ubiegania się o wydanie jednej z decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 u.i.ś., zatem powinna spełniać warunki określone w art. 107 k.p.a., zwłaszcza, że zgodnie z art. 71 pkt 21 u.i.ś. zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanych na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzedzane są decyzją środowiskową. Zdaniem organu odwoławczego decyzja Burmistrza Miasta S. nie sprostała m.in. zasadzie pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów administracji publicznej, skoro organ wydający decyzję w sprawie nie ustalił oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w sytuacji, gdy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. w wydanej opinii przyjął, że należy dokonać oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia, bowiem inwestycja planowana nie powinna pogarszać warunków higieniczno - zdrowotnych i stanowić zagrożenia dla zdrowia ludzi. Odnosząc się do stanowiska organu I instancji sprowadzającego się do przyjęcia twierdzenia, że Stowarzyszenie Inicjatyw Społecznych Terra nie posiada przymiotu strony w postępowaniu, bowiem postępowanie to nie było prowadzone z udziałem społeczeństwa, podczas gdy, zdaniem organu, zgodnie z art. 44 ust. 2 ustawy u.i.ś. udział społeczeństwa w postępowaniu implikuje możliwość występowania w charakterze strony organizacji ekologicznych, Kolegium wskazało, że twierdzenia tego nie można podzielić. Jeżeli ustawodawcy zależy na wyłączeniu możliwości udziału organizacji społecznych w pewnych kategoriach spraw, to wprowadza w tym zakresie - jak to ma miejsce np. w art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego - jednoznaczne rozwiązania. W ocenie organu odwoławczego, takich postanowień w u.i.ś. nie ma, a wyłączenia pewnej kategorii podmiotów z udziału w postępowaniu administracyjnym nie można domniemywać, ponieważ może ono nastąpić tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Dlatego też, należy przyjąć, że w tych kategoriach spraw, w których ustawodawca przewidział możliwość udziału społeczeństwa, będzie mogła uczestniczyć tylko ta grupa organizacji społecznych, które można uznać za organizacje ekologiczne. Natomiast w pozostałych kategoriach spraw będą mogły uczestniczyć na ogólnych zasadach, po spełnieniu wymagań wynikających z art. 31 § 1 k.p.a. (zgodność celu statutowego organizacji z przedmiotem postępowania oraz związany z tym interes społeczny) wszystkie organizacje społeczne, w tym również ekologiczne. Celem statutowym Stowarzyszenie Inicjatyw Społecznych Terra jest m.in. działanie na rzecz ochrony środowiska naturalnego, przeciwdziałanie niszczeniu środowiska, propagowanie postaw proekologicznych, pomoc osobom narażonym na skutki zanieczyszczenia środowiska i dotkniętym skutkami zanieczyszczenia środowiska naturalnego. Zatem bezsprzecznie cele statutowe niniejszej organizacji wpisują się w zakres działań organizacji ekologicznej. Organ odwoławczy podkreślił szeroki odzew społeczności lokalnej zaniepokojonej potencjalnymi konsekwencjami dla zdrowia i życia mieszkańców jako następstwa realizacji przedsięwzięcia oraz złożone "żądanie" skierowane do Burmistrza Miasta S. o przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko wyrażone w petycji, interwencję posła na Sejm RP J. H. – D., co wskazuje, iż organ prowadzący postępowanie powinien pochylić się nad kwestią udziału społeczeństwa w postępowaniu. Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozpatrzenie. Zatem zasadnym staje się uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Kolegium wskazało, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien poczynić ustalenia faktyczne w zakresie m.in. odległości inwestycji od zabudowy mieszkaniowej i usługowej, dokonać analizy przedmiotu planowanego przedsięwzięcia w kontekście jego skutków, oddziaływania na ogół elementów środowiska, w tym wpływu na zdrowie i życie ludzi, biorąc pod uwagę m. in skalę przedsięwzięcia, kwestię składowania odpadów niebezpiecznych. W następstwie powyższych czynności winien dokonać szczegółowej analizy opinii wydanych w trybie 64 u.i.ś. Kolegium wskazało nadto, że Burmistrz Miasta S. w ponownie prowadzonym postępowaniu, rozpatrując kwestię oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko powinien również dokonać oceny tego oddziaływania z uwzględnieniem art. 62 u.o.o.ś., bacząc by w ustaleniach tych uwzględnić oddziaływanie przedsięwzięcia na zdrowie i życie ludzi. [...] Spółka z o.o. w W., zwana dalej "Skarżącą", wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2020 r., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 138 § 2 k.p.a., przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy; art. 129 § 2 k.p.a., poprzez rozpatrzenie odwołań, które zostały wniesione po terminie; art. 131 k.p.a. poprzez brak poinformowania Skarżącej o wniesionych odwołaniach; art. 136 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję; art. 31 § 4 k.p.a. w zw. z 44 u.i.ś., poprzez przyjęcie, iż stroną w sprawie może być organizacja ochrony środowiska, w niniejszym przypadku Stowarzyszenie [...] art. 77 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw, poprzez wskazanie, że opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego jest wiążąca dla organu I instancji, na co SKO w K. wskazuje w uzasadnieniu decyzji; błędne zastosowanie art. 64 ust 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 63 ust. 1 tej ustawy - na które SKO powołuje się w uzasadnieniu decyzji - Sanepid w sentencji opinii powołał się na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (już nie obowiązujące), natomiast wniosek o wydanie decyzji środowiskowej był składany już w czasie obowiązywania nowego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w którym zmieniono kwalifikację przedsięwzięcia i obecnie zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 83 lit. b - jest to przedsięwzięcie potencjalnie oddziałujące na środowisko, a nie znacząco oddziałujące na środowisko; błędne zastosowanie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. i art. 88 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż organ I instancji nie wyjaśnił okoliczności sprawy co spowodowało pominięcie faktu, że planowane przedsięwzięcie jest w sąsiedztwie obiektu zbiorowego zakwaterowania - wbrew rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto, zgodnie z obwieszczeniem w BIP Urzędu S. petycja złożona przez mieszkańców została pozostawiona bez rozpoznania wskutek braków formalnych, które nie zostały uzupełnione. Organ odwoławczy w odpowiedzi na sprzeciw wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Niniejsza sprawa, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021, poz. 137 – j.t.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – j.t. ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest sprzeciw od decyzji, którą organ odwoławczy uchylił – na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W tym miejscu wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle przytoczonego przepisu wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe tylko wówczas, gdy organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania w taki sposób, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W szczególności dotyczy to niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Warto przy tym zwrócić uwagę na fakt, iż organ odwoławczy posiada własną inicjatywę dowodową, o czym mowa w art. 136 k.p.a. Stosownie do art. 136 § 1 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy jest wykluczone jedynie w takich przypadkach, gdy postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji zawiera takie braki, których uzupełnienie prowadziłoby w istocie do przeprowadzenia postępowania w znacznej jego części, a w konsekwencji mogłoby skutkować całkowicie odmiennymi ustaleniami co do stanu faktycznego. W pozostałych przypadkach, gdy zakres materiału dowodowego, który należy uzupełnić jest niewielki, to rzeczą organu odwoławczego jest jego uzupełnienie i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Oceną sądu w badanej sprawie została zatem objęta wyłącznie kwestia prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Przeprowadzone w tak zakreślonych ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji doprowadziło do uznania, że nie narusza ona prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną odwołaniami decyzję uznając, że organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W szczególności dotyczyło to nieprawidłowego ustalenia odległości terenu przeznaczonego pod zabudowę usługową od terenów planowanej zabudowy mieszkaniowej, co w ocenie organu mogło wpłynąć na prawidłowość ustalenia stron postępowania. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że w decyzji pierwszoinstancyjnej nie odniesiono się do opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, z której wynikała konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Należy się zgodzić z Kolegium, że na gruncie u.i.ś. Burmistrz Miasta S. był organem właściwym do dokonania oceny, czy w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej Spółki zachodziła konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (art. 75 ust. 1 pkt 4 u.i.ś.). Poza sporem pozostaje również i to, że planowana inwestycja, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 83 lit. b) rozporządzenia, jest zaliczana do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co oznacza, że – stosownie do art. 59 ust. 1 pkt 2 u.i.ś. w związku z art. 63 ust. 1 przywołanej ustawy, organ I instancji, powinien zbadać, przy uwzględnieniu kryteriów, o których mowa w treści tego ostatniego przepisu, czy przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko w omawianej sprawie jest konieczne. Sąd podziela zapatrywanie organu odwoławczego, że z uwagi na rodzaj i charakter przedsięwzięcia, a także jego zakres (zbieranie odpadów niebezpiecznych), jego oddziaływanie na środowisko należy rozumieć szeroko, uwzględniając życie i zdrowie ludzi. W swoich rozważaniach na ten temat organ I instancji winien uwzględnić przede wszystkim najbliżej położony teren, znajdujący się w odległości 100 metrów od granic terenu objętego wnioskiem (art. 74 ust. 3a pkt 1 u.i.ś.). Właścicielom (posiadaczom praw rzeczowych) nieruchomości położonych w odległości do 100 m od granic terenu objętego wnioskiem status strony przysługuje w każdym przypadku. Wbrew wywodom wnoszącej sprzeciw Spółki, nie w każdym przypadku krąg stron uprawnionych do udziału w postępowaniu zostanie zawężony do właścicieli (posiadaczy praw rzeczowych do nieruchomości) znajdujących się w odległości 100 m od granic terenu, na którym realizowane będzie przedsięwzięcie. Przyznanie statusu strony właścicielom (posiadaczom praw rzeczowych) nieruchomości znajdujących się w odległości większej aniżeli 100 metrów od granic terenu, na którym ma zostać zrealizowana inwestycja, uzależnione będzie od tego, czy na działkach tych w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska (art. 74 ust. 3a pkt 2 u.i.ś.), bądź od tego, czy na działki znajdują się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem (art. 74 ust. 3a pkt 3 u.i.ś.). Z powyższych rozważań wypływa wniosek, iż w każdym przypadku okoliczności związane z oddziaływaniem inwestycji na bliższe i dalsze otoczenie powinny podlegać badaniu przez organ, który kierując się kryteriami opisanymi w art. 74 ust. 3a u.i.ś. powinien ustalić obszar oddziaływania planowanej inwestycji oraz zakreślić krąg podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu. Zatem okoliczność, iż w planie miejscowym przewidziano tereny zabudowy mieszkaniowej w odległości 250 m, czy fakt, iż o odległości 460 m znajduje się zabudowa mieszkaniowa będzie miała znaczenie w niniejszej sprawie tylko wówczas, gdy jednocześnie zostanie ustalone na skutek realizacji przedsięwzięcia na terenach tych mogłoby dojść do przekroczenia standardów jakości środowiska, bądź ograniczeń w ich zagospodarowaniu. Z przedłożonych Sądowi akt postępowania wynika, że w odległości 100 od terenu inwestycji, na działce nr [...], znajduje się obiekt hotelowy. Jak wynika ze złożonego przez Z. G. – właściciela działki, odwołania na tym terenie znajduje się obiekt zakwaterowania zbiorowego, a także realizowana jest budowa budynku sali szkoleniowej z pokojami dla kierowców. Okoliczność ta nie została uwzględniona przez organ I instancji, jak również nie została uwzględniona przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który przyjął że najbliższa zabudowa mieszkaniowa znajduje się w odległości 460 m od miejsca posadowienia inwestycji, uznając jednocześnie – na podstawie przedłożonej karty informacyjnej przedsięwzięcia, że jej oddziaływanie na środowisko na etapie realizacji i eksploatacji będzie niewielkie. Organ ten zwrócił jednocześnie uwagę na możliwą emisję hałasu i zanieczyszczeń powietrza, która zważywszy na to, że w najbliższym sąsiedztwie dominuje zabudowa usługowa, tereny zabudowy mieszkaniowej znajdują się w znacznym oddaleniu i są dodatkowo ekranowane, nie powinna spowodować przekroczenia standardów akustycznej jakości środowiska na terenach podlegających ochronie akustycznej. Powyższe ustalenia zostały dokonane z pominięciem okoliczności posadowienia budynku hotelowego w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, który znajduje się w odległości mniejszej aniżeli 100 m od granic jej terenu. Nie ulega, zdaniem Sądu, wątpliwości, że wpływ inwestycji na ten obszar powinien zostać zbadany, w kontekście konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Skoro organ I instancji tego nie uczynił, to wbrew wywodom sprzeciwu doszło do naruszenia przepisów postępowania – art. 7 i art. 77 § 1 i 80 k.p.a., w stopniu, który mógł mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zasadną jawi się zatem decyzja organu odwoławczego o uchyleniu decyzji Burmistrza Miasta S. i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Należy również przyznać rację organowi odwoławczemu, iż w sytuacji, gdy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. wyraził pogląd o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, to jakkolwiek nie ma on wiążącego charakteru, w przypadku wątpliwości co do trafności takiej diagnozy, organ I instancji winien był dążyć do pełnego wyjaśnienia sprawy w tym zakresie. Przyjęcie tezy, iż opinia służby sanitarnej nie wiąże organu bez względu na jej treść, prowadziłoby do sytuacji, w której zwracanie się o opinię stałoby się zbędne. Ideą zwracania się o opinie do organów posiadających wiadomości specjalne jest pozyskanie i wykorzystanie w postępowaniu wiedzy specjalistycznej, której organ nie posiada. Przedmiot postępowania jest zatem oceniany przez te podmioty w kontekście ich wąskich specjalizacji z wykorzystaniem wiadomości specjalnych. Z tego punktu widzenia opinia, w której wyrażono pogląd, iż przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko w omawianej sprawie jest konieczne winna zostać wzięta pod uwagę przy podjęciu decyzji, a organ – w przypadku odmiennej oceny sytuacji winien swoje stanowisko szczegółowo uzasadnić. W przypadku wątpliwości co do intencji organu opiniującego, bądź niewystarczającego uzasadnienia oceny winien dążyć do ich wyjaśnienia. Ma to szczególne znaczenie w przypadku inwestycji, które ze względu na swój charakter i zakres budzą społeczne zainteresowanie. Pominięcie opinii tylko z tego powodu, że zdaniem organu nie zawiera wystarczającego uzasadnienia było zatem niezasadne, na co trafnie zwróciło uwagę Kolegium. Bez znaczenia pozostaje przy tym podnoszona przez sprzeciwiającą się Spółkę okoliczność, iż opinii organu inspekcji sanitarnej dokonano wadliwej kwalifikacji przedsięwzięcia jako znacząco oddziałującego na środowisko, bowiem niezależnie od tego stanowisko PPIS wyrażone w kwestionowanej opinii powinno zostać wyjaśnione. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby podnoszona przez Spółkę okoliczność była również przedmiotem tego wyjaśnienia. Z tych względów Sąd nie podzielił zarzutów sprzeciwu w tym zakresie. W ocenie Sądu, w badanej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 136 k.p.a., bowiem podjęcie decyzji o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, bądź uznanie, iż nie jest to konieczne wymaga dokonania szczegółowej analizy materiału dowodowego i jego ewentualnego uzupełnienia, czego efektem mogłoby być uznanie, iż przeprowadzenie oceny jest niezbędne. Bez wątpienia wykracza to poza kompetencje organu odwoławczego. Podjęcie bowiem takiej decyzji przez organ II instancji pozbawiłoby bowiem strony drogi odwoławczej, a w konsekwencji prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Nie ma racji wnosząca sprzeciw Spółka wywodząc, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało odwołania wniesione po terminie. Termin ten upływał w dniu 30 czerwca 2020 r. Odwołanie P. Ośrodka Maszynowego [...]" Sp. z o. o. wpłynęło do organu w dniu 1 lipca 2020 r., jednak nadane zostało w placówce pocztowej w dniu 30 czerwca 2020 r., czyli w ostatnim dniu terminu. Podobnie odwołanie Stowarzyszenia [...]. W tym przypadku znajduje zastosowanie art. 57 § 5 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadanej w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe [...], co miało miejsce w przypadku obu wskazanych odwołań. Końcowo Sąd podzielił zapatrywanie wnoszącej sprzeciw Spółki w kwestii dopuszczenia do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia [...], jednak naruszenie to nie miało wpływu na wynik postępowania przed organem odwoławczym, bowiem z opisanych wyżej względów uchylenie decyzji organu I instancji było uzasadnione. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu sprzeciwu.