II SA/Sz 825/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi I. B. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej I. B. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] września 2017 r. I. B., zwana dalej "skarżącą", reprezentowana przez radcę prawnego, zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (PINB), z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli stanu technicznego budynku przy ul. [...] w B. oraz stanu znajdujących się w sąsiedztwie komórek, stanowiących własność właścicieli lokali mieszkalnych w tym budynku. Organ wszczął z urzędu postepowanie w tej sprawie, przeprowadził oględziny, dokonał analizy książki obiektu budowlanego, a następnie decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie nieodpowiedniego stanu budynku, uznając, że w aktualnym stanie nie stanowi on zagrożenia dla życia lub zdrowia jego mieszkańców. Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ZWINB), uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia uznając, że w związku z uzupełnionym w sprawie, już po wniesieniu odwołania, materiałem dowodowym zachodzi konieczność dalszego jego uzupełnienia i wyjaśnienia, czy budynek, zważywszy na stwierdzone liczne pęknięcia ścian konstrukcyjnych oraz ścian fundamentowych, a także odkształcenie biegu schodowego na piętro, które nadaje się do naprawy, znajduje się we właściwym stanie technicznym, a jeżeli nie to jakie prace winny zostać wykonane, aby go do właściwego stanu technicznego doprowadzić. Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. PINB w B. nałożył na właścicieli nieruchomości oraz pełnomocnika skarżącej obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej budynku ze wskazaniem robót, które należy wykonać, aby doprowadzić budynek do właściwego stanu technicznego. Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydaną na podstawie art. podstawie art.104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r., poz. 256 – j.t. ze.zm.), dalej jako "k.p.a." oraz art. 80 ust 2 pkt 1, art.81 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), dalej jako "u.p.b.", umorzył postępowanie administracyjne w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w B. przy ul. [...] na działce nr [...] w obrębie [...] B.. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku wszczęte zostało z urzędu. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] października 2017 r. ustalono, że przy ul. [...] w B. posadowiony jest budynek mieszkalny wielorodzinny, dwukondygnacyjny z poddaszem. Ściany murowane, stropy drewniane, dach konstrukcji drewnianej pokryty blachodachówką. Budynek jest po remoncie. Wymieniono pokrycie dachu wraz z obróbkami rynnami i rurami spustowymi. Przemurowano kominy ponad dachem. Od strony zaplecza (podwórka) wykonano docieplenie ścian zewnętrznych styropianem oraz na całości wykonano nową kolorystykę elewacji z uprzednim uzupełnieniem ubytków tynku. W związku z pismem I. B. z dnia [...] sierpnia 2018 r., dotyczącym samowolnie wykonanych robót budowlanych, inspektorzy organu przeprowadzili kontrolę w poszczególnych lokalach mieszkalnych i nie stwierdzili wykonywania robót wymagających zgłoszenia, bądź uzyskania pozwolenia na budowę. Organ podkreślił, że budynek posiada prawidłowo prowadzoną książkę obiektu budowlanego i aktualne protokoły kontroli okresowej – roczny z 2020 r. i pięcioletni z 2018 r., sporządzone przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Z protokołów tych nie wynika, aby istniały zastrzeżenia co do stanu technicznego budynku. W ocenie organu, w istniejącym stanie nie stanowi on zagrożenia dla życia lub zdrowia jego mieszkańców oraz bezpieczeństwa mienia i środowiska. Odwołanie od decyzji wniosła I. B. podnosząc, że umorzenie postępowania było przedwczesne, bowiem organ nie dokonał pełnych ustaleń faktycznych, które powinny stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Do akt nie została przedłożona ekspertyza, której obowiązek sporządzenia został nałożony postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. Skarżąca wskazała, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest informacji, czy czynności te zostały wykonane, a jeżeli nie, to z jakich przyczyn organ odstąpił od ich przeprowadzenia. Ponadto skarżąca zarzuciła organowi, ze nie doręczył jej odpisu decyzji, a o jej treści dowiedziała się od B. Sp. z o. o. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r., wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja organu I instancji została doręczona Zarządowi Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w B., B. Sp. z o.o. ul. [...] w B. oraz Zarządcy Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w B., B. Sp. z o.o. ul. [...] w B., w dniu [...] lutego 2021 r. - dowodem czego są zwrotne potwierdzenia odbioru. Odpisu decyzji organ I instancji nie doręczył skarżącej. Powołując się na art. 129 § 2 k.p.a. oraz wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1670/19, organ wyjaśnił, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Zasadniczo odwołanie strona wnosi w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji lub od dnia jej ogłoszenia stronie. Zgodnie z poglądem zaakceptowanym przez orzecznictwo osoby, które zostały pominięte w toczącym się postępowaniu przed organem I instancji jako strony wnoszą odwołanie licząc termin 14 dni do wniesienia odwołania od dnia doręczenia decyzji stronie, której najpóźniej doręczono decyzję lub ją ogłoszono. Faktycznie osoby, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji jako strony tego postępowania mogą składać odwołania w terminie do wniesienia odwołania liczonym od dnia najpóźniejszego doręczenia łub ogłoszenia decyzji stronie, która udział brała ale tylko wówczas kiedy osobom pominiętym w decyzji organu I instancji nie ogłoszono ani nie doręczono. Stąd też organ uznał, że czternastodniowy termin do wniesienia odwołania przez skarżącą, której organ I instancji nie doręczył decyzji upłynął z dniem [...] lutego .2021 r. Natomiast odwołanie od ww. decyzji zostało nadane w Urzędzie Pocztowym [...] w dniu [...] marca 2021 r., tj. 24 dni po upływie terminu przysługującego do wniesienia odwołania. Dalej organ wyjaśnił, że skarżąca była stroną we wszczętym postępowaniu administracyjnym przez PINB w B. w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w B., jednakże status ten utraciła w związku ze zmianą art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, dokonaną z dniem 1 stycznia 2020 r W ocenie organu zmiana przepisów ustawy o własności lokali spowodowała, że utracili oni status stron postępowania na rzecz zarządu. Zmiana ustawy nałożyła bowiem na współwłaścicieli budynku obowiązek podjęcia uchwały o wyborze zarządu. Tym samym również skarżąca utraciła przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Skargę na postanowienie wniosła I. B., reprezentowana przez radcę prawnego, domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1. naruszenie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali, poprzez uznanie, że skarżąca I. B. nie jest stroną niniejszego postępowania, 2. naruszenie art. 129 § 2 w zw. z art. 134 k.p.a., poprzez uznanie, że w sprawie niniejszej doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Skarżąca podniosła, że przysługuje jej przymiot strony, z uwagi na rozbieżność interesów jej i wspólnoty mieszkaniowej. Podkreśliła, że postępowanie zostało wszczęte z jej inicjatywy i aktywnie w nim uczestniczyła, była zawiadamiana o podejmowanych w sprawie czynnościach m.in. terminach przeprowadzania oględzin. Skarżąca zakwestionowała dostrzeżone przez organ uchybienie terminu do wniesienia odwołania wskazując, że nie otrzymała odpisu decyzji, a o jej treści dowiedziała się drogą elektroniczną od zarządcy wspólnoty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł co następuje: Na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Skarga okazała się zasadna, bowiem dokonana przez Sąd, według kryterium zgodności z prawem, ocena legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że akt ten narusza prawo w stopniu nakazującym jego wyeliminowanie z obiegu prawnego. Organ, w drodze postanowienia, wydanego na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania uznając, że bieg tego terminu rozpoczął się w dacie doręczenia decyzji organu I instancji zarządowi wspólnoty mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w B., a skarżąca terminowi temu uchybiła, bowiem wniosła odwołanie po upływie 14 dniowego terminu przewidzianego dla strony postępowania. Jednocześnie, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ stwierdził, że skarżąca utraciła przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją organu I instancji w związku ze zmianą przepisów ustawy o własności lokali. Merytoryczną ocenę zaskarżonego postanowienia należy poprzedzić uwagami dotyczącymi wniesienia odwołania. Stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z treści przytoczonego przepisu wynika wprost, że uprawnienie do zaskarżenia decyzji w toku instancji przysługuje wyłącznie stronie. Zatem rzeczą organu odwoławczego, jest dokonanie w pierwszej kolejności wstępnej kontroli odwołania, która obejmuje ustalenie, czy odwołanie pochodzi od podmiotu uprawnionego oraz, czy zostało wniesione w terminie. Badanie to ma znaczenie szczególnie wówczas, gdy odwołanie zostanie wniesiony przez podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu, ale domaga się uznania go za stronę, bądź podmiot, który co prawda brał udział w postępowaniu, ale nie doręczono mu odpisu decyzji kończącej postępowanie – jak w niniejszej sprawie. Obejmuje ono ocenę interesu prawnego wnoszącego odwołanie i ma doniosłe znaczenie, bowiem od ustaleń organu w tym zakresie uzależnione jest dalsze procedowanie organu. Jeżeli bowiem organ dojdzie do przekonania, że wnoszącemu odwołanie przymiot strony nie przysługuje, to właściwym rozstrzygnięciem w postępowaniu wywołanym odwołaniem będzie wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Jeżeli natomiast ustalenia w tym zakresie doprowadzą organ do przekonania, że wnoszącemu odwołanie przysługuje przymiot strony, to wówczas otwiera się droga do dalszej kontroli formalnej, w szczególności dotyczącej zachowania terminu do wniesienia odwołania. Jeżeli organ uzna, że termin ten został przekroczony, a strona wnosząca odwołanie nie złożyła wniosku o jego przywrócenie, to wówczas właściwym będzie wydanie postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Przy czym podkreślenia wymaga, że uchybić terminowi do wniesienia odwołania może tylko strona, a więc podmiot, który ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżone postępowanie zostało wydane z naruszeniem opisanych wyżej zasad. W pierwszej kolejności bowiem organ winien się skoncentrować na ustaleniu, czy skarżącej w postępowaniu tym przysługuje przymiot strony, przy uwzględnieniu okoliczności, że w postępowaniu przed organem I instancji skarżąca była traktowana jak strona postępowania, a jej sytuacja procesowa uległa zmianie w związku ze zmianą przepisów ustawy o własności lokali, o czym ani ona, ani żadna z pozostałych stron nie została poinformowana przez organ, który postępowanie w tej sprawie prowadził przez cztery lata. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że organ I instancji nie domagał się od współwłaścicieli budynku, w związku ze zmianą przepisów ustawy o własności lokali, doręczenia uchwały o powołaniu zarządu wspólnoty, a samo doręczenie decyzji o umorzeniu postępowania nastąpiło podmiotowi, który został (nie wiadomo na jakiej podstawie), uznany przez organ za zarząd wspólnoty. Stąd też, przy założeniu, że skarżąca miałaby przymiot strony, wątpliwym byłoby uznanie, że doręczenie decyzji zostało dokonane prawidłowo i rzecz ta musiałaby zostać wyjaśniona. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że terminowi do wniesienia odwołania może uchybić tylko strona, a więc podmiot uprawniony do zaskarżenia decyzji. Jeżeli zatem organ uznał, że skarżącej przymiot strony nie przysługuje, czego zdaniem Sądu należycie nie zbadał i nie uzasadnił, to nie mógł postanowieniem – na podstawie art. 134 k.p.a. orzec o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, a winien wydać decyzję administracyjną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., w której uzasadnieniu powinien dokonać wnikliwej oceny interesu prawnego skarżącej. Z tych względów zaskarżone postanowienie, jako naruszające art. 134 k.p.a. podlegało uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 przywołanej ustawy. Organ, ponownie rozstrzygając sprawę zobowiązany będzie do uwzględnienia powyższych rozważań Sądu.