II SA/Sz 825/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szczecinku na uchwałę Rady Miejskiej w Barwicach z dnia 20 października 2022 r. nr XLVII/409/2022 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie przyjęcia Regulaminu Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przemocy w Rodzinie oddala skargę. Dnia 29 kwietnia 2021 r. Rada Miejska w Barwicach podjęła uchwałę nr XXIX/239/2021 w sprawie przyjęcia Regulaminu Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przemocy w Rodzinie, przyjmując Regulamin Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przemocy w Rodzinie, stanowiący załącznik do tej uchwały ( § 1 uchwały). W Regulaminie tym w § 3 ust. 3 postanowiono, że: "Burmistrz Barwic odwołuje członka Zespołu w przypadku: a) pisemnej rezygnacji z członkostwa w Zespole, b) utraty pracy przez złożenie wniosku w tej sprawie zwierzchnika i rekomendację dotyczącą wskazania kandydata na miejsce członka ustępującego, c) braku wywiązywania się z obowiązków, d) śmierci, e) skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, f) naruszenia zasad poufności danych i informacji uzyskanych ramach działania w Zespole." W dniu 20 października 2022 r. Rada Miejska w Barwicach podjęła uchwałę nr XLVII/409/2022 w sprawie zmiany uchwały nr XXIX/239/2021 Rady Miejskiej w Barwicach z dnia 29 kwietnia 2021 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przemocy w Rodzinie. Zgodnie z § 1 tejże uchwały § 3 ust. 3 Regulaminu Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przemocy w Rodzinie otrzymał brzmienie: "Burmistrz Barwic odwołuje członka Zespołu w przypadku: a) pisemnej rezygnacji z członkostwa w Zespole, b) utraty pracy w instytucji/organizacji, o której mowa w ust. 1, c) przez złożenie wniosku w tej sprawie zwierzchnika i rekomendację dotyczącą wskazania kandydata na miejsce członka ustępującego, d) braku wywiązywania się z obowiązków, d) śmierci." Prokurator Rejonowy w Szczecinku złożył skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w Barwicach nr XLVII/409/2022 i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości, z uwagi na istotne naruszenie prawa, tj. art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2021 r. poz. 1249 ze zm.), dalej jako: "u.p.p.r", poprzez wskazanie w § 1 zaskarżonej uchwały przesłanek odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, co nie mieści się w kategorii określenia warunków funkcjonowania zespołu ani też nie należy do trybu i sposobu odwoływania członka zespołu, a co za tym idzie przekracza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że zgodnie z dyspozycją art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy upoważniona jest do określenia w drodze uchwały trybu oraz sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, a także do ustalenia szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Natomiast w zaskarżonej uchwale Rada Miejska w Barwicach wskazała negatywne przesłanki, które uniemożliwiają uczestnictwo w zespole interdyscyplinarnym. Według Prokuratora określenie przesłanek odwoływania członka zespołu interdyscyplinarnego nie mieści się w kategorii określenia warunków funkcjonowania zespołu, ani też nie należy do trybu i sposobu odwoływania członka zespołu, a co za tym idzie przekracza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Skoro ustawa nie określa wymogów, jakim powinien odpowiadać członek zespołu interdyscyplinarnego, to nie jest to zakres do uregulowania przez radę gminy. Brak jest więc podstaw do uznania, że przepisy prawa przyznają radzie gminy kompetencję do stanowienia przesłanek odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. Przywołując treść art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.), dalej jako: "u.s.g." Prokurator podniósł, że prawo stanowienia aktów prawa miejscowego przysługuje wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Tylko wówczas można przyjąć, że są one zgodne z prawem. W ocenie skarżącego, kwestionowane przepisy uchwały zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa, zaś charakter ich naruszenia uzasadnia uznanie zaskarżonej uchwały za nieważną w całości, co skutkować winno jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Według Prokuratora stwierdzenie nieważności uchwały w całości jest niezbędne dla przywrócenia stanu zgodnego z obowiązującym prawem. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Barwicach wskazała, że uznała skargę za zasadną oraz, że w związku z nowelizacją ustawy u.p.p.r., która weszła w życie w dniu 22 czerwca 2023 r. zobowiązana była do podjęcia nowej uchwały określającej szczegółowy tryb i sposób powoływania oraz odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, która to została podjęta w dniu 12 września 2023 r. Zgodnie z § 4 uchwały Rady Miejskiej w Barwicach nr LXI/492/2023 z dnia 12 września 2023 r. tracą moc uchwała nr XXIX/239/2021 Rady Miejskiej w Barwicach z dnia 29 kwietnia 2021 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przemocy w Rodzinie oraz - zaskarżona przez Prokuratora – uchwała nr XLVII/409/2022 Rady Miejskiej w Barwicach z dnia 20 października 2022 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXIX/239/2021 w sprawie przyjęcia Regulaminu Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przemocy w Rodzinie, stąd zaskarżona uchwała nie funkcjonuje już w obrocie prawnym. W związku z powyższym Rada Miejska w Barwicach wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Wraz z odpowiedzą na skargę Rada Miejska w Barwicach przesłała swoją uchwałę nr LXI/492/2023 z dnia 12 września 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Na wstępie Sąd zaznacza, że skarga została rozpatrzona pomimo uchylenia zaskarżonej uchwały, ponieważ sam fakt wyeliminowania aktu prawnego z obrotu nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego. Należy bowiem zauważyć, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Warto też zwrócić uwagę na pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którym zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia: 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10 oraz 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1554/10. Zasadniczy przedmiot sporu w przedmiotowej sprawie, choć nie został wyrażony wprost, sprowadza się do ustalenia granic samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. W szczególności chodzi o ocenę, czy zapisy uchwał, w tym stanowiących akty prawa miejscowego, muszą być kazuistycznie umocowane w regulacji ustawowej, czy też należy przyjąć, że ustawowe upoważnienie do kształtowania ich treści jest generalne, a nie kazuistyczne. Jak wynika z treści skargi, Prokurator stanął na stanowisku, że zgodne z prawem są tylko takie zapisy uchwały, które wyraźnie zostały w ustawie przewidziane. Zatem każdy przepis uchwały rady gminy, dla którego nie można wskazać szczegółowej, wyraźnej podstawy prawnej jest – w ocenie Prokuratora – nieważny. Możliwy jest jednak i drugi pogląd sprowadzający się do uznania, że brak ustawowego uregulowania określonych kwestii tzw. milczenie ustawodawcy, nie oznacza generalnie zakazu wypowiadania się na dany temat w uchwale. Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie opowiada się za stanowiskiem, że milczenie ustawodawcy nie oznacza zakazu wypowiadania się na dany temat w uchwale, o ile tylko nie skutkuje nałożeniem na adresatów obowiązków nieprzewidzianych w ustawie albo pozbawieniem lub ograniczeniem przyznanych im ustawą uprawnień. Uzasadnienie powyższego stanowiska należy rozpocząć od uwag natury ogólnej, które wskażą kierunek wykładni przepisów ustawy o samorządzie gminnym uwzględniający rolę i pozycję ustrojową samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Zasada samodzielności samorządu terytorialnego stanowi podstawową i najistotniejszą cechę samorządu gminnego i dotyczy nie tylko sfery prywatnoprawnej, ale także publicznoprawnej. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa i w tym zakresie jakakolwiek ingerencja podmiotu zewnętrznego (np. organu nadzoru) dopuszczalna jest tylko w przypadku wprost wskazanym w przepisie ustawy i musi być powiązana z prawem do ochrony tejże samodzielności. Ta chroniona Konstytucyjnie samodzielność jest jednym z filarów demokratycznego, zdecentralizowanego i obywatelskiego Państwa i - w odróżnieniu od administracji rządowej - jest jedną z elementarnych zasad kreujących taki samorząd. Należy wskazać również na art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym organ samorządu podejmuje akt prawa miejscowego "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie", a tym samym dysponuje większą samodzielnością prawotwórczą, aniżeli organ wydający rozporządzenie, który działa na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP). Z powyższego, zdaniem Sądu wynika, że stosownie do cytowanych zapisów Konstytucji RP, zasadą jest samodzielność społeczności lokalnych, a ingerencja innych organów władzy jest od tej zasady wyjątkiem i możliwa jest jedynie w zakresie określonym w ustawie i z zachowaniem zasady proporcjonalności. Jako wyjątek winna być wykładana ściśle, a wykładnia rozszerzająca nie jest dopuszczalna. Zatem ingerencja ta powinna być ograniczona do tych przypadków, kiedy działalność organów jednostek samorządu w sposób oczywisty i jednoznaczny narusza obowiązujące przepisy rangi ustawowej, a nie wówczas, gdy wypowiada się w kwestiach objętych "milczeniem ustawodawcy". Innymi słowy może mieć miejsce wówczas, gdy naruszenie ma charakter istotny. Wynika to z art. 91 ust. 1 w związku z ust. 4 u.s.g. Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z prawem. Stosownie zaś do art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepis ten dotyczy wprawdzie postępowania w ramach nadzoru administracyjnego nad działalnością samorządu gminnego przejawiającą się m.in. podejmowaniem uchwał przez organ gminy, ale stanowi także wskazówkę dla sądu, jaka wadliwość, z woli ustawodawcy, uzasadnia stwierdzenie nieważności danego aktu. Zatem nie każde naruszenie prawa będzie uzasadniało eliminację tego aktu z obrotu prawnego, gdyż podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy są jedynie istotne naruszenia prawa. Analizy znaczenia terminu "istotnego naruszenia prawa" dokonało także orzecznictwo sądowe. Stosownie do wypowiadanych w nim poglądów, za naruszenie istotne uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Jest to takie naruszenie, które powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją (np. wyroki NSA: z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 472/20, z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 542/21). Przechodząc do poszczególnych zapisów zaskarżonej uchwały, w pierwszej kolejności należy wskazać, że została ona podjęta na podstawie art. 9 ust. 15 u.p.p.r. Stosownie do tego przepisu rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. W ocenie Sądu zapis § 3 ust. 3 lit. a załącznika do uchwały "Burmistrz Barwic odwołuje członka Zespołu w przypadku pisemnej rezygnacji z członkostwa w Zespole" odnosi się do trybu odwołania członka Zespołu, do czego istnieje delegacja ustawowa. Nie można przy tym zgodzić się, że zapis taki wprowadza normatywną regulację przyczyn ustania członkostwa w Zespole, gdyż określa nie przesłanki ustania członkostwa, ale skutki złożenia rezygnacji przez członka Zespołu, który to podejmuje decyzję o zaprzestaniu zasiadania w Zespole. Członek Zespołu ma prawo złożyć rezygnację (która powinna mieć formę pisemną), zaś następstwem takiej rezygnacji jest konieczność odwołania ze składu Zespołu. W kwestii zapisu § 3 ust. 3 lit. b załącznika do uchwały "Burmistrz Barwic odwołuje członka Zespołu w przypadku utraty pracy w instytucji /organizacji, o której mowa w ust. 1", tj. takich, które podpisały z Burmistrzem porozumienie o współpracy, należy wskazać, że zgodnie z art. 9a ust. 8 u.p.p.r. zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3, 3a lub 5, zaś zgodnie z tymi przepisami w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, oświaty, ochrony zdrowia, organizacji pozarządowych, Żandarmerii Wojskowej, prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. W ocenie Sądu oczywistym jest, iż w przypadku utraty pracy w wyżej wymienionych instytucjach przez członka Zespołu winien on być odwołany. Sąd nie dopatrzył się zapisie § 3 ust. 3 lit. b uchwały istotnego naruszenia prawa. Wprost przeciwnie stwierdzić należy, iż w art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. ustawodawca enumeratywnie wskazuje przedstawiciele jakich instytucji mogą zasiadać w Zespole. Zasiadanie w Zespole innej osoby, nie będącej pracownikiem wskazanych instytucji, stanowiłoby naruszenie art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. Odnośnie zapisu § 3 ust. 3 lit. c załącznika do uchwały "Burmistrz Barwic odwołuje członka Zespołu w przypadku złożenia wniosku w tej sprawie zwierzchnika i rekomendację dotyczącą wskazania kandydata na miejsce członka ustępującego", Sąd stwierdza, że mieści się on z zakresie delegacji ustawowej, ponieważ odnosi się do trybu odwołania członka i powołania na jego miejsce nowego członka Zespołu. W ocenie Sądu zapis § 3 ust. 3 lit. d załącznika do uchwały "Burmistrz Barwic odwołuje członka Zespołu w przypadku braku wywiązywania się z obowiązków", nie narusza prawa w sposób istotny. Sąd nie dostrzegł, aby zapis ten naruszał wprost i w sposób oczywisty przepisy Konstytucji RP, u.s.g., u.p.p.r. czy innego aktu normatywnego. Zdaniem Sądu w przypadku niewywiązywania się przez członka Zespołu z obowiązków wynikających z pełnionej funkcji powinna istnieć możliwość jego odwołania. Również w odniesieniu do zapisu § 3 ust. 3 lit. e załącznika do uchwały "Burmistrz Barwic odwołuje członka Zespołu w przypadku śmierci" Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa, które byłoby można zakwalifikować jako istotne. W ocenie Sądu brak regulacji ustawowej w u.p.p.r. w przedmiocie ustania członkostwa w Zespole w przypadku śmierci nie oznacza zakazu zawarcia takiej regulacji w uchwale dotyczącej trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu oraz warunków jego funkcjonowania. Brak możliwości wykluczenia z Zespołu w takim przypadku prowadziłoby do kuriozalnej sytuacji pozostawania w składzie Zespołu osoby nieżyjącej. Niezależnie od powyższego, nie mogło ujść uwadze Sądu, że zaskarżona uchwała jest "uchwałą zmieniającą" uchwałę Rady Miejskiej w Barwicach nr XXIX/239/2021 z dnia 29 kwietnia 2021 r. Usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały skutkowałoby przywróceniem pierwotnego brzmienia § 3 załącznika do uchwały nr XXIX/239/2021 Rady Miejskiej w Barwicach z dnia 29 kwietnia 2021 r., który oprócz analogicznych zapisów jak w zaskarżonej uchwale, zawiera szersze regulacje, dotyczące odwołania członka Zespołu. Trudno zatem przyznać rację Prokuratorowi i jego stanowisku, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały spowoduje przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w oparciu o przepis art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 ze zm.). Orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w uzasadnieniu wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.