II SA/Sz 828/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lutego 2009r. sprawy ze skargi J. i S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 36 ust. 4 i 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 Nr 80, poz. 717 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy pkt [...] decyzji Wójta Gminy z dnia [...]r., Nr [...], ustalającej J. i S. T. opłatę w wysokości [...],-zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz obowiązek uiszczenia tej opłaty w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia decyzji. Jednocześnie Kolegium uchyliło i zmieniło decyzję organu I instancji w pkt [...], znosząc obowiązek uiszczenia odsetek w przypadku nieuregulowania w terminie należnej opłaty planistycznej. Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika, że Wójt Gminy decyzją z dnia [...] r. Nr [...], ustalił J. i S. T. - byłym właścicielom nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów działką nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie ewidencyjny [...], Gmina [...], dla której prowadzona była księga wieczysta [...], jednorazową opłatę planistyczną w wysokości [...] zł. Podstawą nałożenia opłaty planistycznej był wzrost wartości nieruchomości spowodowany zmianą przeznaczenia terenu na działce nr [...] w związku z wejściem w życie z dniem [...]r. planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy z dnia [...]r. Nr [...] oraz jej zbycie przez skarżących. Zapisy poprzednio obowiązującej uchwały Rady Miasta i Gminy z dnia [...]r. Nr [...] przewidywały, że działka nr [...] (wyodrębniona z działki nr [...]) przeznaczona była w całości pod uprawy rolne. Na podstawie aktu notarialnego rep. [...] Nr [...] organ I instancji ustalił, że w dniu [...] r., czyli po wejściu w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego w/w działkę, nastąpiło zbycie przedmiotowej nieruchomości Zmianę wartości nieruchomości potwierdza opinia rzeczoznawcy majątkowego sporządzona dnia [...]r., na zlecenie Gminy [...]. Wzrost wartości nieruchomości spowodowany jest zmianą przeznaczenia gruntów rolnych na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługi nieuciążliwe na działkach nie mniejszych niż 800 m2, co wynika z ustaleń nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Różnica pomiędzy wartością nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ([...] zł), a jego wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed zmianą tego planu ([...] zł), stanowi kwotę [...] zł. Procentowa stawka wzrostu wartości nieruchomości została ustalona na poziomie [...]%, co z powyższej kwoty stanowi opłatę w wysokości [...],- złotych. J. i S. T., działając poprzez pełnomocnika, złożyli odwołanie od w/w decyzji Wójta Gminy z dnia [...]r. wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Według skarżących naliczenie opłaty planistycznej w stanie faktycznym sprawy stanowi naruszenie szeregu zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz norm konstytucyjnych. Pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że gdyby skarżący mogli podzielić nieruchomość i sprzedać ją w [...]r. to nie musieliby płacić opłaty. Wniosek o podział nieruchomości był następstwem zamiaru sprzedaży mniejszych działek i organ I instancji, wstrzymując podział z uwagi na prace nad planem, musiał zdawać sobie sprawę z tego, iż zbycie nieruchomości, już po uchwaleniu planu, będzie stanowiło podstawę do obciążenia skarżących opłatą. Wskazano także, że biegły, który sporządził operat szacunkowy nie zwrócił się do odwołujących o podanie informacji i danych niezbędnych do wydania prawidłowej opinii. Stanowiło to w ocenie pełnomocnika rażące naruszenie art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto sporządzając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organ I instancji pominął konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Nie można - zdaniem strony - mówić o wzroście wartości nieruchomości, gdy ponieśli konkretne straty związane ze zmianą planu. W wyniku rozpatrzenia odwołania organ II instancji decyzją z dnia [...]r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...]r. Nr [...] w zakresie ustalenia J. i S. T. jednorazowej opłaty w kwocie [...],- zł, oraz uchylił decyzję w części dotyczącej ustawowych odsetek za zwłokę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło ustalenia organu I instancji w zakresie zmiany przeznaczenia gruntu oraz ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym. Zdaniem Kolegium - podnoszony w odwołaniu zarzut, iż nie wydanie w [...] r. decyzji podziałowej było działaniem celowo niekorzystnym dla odwołujących jest niezasadny. Z pisma strony z dnia [...] r. wynika, że wniosek o podział działki nr [...] został złożony w Urzędzie Gminy w dniu [...] r., a odpowiedź o zawieszeniu postępowania na okres [...] miesięcy nadeszła w piśmie z dnia [...]r. /l.dz. [...]/. Zawieszenie postępowania nastąpiło na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.). W zaistniałej sytuacji Wójt Gminy był zobligowany do zawieszenia postępowania podziałowego. Problemy związane z ustanowieniem dostępu do drogi publicznej, należące do postępowania podziałowego, nie mają znaczenia w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej. Również zarzut naruszenia przez organ art. 79 Kpa jest niezasadny. Z wykładni językowej przepisu art. 79 § 1 K.p.a. wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony o miejscu i terminie przeprowadzenia jedynie dowodu z zeznań świadków, opinii biegłych i oględzin. Podstawę ustalenia renty planistycznej stanowi opinia o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, będąca opinią biegłego i tylko ta opinia (w swoim całokształcie) podlega ocenie według norm jakimi rządzi się postępowanie dowodowe. Nie można ich oceniać w kategoriach dowodu z oględzin i nakładać na organ obowiązku zawiadomienia o ich przeprowadzeniu stosownie do art. 79 K.p.a. W tym stanie rzeczy Kolegium nie znalazło podstaw do zmiany, względnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji rozstrzygając o odsetkach ustawowych (pkt [...] decyzji), nie wskazał podstaw prawnych, z których taki obowiązek można wyprowadzić i w tym zakresie uchylił decyzję pierwszoinstancyjną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik J. i S. T. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji i zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik zarzucił: 1. naruszenie art. 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego przed wszczęciem postępowania administracyjnego, 2. naruszenie art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezapewnienie skarżącym możliwości uczestnictwa przy sporządzaniu opinii przez biegłego. 3. naruszenie art. 84. Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie za dowód niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy dowodu, który został przeprowadzony przed wszczęciem postępowania, 4. naruszenie art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dopuszczenie dowodu przeprowadzonego przed wszczęciem postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wyraził stanowisko, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa i powinna zostać uchylona. W sprawie, której przedmiotem było ustalenie opłaty planistycznej, opinia rzeczoznawcy majątkowego została sporządzona w dniu [...] roku, natomiast samo postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu [...] r., a zatem operat został sporządzony jeszcze przed wszczęciem sprawy. Organy administracji dopuściły się naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., który nakłada obowiązek zapewnienia skarżącym możliwości udziału w każdym stadium postępowania. Ponieważ dowód z opinii biegłego przeprowadzono przed wszczęciem właściwego postępowania administracyjnego, skarżący nie mieli możliwości uczestniczenia przy sporządzenia tej opinii, zgłaszania swych twierdzeń i argumentów, które mogły zostać przez biegłego uwzględnione i mieć wpływ na wysokość ustalonej opłaty planistycznej. Samo umożliwienie skarżącym ustosunkowania się do dowodów już przeprowadzonych bez ich wiedzy i pod ich nieobecność nie może stanowić o wypełnieniu przez organy administracji tej normy prawnej. W toku postępowania administracyjnego nie przeprowadzono żadnego dowodu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]r. W piśmie z dnia [...]r. pełnomocnik skarżących podtrzymał twierdzenia i wnioski skargi, stwierdzając że naruszenie prawa przez organy w trakcie prowadzonego postępowania małoistotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z mocy art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 poz. 717) jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. W sprawie bezspornie zostało ustalone, że dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie ewidencyjnym [...] Gmina [...], (powstałej w wyniku podziału działki nr [...]), obowiązywał do dnia [...]r. plan zagospodarowania przestrzennego wynikający z uchwały Rady Miasta i Gminy z dnia [...]r. Nr [...]. Zgodnie z tym planem działka ta przeznaczona była pod uprawy rolne i taki też był faktyczny sposób jej użytkowania przed uchwaleniem nowego planu. Z dniem [...]r. wszedł w życie nowy plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...]r. w którym, zmieniono przeznaczenie w/w działki na działkę pod zabudowę budownictwem jednorodzinnym z usługami nieuciążliwymi na działkach nie mniejszych niż 800 m2. Powyższa zmiana miała bezpośredni wpływ na wzrost wartości wymienionej nieruchomości z kwoty [...] zł do kwoty [...] zł, co potwierdza opinia sporządzona przez biegłego rzeczoznawcę. Zgodnie z § [...] w/w uchwały Rady Gminy z dnia [...]r. stawka opłaty planistycznej wynosi [...] %, wzrostu wartości nieruchomości, co stanowi kwotę [...],- zł. Umową sporządzoną przez notariusza w dniu [...]r. rep. [...] nr [...], małżonkowie J. i S. T. zbyli działkę nr [...] za kwotę [...] zł. Zostały zatem spełnione wszystkie wskazane w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717) warunki ustalenia opłaty planistycznej. W myśl art. 150 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603), który ma w niniejszej sprawie odpowiednie zastosowanie na podstawie art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, którzy sporządzają opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Zatem obligatoryjnym i jedynym środkiem dowodowym w sprawie ustalenia wysokości renty planistycznej jest wycena sporządzona przez uprawnionego rzeczoznawcę. Wycena ta jest pisemną opinią, dotyczącą wartości określonej nieruchomości, zawierającą fachowe i specjalistyczne informacje dotyczące szacowanej nieruchomości oraz obrazującą czynności przeprowadzone przez rzeczoznawcę, związane z określeniem wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość rynkową nieruchomości stanowi jej przewidywana cena, możliwa do uzyskania na rynku, ustalona z uwzględnieniem cen transakcyjnych. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego albo mieszanego (152 ust. 2). Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy w niniejszej sprawie uwzględniał wszystkie istotne cechy niezbędne dla prawidłowego obliczenia wartości nieruchomości, z uwzględnieniem uwarunkowań regionalnych i realnych możliwości zastosowania cen innych nieruchomości o podobnym przeznaczeniu oraz opierał się na danych zgodnych z rzeczywistością. Okoliczności tych skarga nie podważa. Opinia rzeczoznawcy stanowi jedyny dowód, na którym może się oprzeć organ w zakresie ustalenia wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawowy zarzut skargi opiera się na naruszeniu przez organy prawa w związku z przeprowadzeniem dowodu przed wszczęciem postępowania administracyjnego, co zdaniem strony skarżącej stanowi uchybienie mające istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Zarzut ten jest całkowicie bezpodstawny. Kwestia ta stanowiła już przedmiot rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (vide wyrok z dnia 6 kwietnia 2006r., sygn. akt II OSK 699/05 (niepublikowany) oraz wyrok z dnia 17 lipca 2008r., sygn. akt II OSK 885/07 opublikowany w internetowej bazie orzeczeń NSA). W wyrokach tych Sąd uznał za dopuszczalne wszczęcie przez organ gminy, postępowania administracyjnego na podstawie uprzednio sporządzonej opinii biegłego, gdy nastąpiła zmiana przeznaczenia gruntu, wiążąca się z pobraniem stosownej opłaty planistycznej. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie pogląd ten jest trafny i w pełni uprawniony. Opinia sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego przed wszczęciem postępowania administracyjnego nie traci waloru dowodu w toczącym się postępowaniu, o ile strona miała możliwość zapoznania się z treścią tego operatu, co w niniejszej sprawie, według ustaleń Sądu, zostało przez organy spełnione. Jeżeli strona nie zgadza się z treścią takiego operatu lub uważa, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy został sporządzony niezgodnie z przepisami prawa, powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego lub inny operat szacunkowy, sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę. Organy orzekające w sprawie nie mają obowiązku zlecania wykonania nowego operatu szacunkowego tylko na tej podstawie, iż strona nie zgadza się z wynikiem operatu wykonanego na zlecenie gminy. Przeprowadzone przez rzeczoznawcę, przed sporządzeniem operatu szacunkowego wzrostu wartości nieruchomości, oględziny nieruchomości, są czynnością techniczną, wykonywaną w ramach opracowywania dowodu w postaci operatu szacunkowego. Czynność ta może być wykonana z udziałem zainteresowanych stron lub bez ich udziału. Nie jest to bowiem czynność organu prowadzącego postępowanie, do którego ma zastosowanie przepis art. 79 kpa. W świetle art. 79 w zw. z art. 84 § 2 K.p.a., organ prowadzący postępowanie, który zasięga opinii biegłego, jest obowiązany umożliwić stronie ustosunkowania się do takiej opinii. W rozpoznawanej sprawie strona miała zapewnioną możliwość zapoznania się z materiałami postępowania administracyjnego zebranymi w sprawie, w tym z operatem szacunkowym, co potwierdza znajdujące się w aktach sprawy pismo organu I instancji z dnia [...]r., odebrane przez stronę w dniu [...]r. Pełnomocnik skarżących nie wskazał innych uchybień mających mieć wpływ na wartość dowodową operatu oraz na wynik sprawy. Również Sąd, jak to już zostało wyżej wyjaśnione, takich uchybień się nie dopatrzył w przedmiotowej sprawie. Nie można w tych okolicznościach uznać za zasadne zarzutów skargi odnośnie naruszenia przez organy administracyjne art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 10, art. 75, 79 i art. 84 Kodeksu postępowania administracyjnego. Bez znaczenia, dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji są podnoszone argumenty, związane z postępowaniem podziałowym. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.