II SA/Sz 829/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2010 r. sprawy ze skargi M. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Burmistrz Gminy G. decyzją z dnia [...] r., nr [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowo-gospodarczo-magazynowego na terenie działki nr [...] położonej w P. oraz ustalił na rzecz J. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem. Odwołanie w/w decyzji w zakresie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budynku garażowo-gospodarczo-magazynowego wnieśli G. i J. S., zarzucając między innymi wydanie decyzji z naruszeniem kodeksu postępowania administracyjnego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza Gminy G. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium wskazało na poczynione przez siebie spostrzeżenia dotyczące charakteru inwestycji zgłaszanej przez inwestora traktowanej przez tego ostatniego jako nierozłącznej całości. Kolegium stwierdziło, iż skoro scharakteryzowana inwestycja stanowi całość, organ I instancji nie był uprawniony do dzielenia inwestycji na części i rozstrzygania wniosku inwestora odrębnie dla każdego z elementów inwestycji z osobna. Ponadto Kolegium wskazało, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, organ prowadzący postępowanie winien wyznaczyć wokół działki, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, między innymi w zakresie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższemu winno służyć wyznaczenie granic analizowanego obszaru na kopii mapy o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy, przy zachowaniu warunków przewidzianych § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium stwierdziło, iż ustalenia Burmistrza Gminy G. co do braku nawiązania projektowanego obiektu magazynu w zakresie funkcji do istniejącej zabudowy sąsiedniej są nieuzasadnione albowiem nie znajdują poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Wskazano między innymi na nieprawidłowości w zakresie rodzaju i skali mapy, którą posłużył się organ I instancji, brak czytelności co do oznaczenia obszaru poddawanego analizie, oraz brak możliwości ustalenia które obiekty były uwzględniane przy dokonywaniu analizy porównawczej, jaką pełnią one funkcję oraz jakie noszą cechy. Zdaniem Kolegium powyższe uchybienia nie pozwoliły na zweryfikowanie wniosku Burmistrza Gminy G. o niedopuszczalności realizacji budynku magazynowego. Odnośnie zarzutów przytoczonych w odwołaniu skarżących, Kolegium wskazało, iż akceptacja bądź sprzeciw stron postępowania, co do zamiaru realizacji inwestycji, nie może wpłynąć na sposób rozstrzygania w sprawie, jako że stanowisko stron nie wchodzi w skład katalogu przesłanek z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunkujących wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto Kolegium wskazało, że organ prowadzący postępowanie winien oceniać zamierzenie zgodnie z funkcją obiektu deklarowaną przez inwestora. Skoro w przedmiotowej sprawie inwestor określił funkcję obiektu jako magazynu wykorzystywanego dla prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, organ nie mógł oceniać tegoż obiektu jako obiektu uzupełniającego zabudowę mieszkaniową. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skutecznie wnieśli M. i J. S. W skardze zarzucili oni między innymi, iż nieuprawnionym jest oczekiwanie, że organ I instancji będzie roztrząsał intencje inwestora, a niedorzeczne twierdzenie, że skoro jeden z elementów nie otrzymuje zgody na budowę, to sprawę należy przekazać do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem skarżących to w gestii inwestora, który mając decyzję z urzędu, pozostaje wnieść nowy wniosek o zagospodarowanie terenu zgodnie z obowiązującą decyzją. Dalej zarzucili, że w uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało na brak podstaw do ustaleń w zakresie braku należycie przeprowadzonej analizy zabudowy, podczas gdy w aktach sprawy znajduje się opinia biegłego dotycząca analizy przylegającego obszaru pod kątem zabudowy i funkcji, oraz sprzeciwy mieszkańców posesji przylegających, wskazujące na sąsiedztwo "[...]", dwóch parceli mieszkalnych i pola uprawnego. Opinię biegłego, jak i opinie mieszkańców Kolegium z niewiadomych powodów ignoruje. Skarżący zarzucili również, że w zaskarżonej decyzji nie przywołano ostatniej nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z przepisami prawa doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja nie narusza przepisów prawa proceduralnego, ani materialnego. Zaskarżona decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. ma charakter kasacyjny. Przesłanką wydania takiej decyzji jest zakres czynności postępowania wyjaśniającego, które należy przeprowadzić. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. określa zakres tych czynności stanowiąc "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części". Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem prawa, w tym w sytuacji, gdy naruszenie to nie może być sanowane. Taka sytuacja zaistniała w sprawie niniejszej. Decyzja kasacyjna jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z przepisem art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej zwaną ustawą) decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na wniosek zainteresowanego i do tego wniosku, będąc związane jego treścią, winny odnieść się organy w swoich decyzjach. Z przepisu art. 52 ust. 2 ww. ustawy wynika, że to wnioskodawca decyduje jaki teren obejmie wnioskiem oraz określa planowany sposób zagospodarowania terenu wraz z charakterystyką zabudowy, a organy nie mogą według swego uznania zmieniać ani terenu objętego wnioskiem, ani rodzaju planowanej inwestycji. W świetle przytoczonych przepisów organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że Burmistrz Gminy G. bezpodstawnie dokonał podziału planowanej przez inwestorów inwestycji na dwie części, tak jakby złożone zostały dwa odrębne wnioski o ustalenie warunków zabudowy. Podział taki nie był dopuszczalny bez uzyskania stanowiska (zgody) inwestorów, czego organ I instancji zaniechał. Działaniem (zaniechaniem) swoim organu I instancji naruszył wskazane powyżej przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawidłowo też organ odwoławczy zarzucił, że znajdując się w aktach analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie została sporządzona w sposób prawidłowy, tj. zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Jakkolwiek zarzuty organu odwoławczego dotyczące części graficznej analizy (mapy) nie do końca należy uznać za słuszne, to już zarzuty dotyczące części opisowej są jak najbardziej trafne. Znajdującą się w aktach analizę tekstową w żadnym przypadku nie można uznać za prawidłową. W analizie tej najwięcej miejsca poświęcono przytoczeniu treści przepisów prawa i wyjaśnieniu ich treści. Tymczasem wystarczające było wskazanie podstawy prawnej wykonania analizy, bez przytaczania przepisów i ich wykładni. Treść i wykładania przepisów winny znaleźć się w decyzji o warunkach zabudowy – zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. Błędem analizy jest brak podania, do której drogi publicznej działka objęta wnioskiem posiada dostęp. Informacji takiej nie zawiera również decyzja organu I instancji. Nie wydaje się możliwym wykonanie prawidłowej analizy bez ustalenia drogi publicznej, do której dostęp posiada działka objęta wnioskiem, skoro przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nakazuje poszukiwania dobrego sąsiedztwa na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej. Zasadniczą wadą, pomijając jej lakoniczność i skrótowość, omawianej analizy jest jej sprzeczność między częścią opisową a graficzną. W części opisowej podano: "Na obszarze objętym analizą występuje wyłącznie zabudowa jednorodzinna (bez prowadzenia jakichkolwiek usług)", a z części graficznej wynika, że już na działkach nr [...] i [...], położonych po drugiej stronie drogi od działki objętej wnioskiem, znajdują się obiekty o innej funkcji niż mieszkalna. Nie zrozumiały jest również zawarty w części opisowej analizy zapis, że działki nr [...] i [...] znajdują się poza rozpatrywanym obszarem analizowanym, w sytuacji gdy z załącznika graficznego analizy wynika, że działki te włączone zostały do obszaru analizowanego. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi podstawowy dowód w sprawie warunków zabudowy. Opisane powyżej wady analizy dyskwalifikują ją jako wiarygodny dowód w sprawie, co oznacza, że winna zostać wykonana ponownie. To z kolei oznacza, że organ odwoławczy miał podstawy do wydania decyzji uchylającej decyzje organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia – zgodnie z przepisem art. 138 § 2 K.p.a. Ustosunkowując się do zarzutów skargi nadto Sąd wyjaśnia, że każda opinia biegłego stanowi dowód w sprawie i podlega ocenie organu orzekającego. Organ nie jest związany sporządzoną przez biegłego opinią i zobowiązany jest poddać ją ocenie, a jeżeli stwierdzi istotne braki lub błędy w opinii, to powinien albo zwrócić opinię do poprawienia, albo zlecić wykonanie opinii innemu biegłemu. Sąd wyjaśnia również, że żaden przepis ustawy, ani kodeksu postępowania administracyjnego, nie uzależnia wydania decyzji o warunkach zabudowy od opinii mieszkańców zamieszkujących na sąsiednich nieruchomościach, a zatem opinie te nie mogą być brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji. Końcowo należy wyjaśnić, że nie przywołanie wszystkich zmian ustawy stanowiącej podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia, stanowi uchybienie, które pozostaje bez wpływu na końcowe rozstrzygnięcie sprawy, skoro sama treść przepisu przytoczona w treści decyzji jest prawidłowa. Mając na względzie wszystkie wyżej wskazane okoliczności, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.