II SA/Sz 829/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A. L. reprezentowanego przez opiekuna prawnego M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta K., decyzją z dnia [...] nr [...]/2019, odmówił A. L., dalej jako "skarżący", reprezentowanemu przez opiekuna prawnego M. P., przyznania zasiłku stałego z uwagi na niespełnienie przesłanek do jego otrzymania. Nie zgadzając się z przedmiotową decyzją, M. P. złożyła od niej odwołanie. W uzasadnieniu odwołania wskazała, że A. L. w dniu 17 września 2016 r. uległ wypadkowi, na skutek którego nie był w stanie samodzielnie wystąpić z wnioskiem o wydanie orzeczenia stwierdzającego niepełnosprawność. Wniosek ten został złożony dopiero w czasie, gdy przebywał w DPS w K.. Podkreśliła, że w wydanym dnia 6 grudnia 2016 r. orzeczeniu znajduje się jednak informacja, że niepełnosprawność istnieje od 21 września 2016 r. Przed wypadkiem, czyli przed 17 września 2016 r. A. L. był osobą zdolną do pracy, zarejestrowaną w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna. Ponadto funkcjonował samodzielnie i utrzymywał się z otrzymywanych zasiłków celowych oraz okresowych. Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) – powoływanej dalej jako "k.p.a." oraz art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 37 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2014 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508), dalej również jako "u.p.s.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, Kolegium wskazało, że A. L. przebywał w Domu Pomocy Społecznej w K. od [...] października 2016 r. do [...] lutego 2017 r. Z kolei od [...] lutego 2017 r. przebywa w Domu Pomocy Społecznej w T.. Przed przyjęciem do DPS był osobą bezdomną, bez stałego źródła dochodu. Legitymuje się Orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K., z dnia [...] grudnia 2016 r., na mocy którego zaliczony został do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Aktualnie jest osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną i ma ustanowionego opiekuna prawnego, tj. M. P.. Jedynym źródłem dochodu beneficjenta jest zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...]zł. W dalszej części uzasadnienia Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że A. L. nie może być traktowany jako osoba samotnie gospodarująca, stosownie do art. 37 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Powołany przepis pozwala bowiem uznać za osobę samotnie gospodarującą osobę przebywającą w domu pomocy społecznej lub ubiegającą się o przyjęcie do niego, jeżeli przed przyjęciem do domu pomocy społecznej lub rozpoczęciem oczekiwania na miejsce w takim domu była uprawniona do zasiłku stałego. Zdaniem organu II instancji dla uznania osoby za samotnie gospodarującą konieczne jest ustalenie, że jej całkowita niezdolność do pracy została stwierdzona jeszcze przed przyjęciem do domu pomocy społecznej, albowiem uprawnienie do zasiłku stałego przysługuje jedynie pełnoletnim i całkowicie niezdolnym do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności. Tymczasem A. L. w domu pomocy społecznej przebywa od dnia [...] października 2016 r., natomiast za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym został uznany już po fakcie umieszczenia w domu pomocy społecznej, na mocy orzeczenia z dnia [...] grudnia 2016 r. co oznacza, że przed przyjęciem do domu pomocy społecznej nie był osobą niezdolną do pracy i nie był uprawniony do zasiłku stałego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wniósł A. L., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy. Skarżący wniósł o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak również poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych i jednocześnie zarzucił zaskarżonym decyzjom naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 37 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, poprzez błędne jego zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarżącemu nie przysługuje zasiłek stały, bowiem orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane po umieszczeniu w domu pomocy społecznej, - art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego niezastosowanie skutkujące wydaniem decyzji o nieprzyznaniu zasiłku stałego. W dalszej części skargi przytoczono treść art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym zasiłek stały przysługuje każdej pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Zdaniem pełnomocnika w przedmiotowej sprawie niesporną kwestię stanowił dochód skarżącego kształtujący się na poziomie [...] zł, którego źródłem był zasiłek pielęgnacyjny. Odnosząc się do kolejnego kryterium, dotyczącego niezdolności do pracy z powodu wieku lub całkowitej niezdolności do pracy, pełnomocnik powołał się na orzeczenie stwierdzające całkowitą niezdolność do pracy skarżącego od dnia [...] września 2016 r. Wedle pełnomocnika fakt wydania orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy w dacie [...] grudnia 2016 r., czyli już po umieszczeniu skarżącego w domu pomocy społecznej nie odbiera skarżącemu prawa do zasiłku stałego. W podsumowaniu pełnomocnik podniósł, że skarżący spełnia łącznie obie przesłanki przyznania mu zasiłku celowego wynikające z art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy prawo o pomocy społecznej albowiem: 1) jest osobą pełnoletnią samotnie gospodarującą a status ten istniał zanim skarżący trafił pod opiekę DPS, 2) skarżący jest całkowicie niezdolny do pracy na skutek urazu głowy a stan ten trwa od dnia 21 września 2016 r., czyli powstał zanim skarżący został umieszczony w domu pomocy społecznej, 3) dochód skarżącego jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz jednocześnie utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie dnia 20 lutego 2020 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i podał, że według informacji uzyskanych od opiekuna prawnego skarżącego został on pobity w dniu 17 września 2016 r., następnie niezwłocznie został poddany zabiegom operacyjnym ratującym życie. W dniu 21 września 2016 r. został wybudzony i od tego dnia datuje się jego niepełnosprawność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 – j.t. ze zm.), kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t. ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Natomiast zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji według kryterium zgodności z prawem wykazała, że akt ten narusza prawo w stopniu nakazującym wyeliminowanie go z obiegu prawnego. Przedmiotem skargi jest decyzja odmawiająca skarżącemu przyznania zasiłku stałego z powodu niespełnienia kryteriów warunkujących jego otrzymanie. Wyjaśnić zatem należy, że zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.s. zasiłek stały przysługuje: 1) pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W ust. 5 art. 37 u.p.s. ustawodawca przewidział, iż osobę przebywającą w domu pomocy społecznej lub ubiegającą się o przyjęcie do niego uznaje się za osobę samotnie gospodarującą, jeżeli przed przyjęciem do domu pomocy społecznej lub rozpoczęciem oczekiwania na miejsce w takim domu była uprawniona do zasiłku stałego. Przesłanką ustalenia, czy osobie przebywającej w domu pomocy społecznej lub ubiegającej się o przyjęcie do tego typu placówki przysługuje zasiłek stały, jest stwierdzenie, że osoba ta przed przyjęciem do placówki spełniała warunki do przyznania zasiłku stałego, o których mowa w ust. 1 art. 37 u.p.s. Przywołana regulacja nie uzależnia przyznania świadczenia, o którym mowa od istnienia w obrocie prawnym decyzji administracyjnej przyznającej zasiłek stały osobie ubiegającej się o przyjęcie do DPS lub przebywającej w tej placówce. Nie sposób się zatem zgodzić z zawartym w decyzji organu I instancji stwierdzeniem, iż osobą uprawnioną w rozumieniu art. 37 ust. 5 u.p.s. "jest osoba, której właściwy organ, ostateczną decyzją administracyjną przyznał zasiłek stały". Takiej konstatacji nie można wyprowadzić z treści przywołanej normy, bowiem to nie istnienie w obrocie prawnym decyzji przyznającej zasiłek stały przesądza o uprawnieniu osoby przebywającej w DPS, ale to, czy przed przyjęciem do placówki spełniała kryteria niezbędne do otrzymania tego świadczenia. Rzeczą organu w przypadku złożenia wniosku o zasiłek stały przez osobę przebywającą w DPS, jak skarżący w badanej sprawie, jest ustalenie czy przed przyjęciem do placówki spełniał on warunki, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s., a więc, czy był on osobą samotnie gospodarującą, czy był osobą niezdolną do pracy z powodu wieku lub osobą całkowicie niezdolną do pracy, a także czy spełniał kryterium dochodowe. Jak wynika z akt sprawy, skarżący nie jest niezdolny do pracy z powodu wieku, nie ma ukończonych 65 lat. Niekwestionowana jest także podnoszona w skardze okoliczność, iż uległ poważnemu wypadkowi, na skutek którego stał się osobą trwale niepełnosprawną w stopniu znacznym. Przed wypadkiem był samodzielny, utrzymywał się z zasiłków z pomocy społecznej, prowadził jednoosobowe gospodarstwo domowe. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że w myśl art. 6 pkt 1 u.p.s., pod pojęciem całkowitej niezdolności do pracy rozumie się całkowitą niezdolność do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych albo zaliczenie do I lub II grupy inwalidów lub legitymowanie się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W przypadku skarżącego, dla ustalenia, że jest on osobą całkowicie niezdolną do pracy, konieczne było legitymowanie się orzeczeniem o niepełnosprawności. W myśl art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, ustala się trzy stopnie niepełnosprawności, które stosuje się do realizacji celów określonych ustawą: 1) znaczny; 2) umiarkowany; 3) lekki. Orzeczenie ustalające stopień niepełnosprawności stanowi także podstawę do przyznania ulg i uprawnień na podstawie odrębnych przepisów (ust. 2). Zgodnie z art. 4 ust. 1 przywołanej ustawy do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej lub wymagającą czasowej albo częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych (ust. 2). Do lekkiego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę o naruszonej sprawności organizmu, powodującej w sposób istotny obniżenie zdolności do wykonywania pracy, w porównaniu do zdolności, jaką wykazuje osoba o podobnych kwalifikacjach zawodowych z pełną sprawnością psychiczną i fizyczną, lub mająca ograniczenia w pełnieniu ról społecznych dające się kompensować przy pomocy wyposażenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze lub środki techniczne (ust. 3). Z § 14 ust. 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2018 r. poz. 2027 – j.t.) wynika, że datę lub okres powstania stopnia niepełnosprawności osoby zainteresowanej ustala się na podstawie przebiegu schorzenia i dokumentacji medycznej. Jeżeli z przedłożonej dokumentacji medycznej i przebiegu schorzenia osoby zainteresowanej nie da się ustalić daty lub okresu powstania stopnia niepełnosprawności, za datę tę należy przyjąć datę złożenia wniosku do powiatowego zespołu (ust. 6). W świetle przywołanych regulacji to określenie daty powstania określonego stopnia niepełnosprawności będzie miało decydujące znaczenie dla ustalenia, czy skarżący w dacie przyjęcia do domu pomocy społecznej był osobą niezdolną do pracy, a w konsekwencji, czy w tej dacie przysługiwał mu zasiłek stały. Skarżący przedłożył do akt orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] grudnia 2016 r., z którego wynika, że został na stałe zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności. Wskazano, że niepełnosprawność istnieje od [...] września 2016 r., a ustalony stopień niepełnosprawności od dnia [...] listopada 2016 r. (data złożenia wniosku o wydanie orzeczenia). Z orzeczenia wynika także, że jest on osobą niezdolną do pracy. Organy obu instancji przyjęły, że skoro orzeczenie o stopniu niepełnosprawności skarżącego, z którego wynika, że jest niezdolny do pracy, zostało wydane już po przyjęciu go do placówki ([...] października 2016 r.), to siłą rzeczy nie spełnia on warunków, o których mowa w art. 37 ust. 5 u.p.s. To z kolei przesądziło o odmowie przyznania świadczenia. W ocenie sądu jest to stanowisko wadliwe, bowiem – jak już wyżej wskazano, to nie data wydania orzeczenia, ale spełnienie warunków do otrzymania zasiłku stałego przed przyjęciem do DPS, ma w tym przypadku decydujące znaczenie. Z załączonego do akt postępowania orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że niepełnosprawność skarżącego powstała w dniu [...] września 2016 r., a więc przed przyjęciem go do domu pomocy społecznej, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od dnia [...] listopada 2016 r. Z orzeczenia wynika również jednoznacznie, że skarżący jest osobą niezdolną do pracy, jednakże bez wskazania, od kiedy stan ten się datuje, co może oznaczać, że data powstania stanu niezdolności do pracy pokrywa się albo z datą powstania niepełnosprawności, albo ustalenia jej stopnia, czego organ nie ustalił. W ocenie sądu analizy tego dokumentu należy dokonywać w zestawieniu z innymi dowodami zgromadzonymi w niniejszej sprawie. Z dokumentów tych jednoznacznie wynika, że skarżący uległ wypadkowi, którego skutkiem było powstanie niepełnosprawności. Skarżący bezpośrednio po tym wypadku przebywał w szpitalu, a następnie w kolejnych placówkach. Z uzasadnienia orzeczenia można wysnuć wniosek, iż skarżący jest osobą wymagającą stałej opieki i pomocy w pełnieniu ról społecznych. Jak wynika z odwołania złożonego przez jego opiekuna prawnego, ustanowionego dopiero po całkowitym ubezwłasnowolnieniu w grudniu 2018 r., a więc po upływie dwóch lat od zdarzenia, wcześniejsze złożenie wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności, było ze względu na stan skarżącego niemożliwe. Brak jest możliwości stwierdzenia w oparciu o akta sprawy, czy w dacie wydania orzeczenia skarżący posiadał właściwą reprezentację dla ochrony swoich interesów i ustalenia, czy taka jego treść, w odniesieniu do daty ustalenia stopnia niepełnosprawności będzie rzutowała na jego późniejsze uprawnienia do różnego rodzaju świadczeń, w tym zasiłku stałego. W świetle wywodów opiekuna prawnego skarżącego, jak i treści orzeczenia o niepełnosprawności wydaje się to wątpliwe, co tłumaczyłoby fakt, iż od orzeczenia nie wniesiono odwołania. O przyznanie zasiłku stałego wystąpiła dopiero opiekunka prawna, niezwłocznie po złożeniu przyrzeczenia, pomimo możliwości udzielenia pomocy w tej formie z urzędu (art. 102 ust. 2 u.p.s.), również przed wydaniem przez sąd orzeczenia o ubezwłasnowolnieniu, co także potwierdza tezę o braku osoby, która właściwie zadbałaby o interesy skarżącego. Wysoce prawdopodobnym jest w tym stanie rzeczy, że stan skarżącego po wypadku nie uległ znaczącej zmianie, co z kolei uzasadniałoby przyjęcie, iż ustalony stopień niepełnosprawności istniał już w dniu 21 września 2016 r., wskazanym w orzeczeniu jako data początkowa powstania niepełnosprawności, co z kolei powinno prowadzić do uznania, że przed przyjęciem do domu pomocy społecznej, w dniu [...] października 2016 r., skarżący spełniał kryteria, o których mowa w art. 37 u.p.s. Tego organy nie wyjaśniły, za podstawę swoich ustaleń przyjmując, że decydujące znaczenie ma data wydania orzeczenia o niepełnosprawności. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, o czym stanowi art. 2 ust. 1 u.p.s. Zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Obowiązkiem organów pomocy społecznej jest wnikliwe badanie sytuacji osób wymagających wsparcia i rozpatrywanie każdej sprawy indywidualnie, z uwzględnieniem jej specyfiki. W realiach badanej sprawy wystąpiła sytuacja nietypowa, która – zważywszy na sytuację osoby ubiegającej się o przyznanie pomocy, winna być zbadana ze szczególną wnikliwością. W szczególności organ prowadzący postępowanie winien uzupełnić materiał dowodowy o ustalenie kto i w jakich okolicznościach złożył wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności, czy wniosek ten mógł zostać złożony wcześniej, a jeżeli tak, to z jakich przyczyn nie został złożony. Następnie organ winien się zwrócić do organu, który wydał orzeczenie o stopniu niepełnosprawności o wskazanie, czy w oparciu o dokumentację medyczną, która stanowiła podstawę orzeczenia, istnieje możliwość stwierdzenia, czy stan skarżącego w okresie od dnia [...] września 2016 r. (data powstania niepełnosprawności), do dnia wskazanego jako data powstania ustalonego stopnia niepełnosprawności ([...] listopada 2016 r.), uległ znacznemu pogorszeniu oraz, czy istnieją przesłanki do przyjęcia, że w dniu [...] września 2016 r. skarżący nie był osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i niezdolną do pracy. Dopiero tak ustalony stan faktyczny będzie stanowił podstawę do prawidłowego rozpoznania wniosku skarżącego. Z tych względów, zważywszy na naruszenie przez organy obu instancji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K.. Orzeczenie o kosztach zostanie wydane w oparciu o art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez referendarza sądowego.