II SA/Sz 829/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej I. S. kwotę [...]([...]t) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], Starosta [...], dalej także jako: "Starosta, organ I instancji" odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. Ł. i T. Ł. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego oraz częściową rozbiórkę, rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalno-usługowego wraz z wewnętrznymi i zewnętrznymi instalacjami sanitarnymi i elektrycznymi, położonego przy ul. [...] w G., na działkach o numerach: [...] i [...], obręb G. [...]. W uzasadnieniu decyzji, Starosta - odnosząc się do kwestii nieposiadania przez inwestora prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane - wskazał, iż oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane składane jest pod rygorem odpowiedzialności karnej. Inwestor w złożonym oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powołał się na uchwałę współwłaścicieli nieruchomości, działek nr [...] i nr [...], na dysponowanie nieruchomościami na cele budowlane. Współwłaściciel nieruchomości, który kwestionuje prawdziwość złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, może zgłosić sprawę do organów ścigania. Jeżeli w postępowaniu karnym zostanie stwierdzone złożenie sfałszowanego oświadczenia, wówczas właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., wznawia zakończone w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę postępowanie. Możliwe jest również skierowanie sprawy do sądu cywilnego. Odwołanie od ww. decyzji organu I instancji wniosła I. S., dalej także jako: "odwołująca, strona, skarżąca", współwłaścicielka działki nr [...], na której ma być zrealizowana zaplanowana inwestycja. Odwołująca się nie zakwestionowała rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji ale jej uzasadnienie, które, jej zdaniem, narusza przepis art. 107 k.p.a. Organ powiatowy nie wyjaśnił sprawy braku przedstawienia przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli przyjąć, iż inwestorzy wykazali się istnieniem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, to organ nie ustosunkował się do podnoszonego przez stronę zarzutu braku podpisu osoby uprawnionej na załącznikach do decyzji o warunkach zabudowy, jak również objęcia działki nr [...] liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Odwołująca zakwestionowała również stanowisko dotyczące braku konieczności sprawdzenia zgodności złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ze stanem rzeczywistym. Wskazała, iż nie wymagała od organu I instancji wyjaśnienia, jak powinna postępować w sprawie dotyczącej praw inwestora do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Ponadto, w ocenie strony, do uzasadnienia zaskarżonej decyzji bezrefleksyjnie przeniesiono sformułowania prawne, zawarte w sporządzonej na potrzeby sprawy opinii prawnej, zaś proces myślowy uzewnętrzniony w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji jest nielogiczny i niespójny. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Wojewoda, dalej także jako: "Wojewoda, organ odwoławczy, organ II instancji", umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że w dniu 30 października 2020 r. do Starosty wpłynął wniosek A. Ł. i T. Ł. o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego oraz częściową rozbiórkę, rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalno-usługowego wraz z wewnętrznymi i zewnętrznymi instalacjami sanitarnymi i elektrycznymi, położonego przy ul. [...] w G., na działkach o numerach: [...] i [...], obręb G. [...]. W dniu 23 grudnia 2020 r. do organu I instancji wpłynęło pismo I. S. zawierające zastrzeżenia wobec realizacji przedmiotowej inwestycji, w zakresie posiadanego przez inwestora prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Pismo zostało uzupełnione 30 grudnia 2020 r. W postępowaniu przed organem powiatowym stwierdzono, iż projekt budowlany zawiera liczne braki. Zatem postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. wezwano inwestorów o uzupełnienie braków złożonego wniosku oraz projektu budowlanego, w zakresie przedłożenia decyzji Burmistrza G. nr [...] o warunkach zabudowy, zawierającej klauzulę ostateczności, dostosowanie projektu budowlanego do zgodności z ww. decyzją o warunkach zabudowy, w zakresie m.in. wskazania rodzaju i funkcji zabudowy, dostosowanie położenia budynku oznaczonego literą B oraz A do zgodności z wymaganiami § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przedłożenie projektu zagospodarowania terenu branży architektonicznej, poświadczonego przez projektanta branży architektonicznej za zgodność z oryginałem, przedłożenie zgody zarządcy drogi, działki drogowej nr [...], na zbliżenie zaprojektowanych obiektów budowlanych na odległość mniejszą niż 8m od krawędzi drogi. Inwestorzy, ze względu na zakres nałożonych obowiązków, wystąpili o zawieszenie prowadzonego postępowania. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. Starosta odmówił zawieszenia postępowania. Inwestorzy nie uzupełnili braków projektu w wyznaczonym terminie, wobec powyższego na podstawie art. 35 ust. 3 i 5 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przeprowadzenie przedmiotowej inwestycji. Wojewoda wskazał, że podstawowym obowiązkiem organu odwoławczego jest ustalenie, od kogo pochodzi odwołanie oraz czy składający odwołanie ma przymiot strony w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy przeprowadza postępowanie odwoławcze i w przypadku stwierdzenia, że żądanie wnoszącego odwołanie nie znajduje oparcia w normach prawa materialnego, wydaje rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odwoławczego. W myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu, stosownie do treści art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W sprawach dotyczących części wspólnych budynku, co do zasady stroną postępowania administracyjnego jest wspólnota mieszkaniowa, a nie właściciele poszczególnych lokali mieszkalnych. Wspólnotę mieszkaniową reprezentuje zarządca. W rozpatrywanej sprawie Wspólnotę mieszkaniową reprezentuje Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w G., działająca jako zarządca tej Wspólnoty, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych oraz ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Powyższe nie wyklucza udziału w postępowaniu administracyjnym obok zarządu wspólnoty także właścicieli poszczególnych lokali, którym służy prawo współwłasności w częściach wspólnych oraz mają oni udział w gruncie, jednakże pod warunkiem, że wykażą własny zindywidualizowany interes prawny, a więc ich udział jest zakreślony granicami tego właśnie interesu prawnego. Indywidualny, odrębny od spółdzielni interes prawny, chroniony konkretnym przepisem prawa materialnego, powinien się odnosić do takich okoliczności, które wyróżniają sytuację prawną od sytuacji prawnej pozostałych właścicieli lokali w budynku. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie. Przepisami, których potencjalne naruszenie może oznaczać zindywidualizowany interes odwołującej w postępowaniu, niezależnie od udziału w postępowaniu zarządu wspólnoty mieszkaniowej, może być potencjalne naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W rozpatrywanej sprawie została wydana decyzja odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (decyzja negatywna), która nie przyznaje inwestorowi żadnych uprawnień. Brak zatwierdzenia projektu budowlanego oznacza, iż nie ma możliwości weryfikacji, czy inwestycja wprowadza ograniczenia dotyczące lokalu odwołującej. Biorąc powyższe pod uwagę, brak po stronie odwołującej interesu prawnego do wniesienia odwołania od decyzji Starosty. Jeżeli inwestor w przyszłości ponowni wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, określenie stron postępowania będzie uzależnione od przyjęcia konkretnych rozwiązań techniczno-budowlanych, w zakresie zagospodarowania terenu. Odnosząc się do zarzutów odwołującej organ odwoławczy wskazał, iż organ wyjaśnił sprawę posiadania przez inwestora prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Do akt sprawy załączono uchwałę nr [...] właścicieli lokali położonych w budynku usytuowanym przy ulicy [...] w G., podjętą w drodze indywidualnego zbierania głosów, w dniach [...] kwietnia 2020 r. oraz [...] maja 2020 r. Współwłaściciele działki nr [...] udzielili zgody na wybudowanie miejsc postojowych częściowo na tej działce, w związku z realizacją inwestycji na działce nr [...], z których będą mogli korzystać w sposób nieograniczony mieszkańcy budynku nr [...] położonego przy ulicy [...] w G.. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] jako zarządca ww. nieruchomości potwierdziła przyjęcie uchwały nr [...]. Decyzja organu I instancji wymienia podmioty uznane przez organ I instancji za strony postępowania oraz posiada uzasadnienie faktyczne i prawne, zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. Organ nie jest zobowiązany do wskazywania drogi prawnej, w zakresie kwestionowania przez odwołującą tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Wojewody, w związku z tym, że nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty i nie ma podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. należało umorzyć postępowanie w sprawie ww. odwołania od decyzji Starosty o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Pismem z dnia 4 czerwca 2021 r. I. S. złożyła skargę (uzupełnioną pismem z dnia 2 sierpnia 2021 r.) na ww. decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w której wskazała, że jej intencją jest doprowadzenie do wydania takiej decyzji, mocą której rozstrzygnięcie wniosku inwestorów o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie zezwolenia na budowę będzie dla nich nadal negatywne, jednakże prawidłowo uzasadnione. Skarżąca podtrzymała swoje zarzuty co do decyzji organu I instancji, wskazując że została uznana za stronę już w postępowaniu przed tym organem, dlatego niezrozumiałe jest stanowisko organu odwoławczego, że nie ma w sprawie interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. O oddalenie skargi wnieśli również uczestnicy postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 cytowanego przepisu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Kontrola zaskarżonej decyzji, przeprowadzona na podstawie kryterium zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi złożonej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody o umorzeniu postępowania odwoławczego, zainicjowanego wniesieniem przez skarżącą odwołania od decyzji Starosty odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. Ł. i T. Ł. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego oraz częściową rozbiórkę, rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalno-usługowego wraz z wewnętrznymi i zewnętrznymi instalacjami sanitarnymi i elektrycznymi, położonego przy ul. [...] w G., na działkach o numerach: [...] i [...], obręb G. [...]. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał art. 138 § 1 pkt 3 ustawy k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Umorzenie to należy odnosić do przypadku, kiedy uruchomione postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., tj. podmiot, przedmiot lub podstawa prawna, która umożliwia załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Organ, do którego wniesiono odwołanie obowiązany jest zweryfikować, czy podanie pochodzi od uprawnionego podmiotu tj. podmiotu, któremu przysługuje status strony postępowania. Skutecznie inicjować postępowanie odwoławcze może bowiem jedynie strona tego postępowania. W orzecznictwie sądowym i literaturze przedmiotu utrwalił się pogląd, zgodnie z którym odwołanie wniesione przez podmiot, który twierdzi, iż zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, powinno być rozpoznane przez organ odwoławczy. W przypadku stwierdzenia w toku badania dopuszczalności tego odwołania, że podmiot ten nie ma jednak interesu prawnego w sprawie, organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Innymi słowy, w sytuacji zatem gdy zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołującego, obowiązkiem organu jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, a w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji, tj. w razie stwierdzenia braku legitymacji (interesu prawnego) po stronie podmiotu składającego odwołanie - obowiązkiem organu jest umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 942/05). W niniejszej sprawie pierwszą i zasadniczą sprawą pozostawała zatem kwestia rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, czy skarżąca może być uznana za stronę postępowania administracyjnego. W postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę status strony badany jest w oparciu o przepis art.28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przypomnieć należy, iż zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę o statusie strony nie przesądza, jak w przypadku warunków zabudowy, jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, ale tylko takie które w myśl art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego będzie wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie. Wystarczy potencjalny negatywny wpływ na sąsiadującą działkę budowlaną, gdyż przymiot strony nie jest związany z naruszeniem interesu prawnego, lecz samym faktem jego istnienia i potencjalną możliwością jego naruszenia. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Wojewody, wydanie decyzji negatywnej dla inwestorów, tj. brak zatwierdzenia projektu budowlanego oznacza, iż nie ma możliwości weryfikacji, czy inwestycja wprowadza ograniczenia dotyczące lokalu skarżącej, w związku z tym organ ten uznał, że skarżąca nie ma interesu prawnego do wniesienia odwołania od decyzji Starosty. Zdaniem Sądu, stanowisko organu II instancji jest chybione. Obowiązkiem Wojewody, po wniesieniu przez skarżącą odwołania, było – jak już wyżej wskazano – podjęcie czynności zmierzających do ustalenia legitymacji I. S. do zainicjowania postępowania odwoławczego. W tym celu należało ustalić, kto jest właścicielem lokali w budynku usytuowanym w sąsiedztwie działek inwestorów, czy z racji tego, że zarządcą jest spółdzielnia mieszkaniowa są to lokale własnościowe spółdzielcze, czy też są to lokale o statusie odrębnego prawa do lokalu, których właściciele tworzą wspólnotę mieszkaniową i kto w imieniu tej wspólnoty mieszkaniowej występuje, jaki jest status w tym postępowaniu I. S.. Organ odwoławczy winien również wezwać I. S., po dokonaniu powyższych ustaleń, do wykazania indywidualnego interesu prawnego. Organ II instancji nie poczynił jednak żadnych ustaleń w tym zakresie arbitralnie rozstrzygając, że skoro została wydana decyzja odmawiająca zatwierdzenia inwestorom projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, to odwołująca się nie może z tego faktu wywieść własnego indywidualnego interesu prawnego. Zauważyć też należy, że ustalenie legitymacji podmiotu wnoszącego odwołanie następuje na wstępnym etapie postępowania odwoławczego, zanim organ odwoławczy przystąpi do badania meritum sprawy. Z tego powodu istotne jest przeprowadzenie dokładnych ustaleń przez organ odwoławczy co do osoby inicjującej postępowanie przed tym organem. W treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ nie powołał się na konkretne ustalenia potwierdzające status skarżącej, co skutkowało naruszeniem przez Wojewodę przepisów art. 7, art. 77, art. 28 oraz art. 127 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 K.p.a. Przy ponownym rozpoznawaniu odwołania organ II instancji winien przeprowadzić odpowiednie czynności we wskazanym wyżej zakresie, kierując się zasadą prawdy obiektywnej i podjąć wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia statusu skarżącej, ustalić czy przysługuje jej przymiot strony postępowania. Ustaleń tych organ winien dokonać w oparciu o analizę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz na podstawie dodatkowych ustaleń. Sąd zauważa, że nie można wykluczyć, iż po przeprowadzeniu dodatkowych ustaleń oraz analizie zebranych w sprawie dowodów może zapaść decyzja analogiczna do tej, która była przedmiotem skargi. Każda jednak decyzja, którą wyda organ odwoławczy winna być prawidłowo uzasadniona ze szczególnym uwzględnieniem formalnych przesłanek do jej wydania. Mając na uwadze wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) – na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.