II SA/Sz 83/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2-5, oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623 ze zm.) i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), nakazał J.P. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych w mieszkaniu nr [...], w budynku wielorodzinnym, położonym przy ul. [...], wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia robót właściwemu organowi. Nadto organ zobowiązał J.P. do przedstawienia w terminie 30 dni, inwentaryzacji wykonanych dotychczas robót budowlanych wraz z oceną stanu technicznego i oceną wpływu tych robót na stan techniczny budynku. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że od J.P. - właściciela mieszkania nr [...]w budynku przy ul. [...], uzyskał informację, że podczas wykonanej przez niego wymiany okna w mieszkaniu uszkodzeniu uległa część ściany zewnętrznej pod oknem, nad wejściem do piwnicy. W wyniku przeprowadzonych w dniu [...]r. oględzin ustalono, że w mieszkaniu oprócz wymiany okien wykonano następujące roboty budowlane: - wymieniono i przebudowano całą instalację elektryczną, - przebudowano instalację wodno-kanalizacyjną, - zlikwidowano piec kaflowy do ogrzewania mieszkania, - zdemontowano urządzenia sanitarne, odłączono i zdemontowano kuchenkę gazową w kuchni. Organ wskazał, że instalację gazową dla potrzeb centralnego ogrzewania i ciepłej wody wykonano na podstawie pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia [...]r. Na podstawie zgłoszenia robót nie wymagających pozwolenia wymieniono wszystkie okna w mieszkaniu. Pozostałe roboty były wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę czy zgłoszenia właściwemu organowi, co oznacza, że naruszono art. 28 i art. 29 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W zażaleniu na postanowienie organu I instancji J.P. podał, że nie zgłaszał uszkodzenia ściany w piwnicy podczas wymiany okna w mieszkaniu, lecz zgłaszał wykucie prowizorycznego otworu drzwiowego i osadzenie drzwi o wysokości [...] cm w ścianie konstrukcyjnej zewnętrznej. Poinformował organ, że otwór wykuto przed objęciem przez niego mieszkania oraz że otwór ten ma wpływ na stateczność konstrukcji. W ocenie J.P., nałożone zobowiązanie pozbawione jest podstaw prawnych gdyż zobowiązanym winien być sprawca samowoli budowlanej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 50 ust. 1 i 3 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu zażalenia J.P., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ wskazał, że przedmiotowe postępowanie dotyczy robót budowlanych związanych z wymianą wewnętrznej instalacji elektrycznej oraz przebudową instalacji wodociągowo-kanalizacyjnej. W myśl przepisów art. 28 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które nie mają zastosowania w rozpatrywanym przypadku. Wymiana wewnętrznej instalacji elektrycznej oraz przebudowa instalacji wodociągowo-kanalizacyjnej nie są objęte zwolnieniem od uzyskania pozwolenia na budowę, przewidzianym w art. 29-31. Ponieważ inwestor uchybił przepisom art. 28 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania administracyjnego, w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami. Organ nadzoru budowlanego II instancji, po przytoczeniu treści art. 50 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane, stwierdził, że zaskarżone postanowienie wydano zgodnie prawem. Ustosunkowując się do zarzutów J.P. zawartych w zażaleniu, organ odwoławczy wyjaśnił, że sprawa wykonania robót budowlanych związanych z wykonaniem wejścia do piwnicy budynku mieszkalnego, nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. W przypadku potwierdzenia faktu samowolnego wykonania tych robót mogą one być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Opisane wyżej postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego J.P. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jego uchylenie. W skardze powtórzył zarzuty zwarte w zażaleniu na postanowienie organu I instancji oraz podkreślił, że organy nadzoru budowlanego nie zainteresowały się zagrożeniem związanym z wykuciem otworu w zewnętrznej ścianie budynku. Dla odwrócenia uwagi zarzuca się mu spowodowanie zagrożenia i twierdzi, że nawet rozebranie pieca kaflowego wymagało pozwolenia na budowę. J.P. oświadczył, że nie wykonał żadnej przebudowy instalacji. Remont polegał na wymianie prowizorycznych przewodów instalacji elektrycznej, gniazd wtykowych i wyłączników. Nie została w najmniejszym stopniu naruszona wewnętrzna linia zasilająca, której zmiana mogłaby stanowić przebudowę. Podobną przebudowę wykonał w instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej, która polegała na wymianie podejść i przyborów sanitarnych. Skarżący zarzucił organom, że nakazały mu zabezpieczyć obiekt zgodnie z przepisami bhp, nie wskazując na czym działanie to ma polegać. Zdaniem skarżącego, brak jakiejkolwiek reakcji w sprawie zagrożenia bezpieczeństwa i wielokrotne próby jego zastraszania mogą świadczyć o ukrywaniu sprawcy (sprawców) samowoli. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem procesowym i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Przeprowadzone we wskazanych ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa". Stosownie do art. 50 ust. 1 ustawy, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (pkt 1), w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2), na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (pkt. 3) lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (pkt. 4). W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (ust. 3). W myśl art. 3 ust. 7 ustawy, przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 ustawy). Z akt sprawy wynika, że skarżący w mieszkaniu nr [...] w budynku przy ul. [...] wymienił i przebudował instalację elektryczną oraz przebudował instalację wodno-kanalizacyjną. Okoliczność tą potwierdza zarówno protokół z oględzin przeprowadzonych dnia [...]r. jak i materiał zdjęciowy załączony do protokołu. Przedmiotowe prace niewątpliwie należą do robót budowlanych polegających na remoncie obiektu budowlanego, stosownie do przytoczonej wyżej treści art. 3 pkt 7 i pkt 8 ustawy. Wymiana instalacji, nawet jeżeli ich wykonanie zmierzało do odtworzenia stanu pierwotnego, nie mogło być uznane za bieżącą konserwację (art. 3 pkt 8 ustawy), co powodowałoby wyłączenie zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy. Z uwagi na brak definicji pojęcia "konserwacji" w ustawie Prawo budowlane, podać należy za Słownikiem języka polskiego autorstwa W.D., że konserwacja - to czynność, zabieg mający na celu utrzymanie czegoś w dobrym stanie lub zabezpieczenie przed psuciem się np. pokarmów, przetworów spożywczych lub przed niszczeniem np. dzieł sztuki, zabytków, albo przed zbyt prędkim zużyciem np. maszyn, narzędzi [...]). Prace wykonane w lokalu nr [...] przy ul. [...] a wymienione szczegółowo w protokole z dnia [...]r., obejmują o wiele szerszy zakres i nie są bieżącą konserwacją, lecz stanowią remont tego lokalu. Wykonanie takich robót podlega zgłoszeniu, stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią wskazanych przepisów, zgłoszeniu właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Wbrew sugestiom skargi, organy nadzoru budowlanego nie zamieściły w kwestionowanych rozstrzygnięciach stwierdzenia, z którego wynikałoby, że również rozebranie pieca kaflowego uznały za prace wymagające pozwolenia na budowę. Ustosunkowując się do zarzut dotyczącego nakazania skarżącemu zabezpieczenia obiektu zgodnie z przepisami bhp przy jednoczesnym braku wskazania na czym zabezpieczenie to miałoby polegać, wyjaśnić należy, że nakaz niezbędnych zabezpieczeń wstrzymanych robót mieści się w zakresie uprawnień organu określonych w art. 50 ust. 2 ustawy. Jeżeli natomiast inwestor miał wątpliwości co do sposobu zabezpieczenia prowadzonych robót budowlanych, mógł był zwrócić się do organu administracji o udzielenie potrzebnych wskazówek. Podkreślić należy, że podnoszona przez skarżącego sprawa dotycząca otworu w ścianie zewnętrznej budynku i niezgodnej z przepisami grubości ściany pod oknem lokalu nr [...] przy ul. [...], nie była przedmiotem niniejszego postępowania i w związku z tym nie mogła być również poddana kontroli Sądu. Tym niemniej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wypowiedział się w tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wyjaśniając, że w przypadku potwierdzenia faktu samowolnego wykonania tych robót mogą być one przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Ewentualna opieszałość organu nadzoru budowlanego w zakresie podjęcia przepisanych prawem działań, może być przedmiotem odrębnej skargi wniesionej do właściwego organu. W ocenie Sądu, w kontekście zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji, nie znajdują uzasadnienia stawiane w skardze zarzuty o naruszaniu prawa przez organy nadzoru budowlanego, których celem byłoby zastraszanie skarżącego. W sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego w trakcie wyjaśniania sprawy spornego zejścia do piwnicy dostrzegł, że w lokalu skarżącego wykonywane są prace, których charakter i zakres nie zwalniał inwestora z obowiązku uzyskania ich uprzedniego zgłoszenia, to działając zgodnie z zasadą praworządności, nie mógł nieprawidłowości tej pozostawić bez reakcji. Obowiązkiem organów nadzoru budowlanego, stosownie do art. 81 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, jest nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Wszczęcie postępowania i wydanie postanowienia w sprawie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych w mieszkaniu skarżącego, jak wyjaśniono wyżej, miało swoje umocowanie w prawidłowo ustalonych okolicznościach faktycznych i obowiązujących przepisach prawa, w tym w art. 50 ustawy Prawo budowlane. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie dostrzegając takich uchybień przepisom prawa, które skutkować miałby uwzględnieniem skargi i wyeliminowaniem zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.