II SA/Sz 830/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący sędzia WSA Renata Bukowiecka - Kleczaj po rozpoznaniu w dniu 28 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. L. na działanie Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie najmu lokalu socjalnego postanawia: odrzucić skargę. D. L. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na działania Burmistrza Miasta i Gminy N. oraz podległych mu pracowników. W skardze podniosła, że złożyła wniosek o przyznanie lokalu socjalnego, jednak zbyt krótko znajdowała się na liście osób oczekujących na lokal socjalny, a pierwszeństwo mają osoby, których czas oczekiwania na przyznanie lokalu jest dłuższy. Skarżąca wskazała, że mieszkała w lokalu dwupokojowym z dwójką małoletnich dzieci. Stawiała się trzy razy na Komisję Mieszkaniową i uzyskała informację, że musi oczekiwać, gdyż jest zbyt krótko na liście. W dniu 1 lutego 2024 r. odbył się wywiad u skarżącej z udziałem pracowników opieki pomocy społecznej. Wówczas uzyskała informację, że otrzyma lokal socjalny z przyspieszeniem. Strona podała, że pracownicy socjalni mieli kierować wobec niej "fałszywe oskarżenia nie mając żadnych dowodów ani podstaw". Następnego dnia odebrano skarżącej dzieci na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w G.. Według skarżącej, nie powinno być tak, że "instytucje działają korzystnie na swój cel, a dokładnie na większą ilość głosów" przez przyznanie jej mieszkania w rzekomo trudnej sytuacji, gdzie taka nie miała miejsca oraz udostępnianie i publikowanie jej zdjęć wraz z "fałszywym opisem sytuacji...". Po odebraniu dzieci, przydzielono skarżącej mieszkanie w N.. Skarżąca zaznaczyła, że czas oczekiwania na lokal wyniósł zaledwie miesiąc lub dwa, już nie było mowy o dłuższym oczekiwaniu na dane mieszkanie. Strona spotkała się z Dyrektorem Opieki Społecznej w N. oraz z pracownikiem socjalnym i została poinformowana, że w jej sprawie nie można było postąpić inaczej, niż nie zabrać dzieci, ponieważ inaczej "nie uzyskałaby tak szybko mieszkania od Gminy". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że zarzuty zawarte w skardze są bezzasadne. Organ wyjaśnił, że Komisja Rady Miejskiej w N., protokołem nr 1/2024 z 7 lutego 2024 r., zarekomendowała przyznanie skarżącej lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] w N., zaś Burmistrz pismem z 13 lutego 2024 r. zezwolił na zawarcie umowy najmu tego lokalu mieszkalnego. Podstawą podjętej decyzji była jedynie bardzo trudna sytuacja mieszkaniowa skarżącej, która spowodowała odebranie do rodziny zastępczej jej małoletnich dzieci. Przyznanie skarżącej mieszkania miało umożliwić powrót dzieci pod opiekę matki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza jej dopuszczalności, w tym ustalenie czy skarga dotyczy przedmiotu objętego kontrolą sądu administracyjnego. Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Jak wynika z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1–9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a ustawy p.p.s.a.). Mając na względzie powyższe unormowanie, zauważyć należy, że nie każda działalność organów administracji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego. Sytuacja taka wystąpiła w kontrolowanym przypadku, bowiem wniesiona skarga jest w istocie skargą powszechną na działania Burmistrza Miasta i Gminy N. w sprawie lokalu socjalnego. Tego rodzaju skarga uregulowana jest przepisami działu VIII ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej "k.p.a."). Zgodnie z art. 227 k.p.a., przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Uregulowanie to należy rozpatrywać w kontekście art. 221 § 1 i 2 k.p.a., który określa krąg ich adresatów. Pozwala to na postawienie tezy, że przedmiot skargi został ujęty bardzo szeroko. Przedmiotem skargi może być zatem każda negatywna ocena działalności podmiotu powołanego do wykonywania zadań państwa lub innego podmiotu, któremu zlecono zadania z zakresu administracji publicznej oraz ich pracowników i funkcjonariuszy (por. postanowienie NSA z 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 717/12, opubl. w internetowej bazie – orzeczeia.nsa.gov.pl). Przedmiotowa skarga nie inicjuje jednak postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem indywidualnego aktu lub podjęciem czynności rozstrzygających sprawę dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznanie skargi sprowadza się bowiem do oceny działalności danego organu lub jego pracowników i wywiera skutek wyłącznie w odniesieniu do jego stosunków wewnętrznych. Postępowanie w sprawie skarg i wniosków nie jest postępowaniem zmierzającym do wydania aktu lub podjęcia czynności, które podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. Podlega ona rozpoznaniu przez właściwy organ, wskazany w art. 229 k.p.a., a o sposobie jej rozpoznania zawiadamia się stronę skarżącą stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 229 pkt 3 k.p.a., organem właściwym do rozpatrzenia skargi na działalność wójta jest rada gminy. Postępowanie prowadzone w następstwie wniesienia ww. skargi jest jednoinstancyjne i nie ma w nim miejsca na środki zaskarżenia, ma na celu wyłącznie ustalenie prawidłowości i terminowości działania organów administracyjnych i ich pracowników oraz zbadanie potrzeby podjęcia określonych czynności w celu wyeliminowania ustalonych nieprawidłowości. Skarga ta jest więc odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym jednak żadnych podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że kognicji sądów administracyjnych nie podlega ocena sposobu działania organu, jak i jego pracowników oraz ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a., gdyż jest to wewnętrzna sprawa tych organów. Sprawy te nie zostały poddane kontroli Sądu ani na podstawie art. 3 p.p.s.a., ani na podstawie przepisów ustaw szczególnych. Na marginesie, odnośnie prawa skarżącej do lokalu socjalnego, wskazać należy, że zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy uregulowane zostały w ustawie z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 725 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy, tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która na zasadach i w wypadkach przewidzianych w tej ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Przydzielenie lokalu następuje poprzez zawarcie umowy najmu lokalu, a zatem załatwiane jest w formie cywilnoprawnej. Samo zaś postępowanie dotyczące udzielania pomocy mieszkaniowej, uregulowane w przepisach ww. ustawy, ma dwa etapy. W pierwszym etapie wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega przeanalizowaniu i weryfikacji przez pracownika organu i zaopiniowaniu przez komisję lokalową, a następnie wniosek rozpatruje jednostka wykonawcza samorządu terytorialnego, która rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu. W drugim etapie postępowania, w razie skierowania do zawarcia umowy, zawierana jest umowa najmu pomiędzy wnioskodawcą a zarządcą budynku. Działanie jednostki wykonawczej samorządu terytorialnego w pierwszym etapie ma charakter administracyjnoprawny, ponieważ rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Z okoliczności sprawy wynika, że organ pozytywnie rozpoznał wniosek skarżącej o umieszczenie na listę osób oczekujących na lokal socjalny. Jedynie ta materia podlega ocenie legalności poddanej kognicji sądów administracyjnych, jednakże ten etap postępowania organu nie był przez skarżącą kwestionowany w skardze. Pozostałe zaś kwestie obejmujące czynności towarzyszące zawarciu umowy najmu konkretnego lokalu socjalnego, nie mieszczą się w katalogu spraw administracyjnych, należą one do zakresu spraw cywilnych, podlegających właściwości sądów powszechnych. Jak już wcześniej wspomniano, działania administracji publicznej będące przedmiotem skargi z art. 227 k.p.a., tak jak miało miejsca na gruncie badanej skargi, także nie podlegają kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, że nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów poddawanych kontroli sądowoadministracyjnej. Podsumowując skargę wniesioną na wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, a więc zagadnienia uregulowanego rozdziałem 2 działu VIII k.p.a., należy uznać za niedopuszczalną z innych przyczyn w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Kierując się powyższym Sąd skargę odrzucił, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,