II SA/Sz 831/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] Burmistrz Gminy ustalił opłatę adiacencką należną od M. U. w kwocie [...] z tytułu wybudowania drogi i kanalizacji deszczowej. Jako podstawę prawną tej decyzji Burmistrz wskazał art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zmianami) i uchwałę nr XXXI/400/09 Rady Miejskiej z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku budowy dróg (Dz. Urząd. Województwa Zachodniopomorskiego z 2009 r. nr 60, poz. 1628). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość, przylega do odcinka ulicy, który przed wybudowaniem drogi posiadał nawierzchnię nieutwardzoną. W latach [...] na podstawie pozwolenia na budowę, zawartego w decyzji Starostwa Powiatowego nr [...] z dnia [...] wybudowano na w/w odcinku ulicy drogę o nawierzchni trwale utwardzonej z wjazdami na poszczególne posesje i kanalizację deszczową. Inwestycja została odebrana w dniu [...], a pozwolenie na użytkowanie w/w urządzeń wydano w dniu [...]. Z dniem wydania pozwolenia na użytkowanie urządzeń stworzono warunki do korzystania z drogi o nawierzchni trwale utwardzonej i z kanalizacji deszczowej dla nieruchomości opisanej w punkcie 1, będącej własnością M. U. Nieruchomość ta nie jest wyłączona, w myśl art. 143 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z procedury naliczania opłat adiacenckich. Dalej organ przytoczył treść art. 145 ust. 1 i 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskazał, że w następstwie wszczętego postępowania administracyjnego rzeczoznawca majątkowy, sporządził operat szacunkowy w dniu [...], w którym wykazał wzrost wartości nieruchomości. Strona postępowania po zapoznaniu się z powyższym operatem szacunkowym oraz pozostałymi zebranymi w sprawie materiałami i dowodami, przedłożyła w dniu [...] pismo, w którym zgłosiła uwagi dotyczące operatu szacunkowego. Organ wystąpił do rzeczoznawcy, który sporządził operat szacunkowy, o odniesienie się do przedstawionych uwag. W odpowiedzi rzeczoznawca majątkowy sporządził ponowną wycenę w dniu [...], w której także wykazał wzrost wartości nieruchomości, lecz w innej (niższej o ok. 8%) wysokości. W dniu [...] została wydana decyzja w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości opisanej w punkcie 1, w wyniku wybudowania drogi o nawierzchni trwale utwardzonej. Opłatę w decyzji obliczono w oparciu o operat szacunkowy z dnia [...]. Pełnomocnik strony odwołał się od tej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją o znaku [...] z dnia [...] uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując wady w operacie szacunkowym nieruchomości. Zalecono aby organ I instancji zażądał wyjaśnień od rzeczoznawcy, a w razie nieprzekonywującej ich treści - rozważył poddanie operatu ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych oraz bardziej szczegółowo ustalił stan drogi przed jej wybudowaniem. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego, który wyceniał przedmiotową nieruchomość, o udzielenie wyjaśnień w związku z w/w orzeczeniem SKO. Z uwagi na to, że rzeczoznawca majątkowy nie udzielił wyjaśnień organ zlecił wykonanie nowego operatu innemu rzeczoznawcy. Rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy z dnia [...], określający wartości nieruchomości gruntowej, opisanej w punkcie 1, w stanach: przed wybudowaniem drogi i kanalizacji deszczowej oraz po ich wybudowaniu oraz wykazujący wzrost wartości tej nieruchomości. Pełnomocnik strony po zapoznaniu się z operatem szacunkowym, przedstawił swoje uwagi w piśmie z dnia 30.05.2012 r. Organ I instancji zwrócił się do autora operatu szacunkowego z pytaniem czy przedstawione przez pełnomocnika strony uwagi, mogą mieć wpływ na zmianę oszacowanych przez niego wartości oraz zażądał wyjaśnienia wskazanych kwestii. Rzeczoznawca majątkowy odniósł się do uwag pełnomocnika strony w dniu 05.09.2012r. oraz sporządził aneks do operatu szacunkowego z dnia [...]. Wniesione aneksem poprawki błędów, które słusznie wskazał pełnomocnik strony, spowodowały zmianę oszacowanej uprzednio wartości nieruchomości w stanie po wybudowaniu drogi i kanalizacji deszczowej. Zgodnie z operatem szacunkowym z dnia [...] r. i aneksem do tego operatu, wartości nieruchomości opisanej w punkcie 1 wyniosły: [...] zł - przed wybudowaniem drogi i kanalizacji deszczowej oraz [...] zł. po ich wybudowaniu. Operat ten wraz z aneksem i wyjaśnieniami rzeczoznawcy, zawartymi w piśmie z dnia 05.09.2012 r. jako dowody w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej organ ocenił jako sporządzone w oparciu o właściwe przepisy, przewidziane dla określonego celu wyceny, zawarte w aktach prawnych: powołanej na wstępie ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. nr 207 poz. 2109), a w szczególności § 40 tego rozporządzenia, zawierającym zasady określania wartości nieruchomości w celu ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu jej wartości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej lub budowy drogi, a także art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Według burmistrza z ustaleń dokonanych w sprawie wynika że dojazd do nieruchomości położonej przy ulicy jest w "lepszym stopniu" niż dojazd do nieruchomości przy ulicy przed wybudowaniem drogi. Zatem ocena dojazdu została przez rzeczoznawcę dokonana prawidłowo. Wyjaśnienie różnicy pomiędzy nawierzchniami ulicy i ulicy w stanie przed budową, którą to różnicę kwestionował pełnomocnik strony, zostało zawarte w opinii inspektora d/s drogownictwa w Urzędzie GiM z dnia [...]. Opinia ta również zawiera opis stanu nawierzchni ulicy przed wybudowaniem drogi, przez co jest wykonaniem jednego z zaleceń organu odwoławczego. Operat, aneks oraz wyjaśnienia zawierają fachowe i specjalistyczne informacje dotyczące szacowania nieruchomości oraz obrazują czynności przeprowadzone przez rzeczoznawcę w postępowaniu związanym z określeniem wartości nieruchomości, a zatem stanowią przekonujące dowody w sprawie. Organ wyjaśnił, że nie skierował operatów do oceny przez inne organy oraz odstąpił od własnej oceny nieważnych operatów jako dowodów w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej zebranych w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym na potrzeby wydania mniejszej decyzji przyjmując, że aktualnie istnieje jeden ważny operat - z dnia [...] z aneksem z dnia [...]. Nadto wskazał, że nie ma ustawowego obowiązku wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, który przyjął jako dowód wiarygodny i sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, nawet jeśli strona tego postępowania nie zgadza się z oceną organu. W przedmiotowej sprawie nie występuje sytuacja, do której miałby zastosowanie przepis art. 157 ust. 2 w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wśród zebranych materiałów i dowodów w sprawie nie ma drugiego ważnego operatu szacunkowego tej samej nieruchomości, sporządzonego przez innego rzeczoznawcę. Z aktualnego operatu szacunkowego z dnia [...] i aneksu do tego operatu bezsprzecznie wynika, że wartość nieruchomości opisanej w punkcie 1, w związku z wybudowaniem drogi i kanalizacji deszczowej, wzrosła o [...] zł. W dniu, w którym stworzono warunki do korzystania z wybudowanych urządzeń, obowiązywała od dnia [...] powołana na wstępie uchwała, określająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej w przedmiotowym zadaniu inwestycyjnym, w wysokości 50%. Przy wzroście wartości nieruchomości opisanej w punkcie 1, wynoszącym [...] i 50% stawce opłaty, wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości w/w nieruchomości, ustalono na kwotę [...],- zł. W piśmie z dnia 12.10.2012 r. organ I instancji w odniesieniu do uwag pełnomocnika strony zawartych w piśmie z dnia [...], wskazał w jakich pismach organów zostały te uwagi już wyjaśnione. Stwierdził ponadto, że wobec zarzutu naruszenia zasady zaufania ponownie przeanalizował zebrane w toku prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie materiały i dowody i nie zgodził się z powyższym zarzutem, przesłanką którego miałoby być zdaniem pełnomocnika strony - fałszowanie operatów szacunkowych. Różne oceny lokalizacji i dojazdu działek położonych przy tej samej ulicy, oznaczonych numerami [...], zostały wyjaśnione w piśmie rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] r. Działka nr [...] przylega dwoma bokami (całymi ich długościami) do dróg o nawierzchni utwardzonej, tj. do ulicy i ulicy, natomiast działka nr [...] przylega z jednej strony do drogi nieurządzonej - wydzielonej geodezyjnie pod drogę działki gruntu, a z drugiej do placu manewrowego - ślepego, utwardzonego odcinka ulicy oraz do nieutwardzonego odcinka ulicy . Należało zatem zróżnicować oceny lokalizacji obu tych działek i dojazdu do nich, co rzeczoznawca uczynił. Ocena innych cech pozostałych nieruchomości przyjętych przez rzeczoznawcę do porównania, nie wzbudza wątpliwości organu prowadzącego postępowanie. Organ I instancji stwierdził dalej, że nie interpretuje mylnie przepisów o naliczeniu opłaty adiacenckiej, która zdaniem pełnomocnika strony miałaby być oparta "na rzeczywistym wzroście wartości nieruchomości w wyniku zrealizowania inwestycji". Zgodnie z art. 146 ust. 1a powołanej na wstępie ustawy o gospodarce nieruchomościami - "ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego", a więc w oparciu o wartości oszacowane przez rzeczoznawcę. Stwierdzenie pełnomocnika strony o braku znaczenia kanalizacji deszczowej dla wartości działki, organ uznał za nieuzasadnione w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, gdyż jest ona położona na terenach podmokłych, w bliskiej odległości (ok. w linii prostej) od rzeki. Cytowane przez pełnomocnika strony stwierdzenie rzeczoznawcy - czym należy kierować się przy doborze transakcji nieruchomości przyjętych do porównania, nie jest podyktowane interesami zleceniodawcy (w tym przypadku - organu administracji publicznej), lecz wymogiem ustawowym, wynikającym z art. 154 ust. 1 w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ stwierdził dalej, że wbrew twierdzeniom pełnomocnika, uwzględnił uwagi SKO dotyczące szczegółowego ustalenia stanu drogi () przed wybudowaniem nawierzchni utwardzonej. Opis stanu drogi został sporządzony w opinii Inspektora ds. drogownictwa z dnia [...]. Według tej opinii, stan techniczny drogi można określić jako zły, co jest zgodne z oceną dojazdu do nieruchomości, dokonaną przez rzeczoznawcę - utrudniony. Nieprawdą natomiast jest stwierdzenie pełnomocnika strony, że Inspektor d/s drogownictwa określił stan techniczny drogi gruntowo - tłuczniowej jako zadowalający. Burmistrz wyjaśnił, że operaty szacunkowe dotyczące działek położonych przy ulicach i przyległych, ale stanowiących własność innych właścicieli, nie są podstawą do naliczenia opłaty adiacenckiej stronie niniejszego postępowania, nie są też dowodami w przedmiotowej sprawie. Właściciele innych działek byli stronami odrębnych postępowań administracyjnych. Z powyższego powodu operaty szacunkowe dotyczące innych nieruchomości gruntowych nie zostały udostępnione stronie, ani dołączone do akt przedmiotowej sprawy. Ustalenie czy "Organ obciążył winnych rzekomego zniszczenia drogi, na jaką kwotę i jak to rozliczył ze Stroną", nie zostało przeprowadzone, ponieważ nie ma żadnego znaczenia dla przedmiotowej sprawy, a zgodnie z art. 78 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zmianami) - "żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy". Zniszczenie drogi zresztą nie wystąpiło. Rozjeżdżanie drogi o nawierzchni nieutwardzonej przez pojazdy dowożące materiały na budowy budynków na powstającym osiedlu jest rzeczą oczywistą. Po zabudowaniu większości terenów na osiedlu, mieszkańcy zgłaszali postulaty budowy drogi, gdyż brak odwodnienia i duże natężenie ruchu spowodowały, że nawierzchnia uplastyczniała się i odkształcała utrudniając możliwość obsługi komunikacyjnej jak i pieszej. Fakt ten dodatkowo potwierdza, że teren jest podmokły i była potrzeba budowy kanalizacji deszczowej. Należało zatem wybudować drogi o nawierzchni utwardzonej z kanalizacją deszczową i zrealizowano to ze środków publicznych, a następnie zobowiązano właścicieli nieruchomości do partycypowania w kosztach budowy dróg, ustalając im opłaty adiacenckie w sposób zgodny z prawem. W dalszej części uzasadnienia decyzji Burmistrz wskazał, że pełnomocnik strony złożył w dniu 08.11.2012 r. pismo, w którym ponowił swoje zarzuty, wniósł o załączenie dokumentacji projektowej i powykonawczej ulicy w celu oceny wiarygodności danych, na podstawie których został zbudowany operat oraz przedłożył dowód wpłaty przez M. U. kwoty [...] zł, w celu uwzględnienia tego nakładu w obliczaniu opłaty adiacenckiej, w oparciu o art. 148 ust 4 powołanej na wstępie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ I instancji wyjaśnił, że udzielając odpowiedzi z dnia 15.11.2012 r. nie odniósł się do ponawianych przez pełnomocnika strony uwag i zarzutów, ponieważ odniósł się już do nich we wcześniejszej korespondencji, natomiast wobec nowych wniosków strony dołączył do akt sprawy potwierdzenie przelewu kwoty [...] zł na rachunek Urzędu Gminy i Miasta , wpłaconej w dniu [...] tytułem n/w umowy partycypacyjnej, umowę partycypacyjną nr [...], zawartą w dniu [...] pomiędzy Gminą , a M. U. Nie dołączył natomiast do akt sprawy dokumentacji projektowej i powykonawczej ulicy , ponieważ nie istnieją takie dokumentacje. Organ I instancji wyjaśnił przy tym, że nawierzchnia ulicy opisana przez inspektora ds. drogownictwa w piśmie, nie jest efektem prac budowlanych (wymagających uprzedniego wykonania projektu), lecz skutkiem bieżących remontów i konserwacji dróg. Według organu ustalenie w jakim stanie jest nawierzchnia ulicy , nie wymaga przeprowadzenia dowodu, zgodnie z art. 77 § 4 powołanego wcześniej Kodeksu postępowania administracyjnego. Fakt stanu nawierzchni tej ulicy jest znany organowi z urzędu (opinia inspektora d/s drogownictwa ,z którą pełnomocnik strony został zapoznany). W ocenie organu I instancji przedmiotem umowy nr z dnia [..] było ustalenie sposobu partycypacji w inwestycji p.n.: "Uzbrojenie w sieć wodociągową i kanalizację sanitarną działek budowlanych przy ulicy , , , i ". Budowa sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej nie pozostaje w związku z budową drogi i kanalizacji deszczowej, a tym samym poniesione przez M. U. nakłady na budowę w/w urządzeń nie mogą być uwzględnione w naliczeniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej budową drogi, bowiem ustawodawca w art. 148 ust. 4 w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami, użył sformułowania "na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej". W związku z powyższym Burmistrz wniosek pełnomocnika strony o dopuszczenie do akt sprawy dowodu w postaci dokumentacji projektowej i powykonawczej sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej ulicy , rozpoznał odmownie stwierdzając, że dokumentacje te nie mają, żadnego znaczenia dla przedmiotowej sprawy, a więc postąpiono zgodnie z cytowanym wcześniej art. 78 § 1 K.p.a. Z uwagi na to, że stan drogi przed inwestycją został określony w opinii inspektora d/s drogownictwa z dnia [...], który to dokument znajdował się już w aktach sprawy i był udostępniony pełnomocnikowi strony przed złożeniem pisma z dnia [...] nie dołączono do akt sprawy dokumentacji projektowej ulicy przed wybudowaniem drogi, zgodnie z art. 78 § 2 K.p.a. W podsumowaniu organ stwierdził, że ponieważ w wyniku wybudowania drogi i kanalizacji deszczowej, wzrosła wartość nieruchomości, działając na podstawie powołanych na wstępie przepisów i uchwały, ustalono opłatę adiacencką z tego tytułu w wysokości 50% kwoty o którą wzrosła wartość nieruchomości, według operatu szacunkowego z dnia [...] i aneksu do tego operatu. M. U. reprezentowana przez pełnomocnika G. U. nie zgodziła się z tą decyzję i wniosła odwołanie podnosząc, że opłata adiacencka została źle naliczona, a uwagi organu odwoławczego zawarte w decyzji z dnia [...] zostały przez organ zignorowane. W uzasadnieniu odwołania podniesiono między innymi, że rzeczoznawca z góry zakłada, że po zrealizowaniu danej inwestycji - automatycznie wzrasta wartość działki, bez względu na faktyczne - rzeczywiste ceny z rynku nieruchomości. Nie jest to w ocenie strony zgodne z intencją ustawodawcy, a także nie jest to zgodne z literalnym brzmieniem przepisu nakładającego opłatę adiacencką. Ponieważ w przedmiotowym przypadku przed zrealizowaniem przedmiotowej inwestycji działka była już w sposób wystarczający uzbrojona i posiadająca dobry dojazd, to jej wartość - określona w faktycznie zawartych transakcjach dla innych działek z tego samego osiedla, z tej samej nieruchomości była już wysoka. Dodatkowo termin zrealizowania przedmiotowej inwestycji zbiegł się z powstałym kryzysem i spadkiem cen na rynku nieruchomości, stąd doszło do sytuacji, że faktyczna cena działek na przedmiotowym osiedlu nie wzrosła po zrealizowaniu tej inwestycji. Ponadto mocno wątpliwy wydaje się wpływ wybudowania instalacji deszczowej na działce położonej na górce i na łatwo przepuszczalnym gruncie. Wydaje się, że instalacja deszczowa może przynieść korzyść tylko Gminie, gdy w przyszłości byłyby pobierane opłaty od wody deszczowej niż samym mieszkańcom. Taka jest rzeczywista sytuacja, a wszelkie wnioski dowodowe i uwagi Strony zmierzające do wykazania powyższego, są przez organ i rzeczoznawcę uznawane jako bezzasadne. W tej okoliczności gdy nie można wykazać faktycznego wzrostu nieruchomości kolejni rzeczoznawcy wprowadzają fałsz do opisu cech ocenianych nieruchomości i tak manipulują tymi fałszywymi cechami aby wykazać wzrost wartości. Rzeczoznawca widząc, że faktycznie wzrostu nieruchomości nie było, sporządza operat z fałszywie lub gołosłownie określonymi cechami i jednocześnie nie uwzględnia faktycznego stanu drogi dojazdowej przed zrealizowanie inwestycji. Przyjmuje np. dla działek na tej samej ulicy różne kryterium dojazdu i lokalizacji. W odpowiedzi na zarzuty skarżącego - rzeczoznawca praktycznie nic nie wyjaśnia, ograniczając się do stwierdzenia, że wszystko jest dobrze, a działki mają różne dojazdy, bo jedna leży w rogu ulic, a druga bokiem do ulicy. Ponadto kryterium "dojazd" tak jak wynika to z opisu w operatach ma uwzględniać możliwości dojazdu tj. opis właśnie stanu nawierzchni (np. brak wytyczonej drogi, droga utwardzona żwirem, droga trwale utwardzona), a nie którym bokiem styka się działka z drogą. Niezależnie od stykającego się boku dojazd pozostaje w sposób oczywisty ten sam. Stąd wyjaśnienia organu w tym względzie należy uznać jako bezzasadne. Kwestionując ocenę lokalizacji dla działek na tej samej ulicy strona wskazała, że organ w ogóle nie dochodzi tej kwestii. Ponadto rzeczoznawca, dwie takie same nawierzchnie - na ulicy przed zrealizowaniem inwestycji i na ulicy ocenia całkowicie inaczej, przy czym jak można się domyślać rzeczoznawca w ogóle nie zapoznał się z faktycznym stanem przedmiotowej drogi przed zrealizowaniem inwestycji, bo wyjaśnienia p. K., które trudno jest określić jako dowód - jest to raczej gołosłowne twierdzenie organu, zostały złożone po przeprowadzeniu operatu. A zatem rzeczoznawca w ogóle nie był zainteresowany faktycznym stanem drogi przed zrealizowaniem inwestycji. Odwołująca się zakwestionowała również postępowanie organu, który w odpowiedzi na pisemne wnioski dowodowe nie wydaje postanowienia z możliwością odwołania ale są to zwykłe pisma z bezpodstawnym uzasadnieniem, na które Strona nie ma możliwości odwołania. W ocenie strony dowód w postaci dokumentacji zakresu robót i rozliczenia finansowego inwestycji zrealizowanej wspólnie ze stroną w sposób jednoznaczny określiłby stan drogi oraz stan jej utwardzenia - i stąd trudno jest zrozumieć dlaczego organ ukrywa ten dowód. Ta dokumentacja z kolei pozwoliłaby na rzetelne określenie stanu drogi przed zrealizowaniem inwestycji przez rzeczoznawcę. Ponadto rzeczoznawca powinien zostać poinformowany w jakim procencie przy budowie przedmiotowej nawierzchni wykorzystano utwardzenie sfinansowane przez stronę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 145 w zw. z art. 143 ust. 2 oraz art. 146 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. U. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Kolegium opisało dotychczasowy przebieg postępowania, wydane w jego toku decyzji oraz przytoczyło najistotniejsze ustalenia i argumenty decyzji Burmistrza z [...] wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, a także opisało treść wniesionego odwołania. Odnosząc się do wniesionego odwołania Kolegium zacytowało treść art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdziło, że w niniejszej sprawie organ wydając decyzję w dniu [...] roku zachował trzyletni termin przewidziany powyższym przepisem. Stworzenie warunków do korzystania z wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej nastąpiło bowiem wraz z wydaniem pozwolenia na użytkowanie tj. [...] roku. Organ drugiej instancji wskazał dalej, że w myśl art. 146 ust. 1a ugn ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Do zasad sporządzania tego rodzaju dokumentu mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Taka opinia jest wyłącznym dowodem mogącym służyć ocenie zmiany wartości nieruchomości wskutek wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej. Tego rodzaju dowód - jak zresztą każdy inny dowód - podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. W szczególności w toku oceny operatu szacunkowego, rola organu administracji nie może się sprowadzać do bezkrytycznego przyjmowania opinii biegłego, i każdorazowo organ prowadząc postępowanie dowodowe jest zobowiązany w ramach swoich kompetencji do całościowej oceny operatu, a w razie braku wiedzy specjalnej winien domagać się od rzeczoznawcy stosownych wyjaśnień. W przypadku braku ich przedstawiania lub niewyjaśnienia wszelkich wątpliwości może poddać operat ocenie właściwej organizacji rzeczoznawców i dopiero po tej ocenie ocenić wartość dowodową operatu. Przeprowadzona przez Kolegium z urzędu ocena operatu nie dała podstaw do przyjęcia, iż by operat wykorzystany w sprawie nie był przekonującym dowodem w sprawie. Ów dokument nie tylko zawiera wszelkie elementy wymagane prawem oraz standardami rzeczoznawców majątkowych, ale został nadto poparty logicznym i spójnym wywodem. Rzeczoznawca ustosunkowywał się do zarzutów strony oraz oceniał ich znacznie dla oszacowanych wartości. W powyższym zakresie dokonał zresztą weryfikacji swoich poprzednich działań sporządzając stosowny aneks. Takie działanie świadczy o wnikliwości biegłego oraz otwartości na argumentację strony. Za całkowicie nieuzasadniony organ uznał zarzut strony jakoby organ "z góry" błędnie przyjął okoliczność wzrostu wartości nieruchomości po wybudowaniu drogi czy też innego urządzenia infrastruktury technicznej. Właśnie owo ustalenie było przedmiotem działań uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego - a więc osoby dysponującej w odróżnieniu od strony oraz organów administracji profesjonalną wiedzą specjalną, a także zawodowym rozeznaniem rynku nieruchomości. Niezależnie od powyższego doświadczenie życiowe nakazuje przyjąć, że całkowicie nieprzekonujące są twierdzenia strony jakoby dla wartości rynkowej nieruchomości o przeznaczeniu pod budowę budynku jednorodzinnego (a więc w istocie ceny za którą można tego rodzaju nieruchomość w typowych warunkach sprzedać) nie ma znaczenia to czy posiada ona utwardzony czy nieutwardzony dojazd oraz czy jest on odwodniony czy też nie. W tym zakresie na znacznie tego rodzaju inwestycji - ma podniesione zresztą przez organ - zabieganie licznych środowisk lokalnych o budowę gminnych dróg o tego rodzaju parametrach. Powszechna potrzeba posiadania tego rodzaju dojazdu wynika także z typowych zachowań właścicieli nieruchomości, który z własnych środków ponoszą częstokroć znaczne koszty budowy i odwodnienia dróg wewnętrznych mimo braku takiego obowiązku. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że jak najlepszy dojazd do miejsca zamieszkania ma charakter typowej potrzeby ich właścicieli a także potencjalnych nabywców. Taka cecha ma zatem oczywiste znacznie dla ceny rynkowej. Fakt położenia - jak to wywodzi strona - nieruchomości "na górce i na przepuszczalnym gruncie" nie zmienia tego, iż droga jako budowla nie została wybudowana na odcinku jedynie przylegającym do nieruchomości i winna ona być rozpatrywana jako całość. Nawet przyjąwszy - jak zdaje się twierdzić odwołująca - iż odwodnienie przy jej nieruchomości jest zbędne - nie sposób nie dostrzec, że brak odwodnienia dla wybudowanej drogi w czasie znacznych opadów powodowałby zaleganie wody a co za tym idzie utrudnienia lub nawet niemożność korzystania z drogi. Powyższe ustalanie ma charakter jedynie pomocniczy, albowiem opisany wyżej skutek wzrostu wartości nieruchomości po wybudowaniu drogi został ustalony przez biegłego za pomocą środka dowodowego przewidzianego prawem. Rzeczoznawca został wyłoniony w trybie zamówień publicznych i nie było on podporządkowany w swoich działaniach organowi administracji. Powyższe jest gwarancją obiektywizmu biegłego który za swoje działania w zakresie wyceny odpowiada jedynie dyscyplinarnie przed organem nie podlegającym zleceniodawcy. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji co do utraty charakteru dowodu przez operaty co do których upłynął okres umożliwiający wykorzystanie ich dla celu dla jakiego zostały opracowane (tj. dla oszacowania zmiany wartości nieruchomości). Powyższe opracowania także po tym okresie mogą być wykorzystywane, badane w toku postępowania, lecz nie mogą aktualnie stanowić podstawy naliczenia opłaty adiacenckiej ze względu na zmiany w przepisach wykonawczych, niewyjaśnienie wszystkich wątpliwości co do treści oraz upływ czasu i brak potwierdzenie ich ważności na dzień orzekania. Organ uznał za w pełni racjonalny i uzasadniony wniosek, iż istnienie operatów w których ustalono w istocie zbliżone zmiany wartości nieruchomości oraz co do zasady przyjęto zbliżone założenia, nie dawało podstaw do zakwestionowania treści któregokolwiek z operatów (art. 157 ust. 2 ugn) i czyniło niezusadanionym poddawanie wszystkich - jak tego oczekiwała strona - ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Ocena powyższa nie mogłaby się odnosić zresztą do samych ustaleń kwestionowanych przez stronę okoliczności - np. stanu drogi przed wybudowaniem do aktualnego kształtu - lecz do aspektów metodologicznych a te w istocie przez stronę nie były i nie są kwestionowane poza brakiem "automatyzmu" wzrostu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej. Takie okoliczności faktyczne powinny były zostać - i zostały - ustalone przez organ w ramach własnych kompetencji. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uznania za uzasadnione zarzutów pełnomocnika co do naruszenia zasad postępowania dowodowego i stwierdził, że Burmistrz na bieżąco wyjaśniał w prawidłowy sposób wszystkie wątpliwości zgłaszane przez stronę - w tym pozyskując wyjaśnienia rzeczoznawcy - oraz całość materiału dowodowego poddał wnikliwej ocenie która została szczegółowo przedstawiona w uzasadnieniu decyzji. Kolegium w pełni podzieliło pogląd o braku podstaw włączania do powyższego postępowania dokumentacji "projektowo - wykonawczej". Nie była ona zresztą niezbędna do oceny czy doszło do wybudowania drogi. W świetle poczynionych przez organ ustaleń jasne jest, że opisana przez organ inwestycja miał charakter budowy a nie przebudowy czy remontu drogi. Jej oczywistym skutkiem jest polepszenie dojazdu do badanej nieruchomości. Stwierdzenie zaś powyższego było wystarczające dla naliczenia opłaty adiacenckiej bez szczegółowego badania dokumentacji budowlanej. Kolegium podzieliło także stanowisko organu co do braku podstaw zaliczania podnoszonych przez stronę nakładów w toku niniejszego postępowania. Weryfikowanie w jakim zakresie poczynienie uprzednich nakładów obniżyło koszty aktualnie przeprowadzonej inwestycji było bezprzedmiotowe albowiem tego rodzaju nakłady nie mogłyby być w świetle art. 148 ust. 4 ugn rozliczone przy ustalaniu opłaty adiacenckiej. Poza zakresem postępowania pozostały też żądania strony co do ustalania winnych "rozjeźdżenia" drogi. Okoliczność taka mogła mieć o tyle znaczenie dla sprawy, że potwierdza dodatkowo prowizoryczny charakter drogi przed wykonaniem inwestycji finansowanej ze środków publicznych. Co do żądania poddania operatu szacunkowego ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców Kolegium stwierdziło, iż w świetle uzyskiwanych wyjaśnień rzeczoznawcy oraz podejmowanych przezeń działań powyższe nie byłoby racjonalne i celowe. W żadnej mierze nie daje ku temu podstaw odmienne od przyjętego przez rzeczoznawcę ocenianie przez stronę poszczególnych parametrów badanych w toku wyceny, czy też twierdzenie o błędnym założeniu o związku wzrostu wartości badanej nieruchomości z faktem wybudowania drogi. Warto w tym miejscu podkreślić, iż strona miała możliwość przedstawienia na poparcie swoich twierdzeń możliwość przedstawienia stosownych dowodów czego jednak nie uczyniła poprzestając na negowaniu działania organu administracji. W świetle aktualnego brzmienia art. 7 kpa strona zmierzając do wykazania swoich subiektywnych twierdzeń powinna była przedstawić na ich poparcie czy to operat szacunkowy, czy to inny dokument sporządzony przez osobę posiadającą wiedzę specjalną. Mogła też poddać wskazane przez siebie operaty organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych czego niewątpliwe nie uczyniła. W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, iż opłata adiacencka została prawidłowo naliczona w oparciu o aktualny operat szacunkowy, spełniający wymogi ustanowione przez prawodawcę. Owo ustalenie nastąpiło po wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i po potwierdzeniu zaistnienia wszystkich przewidzianych ustawą przesłanek naliczenia opłaty adiacenckiej. M. U. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na wyżej opisaną decyzję ostateczną. W obszernej jej treści skarżąca podniosła : 1) zarzut rażącego naruszenia prawa poprzez : - dopuszczenie do obrotu prawnego dokumentów stworzonych na podstawie fałszu, tj. okoliczności dowodowego oparcia decyzji administracyjnych na operatach szacunkowych sporządzonych na danych niezgodnych ze stanem faktycznym, - pominięcia i nieustosunkowania się przez organy orzekające I i II instancji do zastrzeżeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartych w decyzji [...] z dnia [...] uchylającej poprzednią decyzją w przedmiotowym postępowaniu; - brak dogłębnego rozpoznania zarzutów skarżącej sformułowanych w odwołaniu, - pomylenia dokumentacji projektowo – wykonawczych jakiej załączenia do akt sprawy domagała się skarżąca; - naruszenie art. 7, 77 § 1, co miało niewątpliwy wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 148 ust. 4 u.g.n. wobec braku analizy, czy dokonano budowy, czy też przebudowy, czy rozbudowy przedmiotowej drogi. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia celem ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej wynikającej z operatów szacunkowych sporządzonych na faktycznych danych i z rzetelnym uwzględnieniem materiału dowodowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji potwierdziła zasadność skargi, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty można uznać za trafne. Przede wszystkim Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej co do zarzutów : "dopuszczenia do obrotu prawnego dokumentów stworzonych na podstawie fałszu", "oczywistego poświadczenia nieprawdy w zakresie danych, na podstawie których sporządzono operaty w przedmiotowym postępowaniu", "operaty szacunkowe ustalające wysokość opłaty adiacenckiej w przedmiotowych decyzjach oparte są na fałszu" i co do tym podobnych stwierdzeń. Należy wyjaśnić, że pojęcia fałszu dokumentów i poświadczenia nieprawdy mają swoją jurydyczną treść, a do stwierdzenia, że dokument został sfałszowany, lub że w dokumencie poświadczono nieprawdę nie jest wystarczające subiektywne przekonanie osoby, która tak twierdzi, jeżeli nie ustalono tego faktu orzeczeniem Sądu lub innego organu lub gdy fałszerstwo nie jest oczywiste. Zwrócić należy uwagę na to, że przewidziane w art. 270 (fałszowanie dokumentu) i 271 kk. (poświadczenie nieprawdy) przestępstwa opisane w tych przepisach charakteryzują się od strony podmiotowej umyślnością, co oznacza, że błąd w dokumencie, pomyłka pisarska czy inny przejaw nieumyślności nie daje podstaw do stwierdzenia fałszerstwa lub poświadczenia nieprawdy w dokumencie. Skarżąca – jak wynika to z treści skargi i wcześniejszych jej pism autorstwa jej pełnomocnika wnoszonych w postępowaniu administracyjnym - kwestii tych nie rozróżnia. Wskazać zatem trzeba, że samo przekonanie o wadliwości decyzji lub operatu szacunkowego stanowiącego jedną z podstaw faktycznych jej wydania nie kreuje stanu ich fałszywości lub poświadczenia w nich nieprawdy. Podzielić natomiast należy stawiany skargą zarzut naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Okoliczność, że opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości z powodu urządzenia drogi ustala się w zakresie tego wzrostu wartości w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego do jego dokonania rzeczoznawcę majątkowego, nie oznacza że organ zwolniony został przez ustawodawcę z obowiązku oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy. O ile zgodzić się trzeba z tym, że organy administracji publicznej orzekające w tym przedmiocie, podobnie jak i sąd administracyjny, z powodu braku wiadomości specjalnych jakimi dysponuje uprawniony rzeczoznawca majątkowy nie posiadają możliwości oceny operatu z punktu widzenia tych wiadomości specjalnych, o tyle organy te posiadają możliwość, a nawet obowiązek, dokonania ich oceny pod względem prawnym wynikającym z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących wycenę nieruchomości i wydanych na podstawie ustawy aktów wykonawczych. Nie można zatem w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie opłaty adiacenckiej ignorować zarzutów strony kwestionujących sposób doboru przez rzeczoznawcę nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego. Uwagi i wątpliwości strony powinny zostać wyjaśnione przez organ, co w praktyce sprowadza się do zobowiązania rzeczoznawcy do odnoszenia się do tych uwag i zarzutów. W demokratycznym państwie prawa nie jest bowiem dopuszczalna sytuacja, w której strona nie rozumie dlaczego nakładane są na nią określone ciężary, w tym finansowe lub gdy kwestionuje ich wymiar i nie otrzymuje rzetelnego wyjaśnienia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy zaznaczyć trzeba, że sąd analizował dokonaną przez organy ocenę ostatniego ze sporządzonych w niej operatów szacunkowych, gdyż poprzednie operaty były sporządzone dla potrzeb decyzji, które nie ostały się w administracyjnym toku instancji. Uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze poprzednio wydanej przez organ I instancji decyzji ustalających w stosunku do skarżącej opłatę adiacencką i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania powodowało utratę ważności wcześniejszych operatów z powodu upływu 1 roku od ich sporządzenia, co zamykało drogę do ich ponownej oceny przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, skoro nie została potwierdzona przez rzeczoznawcę ich aktualność na dalszy okres. W związku natomiast z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] uchylającą decyzję Burmistrza z dnia [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji należy stwierdzić, że z uwagi na treść art. 138 § 2 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego Sąd zbadał, zasadność zarzutu niewykonania w niniejszej sprawie przez organ I instancji zaleceń organu odwoławczego zawartych w decyzji uchylającej i nie stwierdził w tym zakresie istotnych naruszeń prawa, skoro decyzja organu I instancji wydana została w oparciu o inny, nowy operat szacunkowy niż ten, który stanowił element stanu faktycznego w poprzednim postępowaniu. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi podnoszących naruszenie art. 7, 77 § 1 K.p.a. przyznać trzeba rację skarżącej w zakresie, w jakim w toku postępowania nie wyjaśniono kwestii różnej oceny w operacie szacunkowym lokalizacji i dojazdu do działek położonych przy tej samej ulicy. Strona w toku postępowania przed organem I instancji między innymi podniosła, że rzeczoznawca w operacie szacunkowym przyjmuje dla działek położonych przy tej samej ulicy różne kryterium dojazdu i lokalizacji. W odpowiedzi na te zarzuty rzeczoznawca w piśmie z dnia. odnosząc się do zarzutów strony stwierdził, że "Lokalizacja działki Nr [...] jest lepsza od lokalizacji działki Nr [...]. Szczegółowa analiza mapy przedmiotowego terenu oraz wywiad terenowy potwierdza powyższe". Jak z cytowanej treści wynika, nie wiadomo jest – w świetle zawartości akt administracyjnych – do jakiej mapy i do jakiego wywiadu terenowego odwołał się autor operatu. Nie wiadomo też jest w jaki sposób organ I instancji zweryfikował to twierdzenie. Również organ odwoławczy nie ustosunkował się należycie do tej kwestii, mimo że była podnoszona w zarzucie odwołania, co narusza nie tylko art. 7, 77 § 1 K.p.a. ale także niezgodne jest z art. 80 K.p.a. oraz z art. 107 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w odnoszeniu do organu odwoławczego. Powyższe naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie w pierwszej kolejności - ustalenie czy w sprawie istnieją jeszcze warunki do merytorycznego orzekania, a to z uwagi na wynikający z art., 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin przedawnienia wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Z tych względów należało orzec jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn.zm.). Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparte zostało na przepisie art. 152 P.p.s.a.