II SA/Sz 832/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi I. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Wnioskiem z dnia [...] . I. W. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w P. o usunięcie drzewa z gatunku jesion wyniosły. Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz P. odmówił I. W. wydania zezwolenia na usunięcie opisanego drzewa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r. nr[..] , po rozpoznaniu odwołania I.W. z dnia [...] r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W dniu [...] r. I. W. ponownie złożył w Urzędzie Miejskim w P. wniosek o usunięcie drzewa z gatunku jesion wyniosły. Burmistrz P. pismem z dnia [...] r., działając na podstawie art. 104 ust.1, art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, po rozpatrzeniu powyższego wniosku umorzył postępowanie w zakresie wydania zezwolenia na usunięcie drzewa z terenu nieruchomości położonej na działce geodezyjnej nr [...] obręb [...] . Pismo nie zawierało pouczenia o możliwości jego zaskarżenia i zostało doręczone skarżącemu w dacie jego wydania. W piśmie z dnia [...] r. zatytułowanym "zapytanie" (data wpływu do urzędu [...] I.W. zwrócił się do Burmistrza P. o wyjaśnienie ekspertyzy dendrologicznej sporządzonej na zlecenie urzędu gminy oraz oświadczył, że jeśli chodzi o umorzenie to przysługuje mu odwołanie od decyzji, gdyż w dniu [...] r. złożył nowy wniosek. W piśmie z dnia [...] r. adresowanym do Burmistrza, a zatytułowanym "odwołanie", I. W. nawiązał do prowadzonej z organem korespondencji, dotyczącej badań i pomiarów drzewa, o którego wycinkę się stara. Oświadczył, iż jest to jego odwołanie od decyzji odmownej wycinki drzewa. Wskazał, iż w pierwszej odmowie z dnia [...] r. drzewo podobno było w dobrej kondycji, a teraz okazało się, że ma ponad 30 % uszkodzeń. W odpowiedzi na powyższe, Burmistrz P. w piśmie z dnia [...] r. odniósł się do uwag dotyczących stanu drzewa i jego pomiarów oraz poinformował I. W., iż ten składał już odwołanie w dniu [...] r. Odwołanie to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. rozpoznało i utrzymało w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą wycinki drzewa. Decyzja ta zawierała pouczenie o możliwości jej zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., z czego wnioskodawca nie skorzystał, wobec czego decyzja ta stała się ostateczna, a postępowanie w tej sprawie zostało zakończone. I. W. w piśmie z dnia [...] r. wyjaśnił organowi, że w dniu [...] r. złożył nowy wniosek, a jeśli ten wniosek jest ważny to przysługuje mu odwołanie od decyzji Burmistrza, co uczynił w piśmie z dnia [...] r. Korespondencja pomiędzy Burmistrzem P. , I. W., dotycząca załatwienia wniosku z dnia [...] r. i odwołania z dnia [...] r., kontynuowana była w pismach z dnia [...] r., [...] r., .[..] r., i [..] r. I. W. pismem z dnia [..] r., adresowanym bezpośrednio do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., złożył odwołanie w sprawie wycinki drzewa rosnącego na jego działce. Wskazał, iż Burmistrz Gminy P. w dniu [...] r. umorzył postępowanie bez pouczenia go o prawie odwołania do wyższej instancji. Odwołujący się opisał stan drzewa, odniósł się do protokołu badań drzewa oraz wskazał na nieścisłości i niejasności w jego korespondencji z organem gminy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] r. nr[...] , działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, stwierdziło uchybienie przez I. W. terminu do wniesienia odwołania. Kolegium po przytoczeniu treści art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdziło, że zaskarżone przez I. W. pismo spełnia minimalne wymagania pozwalające na uznanie je za decyzję administracyjną. Organ wskazał, że zgodnie z art. 129 § 1 i 2 K.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, zaś czternastodniowy termin do wniesienia odwołania liczony jest od dnia doręczenia stronie odpisu rozstrzygnięcia w sprawie. W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie organu I instancji zostało doręczone I. W. w dniu [...] r., a więc termin na wniesienie odwołania upływał z dniem [..] r. Kolegium wskazało, iż organ I instancji winien pouczyć stronę o tym, czy od danego rozstrzygnięcia służy odwołanie oraz w jakim terminie i w jakim trybie należy je złożyć. Zaskarżona decyzja nie zawierała pouczenia o możliwości wniesienia odwołania. Mimo, że stosownie do art. 112 K.p.a. błędne pouczenie w decyzji, co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, to dopuszczalność stosowania art. 112 K.p.a., w sytuacji całkowitego braku pouczenia o środkach odwoławczych powodowałaby, że strona mogłaby w każdym dowolnym terminie skutecznie złożyć środek odwoławczy, zaś decyzja nie zawierająca takiego pouczenia nie mogłaby stać się ostateczną. Okoliczność braku pouczenia, może jedynie stanowić podstawę do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania w trybie art. 58 § 1 i § 2 K.p.a. W przedmiotowej sprawie strona nie złożyła takiego wniosku. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że w sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy zauważył też, że wniosek I. W. wydanie zezwolenia na wycięcie drzew nie został przez niego podpisany, co nie pozwoliłoby na przeprowadzenie postępowania i rozpoznanie sprawy w sposób merytoryczny. I. W. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1) naruszenie art. 134 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy organ administracji nie pouczył odwołującego się o terminie i sposobie złożenia odwołania, przez co wszelkie wątpliwości powinny być odczytywane na korzyść petenta, a nie na korzyść organu. Zwłaszcza w sytuacji, gdy z pisma odwołującego się zatytułowanego odwołanie, wynikała inicjatywa i wola przywrócenia mu ewentualnego terminu do wniesienia odwołania; oraz gdy odwołujący się przed pismem zatytułowanym jako odwołanie, składał szereg pism datowanych na:[...] ., z których wynikało, że odwołujący się nie zgadza się z rozstrzygnięciem Burmistrza P. w niniejszej sprawie, przez co obowiązkiem organu było potraktowanie tych pism jako odwołania, lub wystosowanie zapytania czy pismo należy odbierać jako odwołanie, 2) pominięcie w sprawie faktu składania przez odwołującego się pism, wymienionych w pkt 1, 3) rażące naruszenia prawa, tj. art 64 K.p.a., poprzez procedowanie w sytuacji, gdy w sprawie de facto nie został złożony wniosek, oba organy nie kwestionują, że wniosek odwołującego nie został podpisany, przez co obowiązkiem obu organów było doprowadzenie do sytuacji uzupełnienia braków formalnych wniosku odwołującego się, czego zaniechano. Ponadto przez wydanie rozstrzygnięcia przez organ I instancji rażąco sprzecznego z art. 104 K.p.a. i art. 105 § 1 K.p.a. i umorzenie postępowania jako rzekomo bezprzedmiotowego, zamiast wydania decyzji oddalającej wniosek wnioskodawcy, 4) naruszenie art. 10 K.p.a., poprzez zaniechanie wysłuchania odwołującego się zarówno przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ I jak i II instancji, 5) rażące naruszenie art. 9 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a., poprzez zaniechanie udzielenia odwołującemu się stosownych informacji odnośnie terminu i sposobu złożenia odwołania, rozpytania o intencje odwołującego się przy składaniu pism procesowych datowanych na [...] r. i niepotraktowaniu ich jako odwołania i uzupełnienia do odwołania, a nadto poprzez zaniechanie pouczenia odwołującego się o prawie do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, przez co organy obu instancji zaniechały obowiązku czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa oraz zaniechania udzielenia mu w tym celu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska zajętego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem materialnym i procesowym, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonana według powyższych kryteriów kontrola zaskarżonego postanowienia wskazuje, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 8 maja 2015 r., stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, wydane w trybie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267), dalej zwanej "K.p.a." Organ odwoławczy uznał, że odwołanie I. W. z dnia [...] r. zostało wniesione przez skarżącego z uchybieniem 14-dniowego terminu. Zgodnie z art. 129 § 1 K.p.a., odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Przy czym odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 K.p.a.). Natomiast przepis art. 134 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z akt administracyjnych organu I instancji wynika, iż I. W. w dniu [..] r. złożył wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa. Zgodnie z art. 83 ust. 1 i art. 83 a ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U z 2015 r. poz.1651) załatwienie takiego wniosku, tj. udzielenie zezwolenia lub odmowa jego udzielenia, wymaga wydania decyzji administracyjnej przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, wojewódzkiego konserwatora zabytków. Załatwienie więc wniosku strony z dnia [..] r. nastąpić powinno w formie decyzji administracyjnej wydanej przez właściwy organ, a w sytuacji, gdy był to kolejny wniosek w tej samej sprawie - również w formie procesowej przewidzianej przepisami K.p.a. Po analizie pisma Burmistrza P. dnia [..] r. zgodzić należy się ze stanowiskiem Kolegium, że pismo to posiada wszelkie cechy pozwalające na uznanie go za decyzję administracyjną, zawiera bowiem w swej treści władcze jednostronne rozstrzygnięcie władzy publicznej w indywidualnej sprawie I. W.. Niezrozumiałym jednak jest, że organ odwoławczy, niewątpliwie dysponując całością akt administracyjnych niniejszej sprawy, przesłanych przez organ I instancji wraz z pismem przewodnim z dnia [..] r., jednoznacznie uznał, że odwołaniem od decyzji Burmistrza P. z dnia [..] r. w przedmiocie umorzenia postępowania jest wyłącznie pismo z dnia [...] r. Co prawda pismo to I. W. zatytułował odwołanie, jednakże z akt sprawy wynika, że już w piśmie z dnia[...] . strona wyraziła swoje niezadowolenie z decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie wycinki drzew i wskazuje w nim, że przysługuje mu od tej decyzji odwołanie. Kwestia prawa odwołania się od decyzji umorzenia postępowania była przez skarżącego poruszana w kolejnych jego pismach z dnia: [...] r. Z uwagi jednak na bezskuteczność zaskarżenia w powyższych pismach decyzji z dnia [...] r. przed organem II instancji, skarżący pismem z dnia [...] r. złożył odwołanie od przedmiotowej decyzji bezpośrednio do organu odwoławczego. W ocenie Sądu, wskazywanie przez stronę w piśmie z dnia [...] r. niezadowolenia z rozstrzygnięcia organu w kwestii umorzenia postępowania w sprawie wycinki drzewa i domaganie się prawa do zakwestionowania tej decyzji w drodze odwołania świadczy o tym, że już to pismo ma cechy odwołania. Z akt sprawy jednak nie wynika, żeby Burmistrz P. czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podjęli próbę wyjaśnienia rzeczywistej woli strony. Obowiązkiem organów obu instancji było zwrócenie się do I. W. wyjaśnienie jaki jest charakter procesowy jego pisma z dnia [...] r., w szczególności czy jest ono odwołaniem od rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania. W postępowaniu administracyjnym, które prowadzi organ administracji publicznej winien on, mając na względzie słuszny interes strony, dbać aby nie poniosła ona szkody z powodu nieznajomości prawa i rozważyć wszystkie możliwe środki, które dopuszcza ustawa, a które mogłyby służyć należytemu załatwieniu sprawy. To właśnie na organie administracji, zgodnie z zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, ciąży obowiązek zmierzający do wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, jeżeli charakter pisma przez nią wniesionego może budzić wątpliwości. Organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Kodeks postępowania administracyjnego nakłada na organy administracji obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie do organów państwa (art. 8 K.p.a.), z czym powiązana jest zasada udzielania informacji określona w art. 9 K.p.a. Zatem strony postępowania winny być informowane w takim zakresie, w jakim konieczne jest, by z powodu nieznajomości prawa nie poniosły szkody. Należy jednocześnie zwrócić uwagę na treść art. 128 K.p.a. W myśl tego przepisu, odwołanie nie wymaga ani nazwania go "odwołaniem", ani też szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z treści tego pisma wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Zasadniczym elementem świadczącym o zakwalifikowaniu pisma strony jako odwołanie, jest jej niezadowolenie z decyzji. Treść podania przesądza zatem o jego kwalifikacji. Treść samego odwołania jest odformalizowana, natomiast jeżeli owa treść budzi wątpliwości, to organ jest zobowiązany wyjaśnić te wątpliwości. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie zastosowało się do wyrażonych wyżej zasad rządzących postępowaniem administracyjnym, czym naruszyło przepisy te zasady określające, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 K.p.a. Kolegium nie wyjaśniając zasadniczej wątpliwości w sprawie, czyli woli strony w kwestii, czy odwołaniem od rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania było już pismo z dnia 15 września 2014 r. przedwcześnie stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania, czym naruszyło przepis art. 134 K.p.a. Wskazane wyżej naruszenia procedury administracyjnej miały istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., uwzględniając treść rozważań Sądu, zwróci się do I. W. wyjaśnienie charakteru procesowego pisma z dnia [...] r. a następnie - w zależności od poczynionych ustaleń-merytorycznie odniesie się do kwestii rozpoznania przez Burmistrza P. niepodpisanego przez skarżącego wniosku o wycinkę drzewa z dnia [...] r Odnosząc się do żądań skargi, za niezasadne i przedwczesne - w świetle powyższych rozważań, uznać należało żądanie skarżącego dotyczące uchylenia decyzji organu I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania. Przedmiot skargi stanowiła kwestia o charakterze procesowym i dopiero zakończenie postępowania oraz wydanie końcowego rozstrzygnięcia, którego treści nie można na tym etapie przesądzić, umożliwi wypowiedzenie się co do zasadności umorzenia postępowania w przedmiocie zezwolenia na wycinkę drzewa. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.