II SA/Sz 835/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel,, Sędzia WSA Bolesław Stachura, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 października 2021 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] w S. na decyzję Dyrektora [...] w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia 5 maja 2021 r., S. S. (dalej: "Strona", "Skarżący"), wystąpił do Dyrektora Szpitala (dalej: "Organ") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Strona, powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176; dalej: "u.d.i.p."), wniosła o udostępnienia kopii umów cywilnoprawnych zawartych lekarzami udzielającymi świadczeń zdrowotnych z zakresu neurologii. Decyzją z dnia 19 maja 2021 r., nr [...], Organ odmówił Stronie udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zarówno Organ (będący podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej), jak i Strona (podmiot wnioskujący) są samodzielnymi publicznymi zakład opieki zdrowotnej, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, wykonującymi zadania publiczne. Strona wystąpiła o udzielenie ww. informacji w związku wykonywaniem zadań publicznych. W konsekwencji, Strona nie może być uznana za podmiot uprawniony do uzyskiwania informacji publicznej zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Pismem z dnia 11 czerwca 2021 r., reprezentowana przez adwokata, Strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższą decyzję Organu, zarzucając tej decyzji naruszenie: 1) art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że Strona nie jest podmiotem uprawnionym do uzyskania informacji publicznej na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako że jest samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej, pomimo że ustalenie takie - ograniczające zakres podmiotowy prawa do informacji publicznej, sprzeczne jest z jednoznaczną, jasną treścią przepisu art. 2 ust. 1 u.d.i.p. ("każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej"); 2) art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 1-4 u.d.i.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, polegające na nieuzasadnionym, naruszającym interes Skarżącego i pozostającym w sprzeczności do ww. przepisów, ograniczeniu zakresu podmiotowego uprawnienia do informacji publicznej i wyłączenie z tego zakresu Skarżącego, co narusza zasadę powszechności prawa do informacji oraz nakaz kategorycznego formułowania ograniczeń - tylko w przepisach rangi ustawowej; 3) art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez odmowę udostępnienia informacji objętych wnioskiem, pomimo że Organ jest podmiotem wskazanym w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zaś żądana przez Skarżącego informacja jest "informacją o sprawach publicznych", zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Stawiając powyższe zarzuty, Skarżący wniósł o: 1) uchylenie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., zaskarżonej decyzji w całości, 2) zobowiązanie Organu, na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a., do załatwienia sprawy w określonym terminie, tj. w terminie 14 dni od dnia wydania orzeczenia, zgodnie ze wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy, tj. przez nakazanie udostępnienia informacji publicznej określonej we wniosku Skarżącego, 3) zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu Skarżący uszczegółowił stawiane zarzuty i przedstawił argumentację na ich poparcie. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W uzasadnieniu, odwołując się do stanowiska doktryny i orzecznictwa, Organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I z dnia 2 września 2021 r., wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. O terminie posiedzenia niejawnego, wyznaczonego na dzień 6 października 2021 r., oraz o możliwości przedłożenia Sądowi dodatkowego stanowiska w sprawie poinformowano strony w dniu 8 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Przeprowadzona przez sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak i z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolowaną decyzją Organ odmówiła udzielenia Skarżącemu, w reakcji na jego wniosek złożony w trybie u.d.i.p., informacji w zakresie udostępnienia kopii umów cywilnoprawnych zawartych z lekarzami udzielającymi świadczeń zdrowotnych z zakresu neurologii. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć do "bezpłatnego informowania obywateli w sposób i czasie zapewniającym aktualną wiedzę o stanie państwa, samorządów i instytucji publicznych oraz ich majątku" (zob. Uzasadnienie do poselskiego projektu ustawy o dostępie do informacji publicznej, druk sejmowy nr 2094, Sejm III kadencji, s. 18). Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Przy wykładni powołanego przepisu należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej uznając za informację publiczną każdą wiadomość, dotyczącą faktów i danych, wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. W taki sam sposób kwalifikowane są wiadomości niewytworzone przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1774/10). Przepis art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, przy czym podmioty te muszą być w posiadaniu żądanej informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza definicji pojęcia "zadanie publiczne", jednakże w nauce prawa i orzecznictwie wskazuje się, że zwrot ten oznacza zadania, które należą do Państwa i które powinny wykonywać szeroko rozumiane podmioty władzy publicznej (art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 2, art. 163 i art. 166 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP). Wykonywanie zadań z zakresu administracji publicznej należy przede wszystkim do organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego, jak i innych podmiotów nienależących do aparatu administracji publicznej, którym realizację tych zadań zlecono. Takie zlecenie nie zmienia charakteru prawnego podmiotu, na rzecz którego ono nastąpiło. Zachowuje on nadal swój charakter prawny, a jedynie w zakresie wykonywanych zadań działa tak jak organ administracji publicznej. W ocenie Sądu, zapewnienie bezpieczeństwa zdrowotnego obywateli stanowi niewątpliwie zadanie publiczne - zgodnie z art. 50 a ust. 1 ustawy o działalności leczniczej. Stąd nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Szpitala jest organem administracji publicznej a informacje dotyczące wykonywania zadań w zakresie bezpieczeństwa zdrowotnego należą do informacji publicznej. W myśl art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Pojęcie "każdego" nie jest jednolicie wykładane w orzecznictwie i literaturze. Sformułowanie "każdy" oznacza każdego człowieka lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest narzędziem prawnym, które ma służyć organom administracji publicznej do wzajemnego przekazywania informacji. Służy ona bowiem społecznej kontroli władzy publicznej przez społeczeństwo. Brak jednoznaczności w ustaleniu pojęcia "każdy" pozwala na stwierdzenie, że w niektórych sytuacjach przepis ten pozwalać może również podmiotom publicznym na uzyskiwanie informacji publicznej. Może się zdarzyć, że podmiot wykonujący zadania publiczne zwraca się do innego podmiotu, również wykonującego takie zadania o udostępnienie informacji publicznej, ale do celów innych niż realizacja przypisanych mu ustawą zadań (np. z zamiarem ochrony prestiżu czy wiarygodności). Informacja taka powinna być wówczas udostępniona, prawo do informacji publicznej służy bowiem "każdemu", a jednym z celów ustawy o dostępie jest transparentność zachowań podmiotów publicznych. Jednak co do zasady organy, w ramach funkcjonowania tzw. dobrej administracji, powinny do sprawnego współdziałania wykorzystywać bądź przepisy ustaw szczególnych, bądź też ogólne zasady nakazujące harmonijne współdziałanie organów władzy publicznej i innych podmiotów realizujących przekazane im zadania publiczne (zob. Kamińska I., Rozbicka-Ostrowska M., Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, WK 2016). Zatem jeżeli zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wynika z zakresu działania Wnioskodawcy (tak jak w niniejszej sprawie) to w takim zakresie żądanie informacji byłoby uzasadnione. Sąd podziela przy tym stanowisko zawarte w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2009 r., sygn. akt II SAB/Wa 157/08 gdzie Sąd ten przyjął, iż "...fakt, że NBP jako osoba prawna działa na szczególnych warunkach – nie wyklucza możliwości uzyskania przez NBP informacji o działaniu organów władzy publicznej w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wynika z zakresu współdziałania NBP jako banku centralnego z organami władzy publicznej." W świetle powyższego nie można zgodzić się ze Skarżącym, że Organ dokonał błędnej interpretacji sformułowania "każdy" wychodząc z założenia, że przymiot (Skarżącej) samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o działalności leczniczej, w sytuacji żądania informacji o umowach zawartych z lekarzami z zakresu neurologii, które to informacje służą wykonywaniu zadań publicznych tj. zapewnienia bezpieczeństwa zdrowotnego, o którym mowa w art. 50 a ust. 1 ustawy o działalności leczniczej, uniemożliwia udzielenia żądanej informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze nie budzi stąd wątpliwości konstatacja Organu, że Skarżący wystąpił o udzielenie informacji tj. udostępnienia umów cywilnoprawnych zawartych z lekarzami udzielającymi świadczeń zdrowotnych z zakresu neurologii, danych lekarzy, warunków realizacji przez tych lekarzy świadczeń zdrowotnych w ramach umów zawartych przez tych lekarzy w związku wykonywaniem zadań publicznych Wnioskodawcy – świadczeniem zdrowotnym polegającym na zapewnieniu bezpieczeństwa zdrowotnego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje, że informacja publiczna która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Przy tym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Ustawodawca wskazał, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Z powyższego wynika, że organ do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej (o ile jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia) co do zasady udostępnia ją wnioskodawcy w formie wskazanej we wniosku w terminie 14 dni od wpływu wniosku albo odmawia jej udostępnienia wydając decyzję administracyjną lub umarza postępowanie w przypadku o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W przypadku uznania, że informacja publiczna ma charakter przetworzony, a wnioskodawca nie wykaże, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), organ również jest uprawniony do wydania decyzji odmownej. Wobec tego należy wskazać, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości załatwienia wniosku w formie zwykłego pisma informującego wnioskodawcę, że podmiot zobowiązany nie udzieli mu żądanej informacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszczono jedynie możliwość poinformowania wnioskodawcy zwykłym pismem, że podmiot zobowiązany nie posiada żądanej informacji bądź, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Oznacza to, że Dyrektor Szpitala nie mógł załatwić wniosku Skarżącego zwykłym pismem. W konsekwencji Organ zasadnie załatwił wniosek Skarżącego w formie przewidzianej przepisami u.d.i.p. tj. decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako niezasadna oddalił. Powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku orzeczenia dostępne są w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl