II SA/Sz 836/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie: Sędzia WSA Maria Mysiak Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska ( spr.) Protokolant Joanna Białas - Gołąb po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2009r. sprawy ze skargi I. M. – K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Prezydent Miasta decyzją z dnia [...]r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi Spółdzielni Mieszkaniowej, pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, polegających na przebudowie wewnętrznej instalacji centralnego ogrzewania w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ulicy [...]w [...]. Od powyższej decyzji odwołała się I. M., członek Spółdzielni Mieszkaniowej i właścicielka lokalu mieszkalnego numer [...] w budynku tejże Spółdzielni położonym przy ul. [...]. Odwołująca wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji, stwierdzając, że część właścicieli, w tym ona sama, nie wyraziła zgody na inwestycję i prowadzenie robót budowlanych we wnioskowanym zakresie. Inwestor nie wykazał się więc prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojewoda decyzją z dnia [...]r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 Kpa, umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem I. M. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, polegających na przebudowie wewnętrznej instalacji centralnego ogrzewania w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ulicy [...]w [...]. Organ odwoławczy uznał, iż odwołanie zostało wniesione przez podmiot nieuprawniony. Powołując się na treść art. 28 Kpa organ II instancji wskazał, że interes prawny w rozumieniu w/w przepisu oznacza występowanie bezpośredniego związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu, a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień i obowiązków. Bezpośredniość ta, oznacza, że rozstrzygnięcie administracyjne dotyczy sfery prawnej danego podmiotu, a nie wynika z sytuacji prawnej innego podmiotu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Odwołująca się jest członkiem Spółdzielni Mieszkaniowej, która to Spółdzielnia występuje w postępowaniu administracyjnym jako strona. Zgodnie z § 45 Statutu Spółdzielni, Zarząd Spółdzielni reprezentuje wszystkich swoich członków na zewnątrz. Wyjątek od tej zasady dopuszczalny jest jedynie w sytuacji, gdy członek spółdzielni wykaże, że w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, naruszony został jego własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes. Bycie właścicielem w ułamkowej części nieruchomości, na której usytuowany jest przedmiotowy budynek nie oznacza, że taki współwłaściciel jest stroną postępowania. Zdaniem Wojewody I. M. nie wykazała by wystąpiły szczegółowe przesłanki uzasadniające dopuszczenie jej, jako strony, do udziału w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Zasadnym więc było umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na wniesienie odwołania przez podmiot nieuprawniony. Na powyższą decyzję I. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż jest właścicielem lokalu mieszkalnego oraz współwłaścicielem nieruchomości wspólnej, należącej do Spółdzielni. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 352/04, w którym stwierdzono, iż "współwłaściciel lokalu w budynku wielorodzinnym, jeżeli inwestycja dotyczy części wspólnych budynku, jest stroną postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz postępowań nadzwyczajnych w tym zakresie". Dlatego też niezrozumiała jest dla niej, odmowa przyznania jej przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. W ocenie skarżącej organ II instancji nie zwrócił uwagi na fakt, że Spółdzielnia Mieszkaniowa jest jedynie zarządcą nieruchomości wspólnej na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Skarżąca, jako współwłaściciel nieruchomości wspólnej, ma więc bez wątpienia przymiot strony w postępowaniu, czego nie kwestionował organ I instancji, doręczając jej decyzję, od której wniosła przedmiotowe odwołanie. Skarżąca oświadczyła, iż jako współwłaściciel jednej nieruchomości, na którą składają się działki nr [...], na których znajdują się budynki mieszkalne przy ul. [...]- nie wyraziła ona zgody na wykonanie prac remontowych w w/w budynkach. Natomiast Sąd Rejonowy postanowieniem z dnia [...]r., sygn. akt [...] wydał zgodę zastępczą na wykonanie prac remontowych jedynie co do części nieruchomości, albowiem w stosunku do budynków położonych w [...] takiego rozstrzygnięcia nie było. Zatem w chwili składania wniosku o wydanie pozwolenia na wykonanie prac remontowych w w/w obiektach, inwestor nie posiadał tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością, na cele budowlane. Z powyższych względów, zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawa budowlane oraz art. 7, art. 75 § 2, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze, organ odwoławczy stwierdził, że nie znajdują one oparcia w rzeczywistości. Zdaniem Wojewody inwestor posiada prawo do władania terenem, bowiem właściciele lokali powierzyli Spółdzielni zarządzanie nieruchomością wspólną. Na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, część współwłaścicieli nieruchomości wyraziła notarialnie zgodę na wykonywanie wskazanych przez Spółdzielnię robót budowlanych. W imieniu pozostałych współwłaścicieli nieruchomości objętej przedmiotowym pozwoleniem, Sąd Rejonowy udzielił postanowieniem z dnia [...]r., sygn. akt [...], zgodę zastępczą. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego z dnia [...]r., sygn. akt [...], zatem oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało złożone zgodnie z wymogami przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W pismach procesowych z dnia [...]r. oraz z dnia [...]r. skarżąca dodatkowo podniosła, że jej przymiot strony w postępowaniu, wynika wprost z treści art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Fakt członkostwa w spółdzielni mieszkaniowej nie może wyłączać jej praw związanych z prawem własności. Zgodnie bowiem z przepisami o spółdzielniach mieszkaniowych, spółdzielnia sprawuje zarząd powierzony nieruchomością wspólną. Oznacza to, że spółdzielnia nie ma żadnych władczych kompetencji w stosunku do przedmiotu własności skarżącej, a członkostwo w spółdzielni mieszkaniowej nie może ograniczać prawa własności. Zdaniem skarżącej ustawodawca po to przewidział możliwość ustanowienia odrębnej własności lokalu, aby właściciele tych lokali nie tylko nabywali określone prawo majątkowe, ale także, aby mogli decydować oraz wpływać na to, co się dzieje z przedmiotem ich własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. - zwaną dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu, w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego o umorzeniu postępowania odwoławczego wywołanego wniesieniem przez I. M. odwołania od decyzji wydanej w I instancji przez Prezydenta Miasta, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej wnioskodawcy – Spółdzielni Mieszkaniowej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie wewnętrznej instalacji centralnego ogrzewania w należącym do Spółdzielni budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...]w [...]. Skarżąca, będąca członkiem tejże Spółdzielni oraz właścicielką lokalu mieszkalnego w budynku spółdzielczym położonym przy ul. [...], sprzeciwia się powyższej decyzji, nie wskazując wszakże, poza powołaniem się na swój tytuł własności do tego lokalu, a zarazem współwłasność wszystkich pozostałych nieruchomości, należących do spółdzielni, na uszczerbek w swym interesie prawnym, spowodowany powyższą decyzją. Zdaniem organu odwoławczego skarżąca w postępowaniu tym nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa, a zatem nie posiada przymiotu strony tego postępowania, wobec czego nie jest też uprawniona do wniesienia odwołania od wydanej decyzji. Postępowanie odwoławcze wywołane wniesieniem przez nią odwołania podlega zatem umorzeniu na podstawie art. 138 Kpa. Sąd uznał stanowisko organu II instancji za trafne, jednakże zważył, iż organ odwoławczy nienależycie je uargumentował, odwołując się do treści art. 28 Kpa, gdy w zakresie postępowania administracyjnego dotyczącego wydania pozwolenia na budowę istnieje regulacja szczególna, wynikająca z art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., nr 156 poz. 1118), zgodnie z którym stronami takiego postępowania są inwestor (czyli Spółdzielnia Mieszkaniowa) oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Skarżącej wprawdzie przysługuje prawo współwłasności (w ułamkowej części) do nieruchomości na której posadowiony jest budynek, którego dotyczyło przedmiotowe postępowanie o wydanie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, jednakże nie bez znaczenia jest fakt, iż lokal mieszkalny skarżącej znajduje się w innym budynku tj. przy ul. [...], niż ten w którym będą wykonywane prace objęte pozwoleniem Prezydenta Miasta z dnia [...]r., od którego skarżąca się odwołała. Trudno zatem przyjąć, iż wykonanie robót budowlanych w budynku wielomieszkaniowym przy ul. [...]w [...], uniemożliwi skarżącej korzystanie z prawa własności do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...]oraz naruszy jej prawo współwłasności do nieruchomości na której znajdują się wyżej wymienione budynki wielorodzinne. Skarżąca także nie wykazała w sprawie, że poprzez realizację wskazanych w decyzji prac budowlanych nastąpi bezpośrednie i trwałe naruszenie jej interesu prawnego. Zdaniem Sądu, w przedmiotowym przypadku można jedynie stwierdzić, że wykonanie prac, których inwestorem jest Spółdzielnia stanowi przejściową uciążliwość, która będzie miała miejsce przez okres wykonywania prac na instalacjach wewnętrznych stanowiących własność tej Spółdzielni. Wykonanie tych prac nie wpłynie na sposób wykonywania prawa własności skarżącej. Wynika z powyższego, iż realizowane zadanie inwestycyjne (roboty budowlane) ma charakter "wewnątrzspółdzielczy", w zakresie którego decydują organy spółdzielni, reprezentujące wszystkich członków spółdzielni lub też zarząd spółdzielni jako zarządca, sprawujący zarząd powierzony. Wzajemne stosunki między członkami spółdzielni mieszkaniowej lub między członkami wspólnoty mieszkaniowej a jej zarządem, regulują przepisy ustawy prawo spółdzielcze lub ustawy o własności lokali i jedynie w trybie tych przepisów poszczególni właściciele lokali mogą sprzeciwiać się działaniom organów spółdzielni lub wspólnoty mieszkaniowej oraz dochodzić swych praw. Natomiast w relacjach z organami administracji publicznej lub innej władzy publicznej reprezentują ich uprawnione statutowo lub ustawowo organy spółdzielni lub wspólnoty mieszkaniowej. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w kształcie wyżej przytoczonym został wprowadzony ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) i w tym brzmieniu obowiązuje od 11 lipca 2003r. Jest to niewątpliwie lex specjalis w stosunku do przepisu art. 28 Kpa, co oznacza, że ten ostatni przepis nie będzie miał zastosowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Z przepisu tego wynika nadto, że w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, pojęcie interesu prawnego opiera się na przepisach materialnego prawa administracyjnego, nie zaś na regulacjach prawa cywilnego, dotyczących ochrony własności. Przyjęcie przeciwnego stanowiska niweczyłoby sens wprowadzenia powyższej regulacji art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Celem tego przepisu było między innymi wyeliminowanie sytuacji, że jeden właściciel mieszkania w budynku wielomieszkaniowym spółdzielczym lub stanowiącym wspólnotę mieszkaniową może blokować wszelkie działania związane z wykonywaniem robót budowlanych wymagających wydania decyzji administracyjnej. Podkreślić również należy, że Spółdzielnia na okoliczność wykonania prac remontowych uzyskała zgodę zastępczą za pozostałych właścicieli, co wynika z prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...]r., sygn. akt [...]. Z powyższego wynika, iż stanowisko organu odwoławczego, iż w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, skarżącej nie przysługiwał status strony, a co za tym idzie prawo, wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, mimo niewłaściwego uzasadnienia, jest trafne, a zawarte w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie odpowiada prawu, tj. dyspozycji art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Wskazane wyżej uchybienie w zakresie uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie miało wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw, wobec czego Sąd orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.