II SA/Sz 836/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 września 2011 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę Prezydent Miasta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] odmówił M.B. wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej Al. [...] w [...] ([...]) dz. nr [...] z obrębu [...], pod reklamę dwustronną o powierzchni [...] m2 w okresie [...]. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że decyzją własną z dnia [...] zezwolił M.B. na zajęcie pasa drogowego Al. [...] w [...] (dz. [...]) pod reklamę dwustronną o pow. [...] m2 w terminie do dnia [...], tj. w terminie określonym w obowiązującym planie miejscowym. Dnia [...] M.B. ponownie wystąpiła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego Al. [...] w [...] pod reklamę dwustronną, w terminie [...] wskazując, że plan miejscowy nie zakazuje możliwości przedłużenia zgody na lokalizację reklamy w pasie drogowym. W ocenie strony plan zakazuje jedynie lokalizacji nowych reklam wolnostojących oraz przedłużania istniejących na okres dłuższy niż dwa lata. Przepis ten nie dotyczy natomiast istniejącego już nośnika reklamowego, co do którego nie zachodzi potrzeba nowej lokalizacji. Organ I instancji wskazał, że nośnik reklamowy należący do skarżącej zlokalizowany jest na obszarze, na którym od dnia [...] obowiązuje uchwała nr XXXI/773/09 Rady Miasta [...] z dnia 2 lutego 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Centrum-Brama Portowa" w [...] (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego nr 16 poz. 666). Funkcjonowanie nośnika reklamowego na tym obszarze uwarunkowane jest zatem zapisami planu miejscowego. Zgodnie z § 6 ust. 3 pkt 17 uchwały, na całym obszarze objętym planem obowiązuje zakaz lokalizacji nowych i przedłużania istniejących reklam wolnostojących na okres dłuższy niż dwa lata, licząc od dnia wejścia w życie planu miejscowego. Zakaz ten nie obejmuje tradycyjnych słupów ogłoszeniowych. Na obszarze objętym planem dopuszczalne są jedynie reklamy wbudowane o ograniczonej powierzchni, całkowity zakaz dotyczy natomiast reklam wolnostojących. Zamierzeniem planu jest likwidacja reklam wolnostojących na całym obszarze objętym planem. W odwołaniu od tej decyzji strona zarzuciła organowi dowolność w ocenie zgromadzonego materiału dowodowego oraz dowolność w interpretacji zapisów planu. Odwołująca się wskazała, że korzysta z części pasa drogowego objętej wnioskiem od wielu lat, a wykorzystywany przez nią nośnik reklamowy typu tri-form wpisał się w przestrzeń miejską jako stały element. W związku z tym, że obowiązkiem osoby która uzyskała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest uiszczenie opłaty już w momencie uprawomocnienia się decyzji, wnioskodawczyni występowała jedynie o czasowe zajęcie pasa drogowego, ponieważ nie stać jej na uiszczanie znacznych kwot bez możliwości uzyskania ich zwrotu od kontrahentów, którzy uiszczają należności z tytułu wynajmu nośnika dopiero po faktycznym jego wykorzystaniu. Złożenie wniosku o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wynikało z upływu terminu ważności zezwolenia. W ocenie strony plan miejscowy nie zakazuje przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę. Zakazuje jedynie lokalizacji nowych reklam wolnostojących oraz przedłużenia lokalizacji istniejących na okres dłuższy niż dwa lata, licząc od dnia wejścia w życie planu miejscowego. Takiej interpretacji zapisów planu nie przeczy pismo Dyrektora Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta [...] z dnia [...] w którym zwrócono uwagę na zakaz lokalizacji reklam na tle zespołów zieleni urządzonej, zabytków, obiektów administracji publicznej, pomników. Zdaniem odwołującej się nie jest prawdziwe twierdzenie organu I instancji, że przedmiotowa reklama wolnostojąca ma charakter tymczasowy, a obowiązujący plan miejscowy zakazuje przedłużania lokalizacji reklam. W określonym decyzją miejscu posadowione jest urządzenie, które jedynie umożliwia eksponowanie reklam. Przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dotyczy zaś możliwości eksponowania na terenie pasa drogowego reklam, nie zaś funkcjonowania samego urządzenia, które zostało wybudowane w innych okolicznościach, na zasadach nie związanych bezpośrednio z tymi, które odnoszą się do eksponowania reklam w pasie drogowym. Ustawa o drogach publicznych nie posługuje się pojęciem "lokalizacji" reklamy, nie można zatem przywołanego w decyzji przepisu planu odnosić do nośnika reklamowego typu tri-form, istniejącego już obiektu budowlanego posadowionego bezterminowo zgodnie z przepisami, co do którego nie zachodzi potrzeba "nowej" lokalizacji (ani jej przedłużania). To pojecie można co najwyżej odnieść do procedur budowlanych, które w niniejszym przypadku, z uwagi na zakończenie ich w latach 90-tych, nie są wymagane. Nośnik reklamowy należący do strony został posadowiony nie terminowo, ale trwale. W tej sytuacji brak jest przepisów które uniemożliwiałyby wnioskodawczyni dalsze korzystanie z części pasa drogowego, na którym posadowiony jest nośnik reklamowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 z późn. zm.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 tej ustawy). Decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest decyzją podejmowaną w ramach tzw. uznania administracyjnego, co jednak nie oznacza dowolności. Decyzja taka powinna być w pełni uzasadniona, aby strona miała jasność oceny kryteriów którymi kierował się organ rozpoznający wniosek. M.B. dysponowała zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego Al. [...]w [...] ([...]) w celu umieszczenia reklamy na podstawie decyzji z dnia [...] umożliwiającej zajęcie pasa drogowego w terminie [...]. Z uwagi na upływ terminu na jaki udzielono zezwolenia, wnioskiem z dnia [...] strona zwróciła się do organu I instancji o wydanie zezwolenia na okres następny, tj. [...]. Ponieważ na tym terenie obowiązuje plan miejscowy (uchwała nr XXXI/773/09 Rady Miasta [...] z dnia 2 lutego 2009 r.) przewidujący zakaz lokalizacji nowych reklam wolnostojących oraz przedłużania lokalizacji istniejących w okresie dłuższym niż dwa lata od dnia wejścia w życie planu, wydanie nowego zezwolenia na lokalizację reklamy w miejscu objętym wnioskiem, nie było możliwe. W myśl art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Organ I instancji podejmując zaskarżone rozstrzygniecie oparł je na treści obowiązującego prawa materialnego, tj. ustawy o drogach publicznych i obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu decyzji organ ten przytoczył treść przepisów obowiązującego planu miejscowego oraz wskazał przesłanki jakimi kierował się przy podejmowaniu decyzji. Zezwolenie z dnia [...] zostało udzielone stronie do dnia [...], zatem objęło okres dwuletni od daty wejścia w życie planu miejscowego i stanowiło maksymalny okres czasu do jakiego funkcjonowanie reklamy w tym miejscu było możliwe. Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Dyrektora Biura Planowania Przestrzennego Miasta [...] z dnia [...]. wynika, że plan miejscowy opracowany został dla obszaru "[...]" m. in. w celu uporządkowania zagadnień związanych z reklamami, ich rozmiarami i możliwościami umieszczania. Mając na uwadze położenie terenu w strefie A pełnej ochrony konserwatorskiej ustalono, że w obszarze planu dopuszczone będą jedynie reklamy wbudowane o ograniczonej powierzchni, jednocześnie wprowadzając zapis o całkowitym zakazie reklam wolnostojących. Takie zapisy planu spełniły postulaty wielu stron które wskazywały na potrzebę uporządkowania przestrzeni publicznej miasta w zakresie reklam, które na przestrzeni ostatnich 20 lat zostały zlokalizowane przy braku instrumentów prawnych ograniczających możliwość ich sytuowania. Jak wskazano w przedmiotowym piśmie twierdzenia odwołującej się, że nośniki reklamowe funkcjonujące od lat 90-tych wkomponowały się w otaczającą je zabudowę i nie stanowią zagrożenia dla ładu przestrzennego miasta, stoją w sprzeczności z opiniami środowiska architektów, urbanistów i mieszkańców [...], którzy po przeszło dwudziestu latach funkcjonowania reklam na dużą skalę i w dużej ilości dostrzegają ich degradujący charakter w przestrzeniach publicznych [...]. W niniejszej sprawie nie mają znaczenia argumenty strony dotyczące wieloletniego korzystania z pasa drogowego, okresowego występowania o kolejne zezwolenia, czy woli zajmowania pasa drogowego przez długi czas. Fakt, iż poprzednio udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w określonym czasie nie oznacza, że kolejne wnioski będą załatwiane pozytywnie. Za każdym razem organ rozpoznający wniosek obowiązany jest dokonać ponownych ustaleń, przy uwzględnieniu aktualnych uwarunkowań i przepisów prawa. Raz udzielone zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w określonym czasie co do zasady nie tworzy po stronie zainteresowanej żadnych praw nabytych, na które mogłaby powoływać się przy składaniu wniosku o kolejne zezwolenie. Organ odwoławczy nie miał wątpliwości co do właściwej interpretacji przez organ I instancji zapisów planu. Wskazał, że przepis § 6 ust. 3 pkt 17 wprost wskazuje na generalny zakaz lokalizacji nowych reklam wolnostojących oraz przedłużania lokalizacji istniejących na okres dłuższy niż dwa lata, licząc od dnia wejścia w życie planu miejscowego. Oznacza to, że lokalizacja nowych reklam jest sprzeczna z planem od dnia jego wejścia w życie tj. od dnia [...], a udzielanie zezwoleń na lokalizację już istniejących reklam było możliwe do dnia [...]. W ocenie Kolegium organ I instancji dokładnie wyjaśnił stan faktyczny i prawny sprawy i nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Decydujące znaczenia dla wydania decyzji odmownej miał fakt kolizji wniosku strony z obowiązującym prawem, tj. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co zostało wyjaśnione w tej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na ww. decyzję M.B. ponownie podniosła zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji i wniosła o jej uchylenie. Skarżąca wskazała, że organ odwoławczy nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] z w a ż y ł, co następuje: Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem doprowadziła Sąd do uznania, że decyzja ta prawa nie narusza. Obowiązujące na dzień wydania kwestionowanej decyzji przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", określają zasady i tryb zajęcia pasa drogowego na cele nie związane z funkcjonowaniem drogi w pasie drogowym. W myśl art. 39 ust. 3 ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenia takiego wymaga m. in. umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy). Reklamą, w myśl art. 4 pkt 23 ustawy, jest nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Zatem reklamą w rozumieniu ustawy jest zarówno nośnik informacji wizualnej jak i elementy konstrukcyjne oraz zamocowania urządzenia reklamowego. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, ustalaną w drodze decyzji administracyjnej przez właściwego zarządcę drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 3 i 11 ustawy). Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ma zatem charakter czasowy, co wynika ze sposobu naliczania opłaty określonego ustawą. Przed upływem ostatniego dnia zezwolenia właściciel obiektu jest zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia kary w trybie art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy, za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Decyzja w sprawie zajęcia pasa drogowego jest wydawana w oparciu o art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jednak na ocenę czy dane urządzenie może uzyskać kolejne zezwolenie wpływają określone w art. 39 ust. 3 ustawy czynniki, które decydowały o możliwości lokalizacji obiektu w pasie drogowym uznane wówczas, tj. w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej za "szczególnie uzasadniony przypadek". Tak więc, mimo udzielenia jednorazowego, z natury rzeczy, zezwolenia na lokalizację obiektu z drogą nie związanego, dla jego legalnego pozostawania w pasie drogowym, wymagane jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na każdy kolejny okres pozostawania obiektu w tym pasie. Oznacza to, że właściwy w sprawie zarządca drogi jest zobowiązany każdorazowo do oceny, czy zajęcie pasa drogowego jest w dalszym ciągu dopuszczalne tzn. czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub naruszać zadań organu drogą zarządzającego m. in. warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. Stan, w którym udzielono już raz zezwolenia może zatem ulec zmianie w taki sposób, że dalsze udzielenie zezwolenia nie będzie możliwe. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ma charakter decyzji o charakterze uznaniowym, co oznacza, że organ rozpoznający wniosek aby uniknąć zarzutu dowolności, musi rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, a następnie wykazać, jakie powody przeważyły za takim, a nie innym rozstrzygnięciem. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji wskazały, że przyczyną wydania decyzji odmownej była kolizja zamierzenia skarżącej odnośnie dalszego korzystania z przedmiotowego urządzenia reklamowego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który określa m in. wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych (art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Zgodnie z art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy jest zadaniem własnym gminy, a ustalenie sposobów zagospodarowania terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości i są powszechnie obowiązujące na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Wiążą także organ rozpoznający wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W uchwale nr XXXI/773/09 z dnia 2 lutego 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Centrum-Brama Portowa" w [...] Rada Miasta Szczecin postanowiła, że zakazuje umieszczania (lokalizacji) nowych reklam wolnostojących na całym obszarze objętym planem oraz przedłużania lokalizacji istniejących na okres dłuższy niż 2 lata, licząc od dnia wejścia planu w życie. Uchwała weszła w życie w dniu 15 czerwca 2009 r., zgodnie z § 32 uchwały. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji, od tego dnia przepisy powszechnie obowiązującego prawa zabraniały lokalizacji (umieszczania) nowych reklam wolnostojących na całym obszarze objętym planem. Zabraniały także przedłużania lokalizacji, czyli dalszego pozostawania już istniejących reklam wolnostojących, na okres dłuższy niż 2 lata od wejścia planu w życie tj. po dniu 15 czerwca 2011 r. W tym też dniu wygasło poprzednie zezwolenie wnioskodawczyni na zajęcie pasa drogowego w rozpatrywanej lokalizacji. Przy czym nie należy utożsamiać słowa "lokalizacja" użytego w planie miejscowym, z decyzją lokalizacyjną wydawaną na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, jak to zdaje się czyni skarżąca. Plan miejscowy określa przeznaczenie i zasady zagospodarowania poszczególnych terenów i jest uchwalany na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Plan miejscowy nie określa natomiast zasad wydawania przez zarządców dróg publicznych decyzji umożliwiających umieszczenie w pasie drogowym urządzeń nie związanych z utrzymaniem i ochroną dróg, które to zasady określa ustawa o drogach publicznych w art. 39 ust. 3. Jednakże zarządca drogi wydając decyzję na podstawie art. 39 ust. 3, a także na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 ww. ustawy, jest związany ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na danym obszarze. Ponieważ w dniu 15 czerwca 2009 r. wszedł w życie plan miejscowy zabraniający umieszczania nowych reklam wolnostojących na całym obszarze objętym planem, a także pozostawiania posadowionych już wolnostojących reklam na okres dłuższy niż dwa lata od dnia wejścia tego planu w życie, wydanie kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w miejscu wskazanym we wniosku nie było możliwe. Mimo niezmienionych okoliczności faktycznych sprawy, zmienił się bowiem stan prawny sprawy, co uniemożliwiało wydanie decyzji pozytywnej. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] uznając skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o jej oddaleniu.