II SA/Sz 837/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2017 r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, nakazał E. C. rozbiórkę samowolnie wybudowanego wolnostojącego obiektu budowlanego – budynku stróżówki, położonego na działce nr ewid. gr. [...] w miejscowości K. gmina K.. Jak wynika z treści uzasadnienia tego rozstrzygnięcia, organ w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 2 lipca 2015 r. oraz 8 września 2015 r. ustalił, że E. C. wykonał w warunkach samowoli budowlanej roboty budowlane związane z budową wolnostojącego obiektu budowlanego – budynku stróżówki. Stwierdzono, że jest to obiekt o konstrukcji murowanej, oblicowany cegłą pełną rozbiórkową o wymiarach (w obrysie zewnętrznym budynku) 5,20 m x 4,08 m. Na parterze wyodrębniono w nim pomieszczenie kuchni i łazienki, poddasze pełni zaś funkcję gospodarczą z możliwością spania, a dostępne jest poprzez wyłaz z drabiną rozkładaną. Obiekt został wyposażony w instalację elektroenergetyczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej i ogrzewczą (piec typu "koza" zlokalizowany w pomieszczeniu kuchni). W oparciu o zebrane w sprawie dowody ustalono, że obiekt ten pełni funkcję budynku stróżówki dla pracowników firmy "[...]", tj. jej zaplecza dla dozoru nieruchomości, wypoczynkowego i higieniczno-sanitarnego. Budowę obiektu rozpoczęto przed październikiem 2011 r. W dniu 18 października 2011 r. [...] dokonała przed Starostą P. zgłoszenia zamiaru budowy altany i 6 miejsc parkingowych na działce nr [...] obręb K.. W zgłoszeniu wskazano jako datę rozpoczęcia robót dzień 20 października 2011 r. Decyzją z dnia [...] r., znak [...] Starosta [...] zgłosił sprzeciw do złożonego zgłoszenia z uwagi na fakt rozpoczęcia budowy obiektu przed terminem określonym w tym zgłoszeniu. Wojewoda Z. decyzją z dnia [...] r. stwierdził nieważność tej decyzji z uwagi na to, że art. 30 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie może być podstawą wydania decyzji o sprzeciwie w sytuacji faktycznego rozpoczęcia budowy przed dokonaniem zgłoszenia. W takim wypadku Starosta winien był bowiem przekazać sprawę do właściwego organu nadzoru budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. z uwagi na rozpoczęcie budowy przed dokonaniem stosownego zgłoszenia a także przed datą wskazaną w zgłoszeniu jak również z tego względu, że wzniesiony obiekt nie jest obiektem mieszczącym się w definicji altany, wszczął z urzędu postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane i w dniu [...] r. wydał w oparciu o ten przepis prawa postanowienie zobowiązujące inwestora do przedłożenia w oznaczonym terminie określonych dokumentów. Ponieważ zobowiązany nie wywiązał się z nałożonego obowiązku w wyznaczonym terminie organ wydał decyzję nakazującą rozbiórkę opisanego wyżej obiektu. E. C. złożył odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że w jego ocenie, PINB nie zebrał i nie ocenił całości materiałów dowodowych, na których winien się oprzeć przy ustalaniu stanu faktycznego. W aktach brak jest protokołu oględzin sporządzonego dnia 21 listopada 2011 r. przez pracowników Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa. Brak jest również udokumentowania kiedy faktycznie została sporządzona dokumentacja fotograficzna przez pracowników tego Wydziału. Skoro zamiar budowy obiektu budowlanego zgłoszony został 18 października 2011 r. to nawet zakładając hipotetycznie, że zdjęcia zostały wykonane 21 listopada 2011 r. należy uznać, że zostały one wykonane po upływie 30-dniowego terminu od zgłoszenia i nie dowodzą, że inwestycja została rozpoczęta przed upływem 30 dni. Skarżący zarzucił, że stwierdzenie PINB zawarte w uzasadnieniu decyzji jakoby budowę obiektu rozpoczęto przed październikiem 2011 r. w świetle zebranych przez ten organ dowodów jest gołosłowne i "wobec zaprzeczenia inwestora nieprawdziwe". Strona wskazała, że zgłoszenie robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę należy uznać za skuteczne, bowiem stwierdzona została nieważność decyzji o sprzeciwie z dnia [...] r., a PINB nie udowodnił, że prace budowlane zostały rozpoczęte przed upływem 30 dni od zgłoszenia. Skarżący dodał, że obiekt budowlany nazwany przez inwestora altaną miał służyć jako "miejsce spełniające warunki higieny pracy na działce rolnej związanych z produkcją rolną". Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., z dnia [...] r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa inwestycja nie mieści się w katalogu obiektów wymienionych w art. 29 w zw. z art. 30 ust. 1 prawa budowlanego, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W dacie wszczęcia postępowania organu powiatowego, budowa budynków przeznaczonych na pobyt ludzi, niezależnie od tego czy do czasowego (funkcja stróżówki), czy do całorocznego zamieszkania, wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 prawa budowlanego. Organ zaznaczył, że zgodnie z przepisem art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonania zgłoszenia przez [...] z dnia 18 października 2011 r. zamiaru wykonania przedmiotowych robót budowlanych, do wykonywania robót budowlanych objętych zgłoszeniem można było przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniósł, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Tymczasem inwestor zrealizował przedmiotowy obiekt nie tylko pomimo wniesionego w drodze decyzji sprzeciwu Starosty [...], ale ponadto przed terminem wskazanym w ww. przepisie. Wspomniany sprzeciw został wniesiony w dniu 9 listopada 2011 r. a więc dwadzieścia dwa dni po dokonaniu zgłoszenia przez ówczesnego inwestora. Powodem zaś sprzeciwu było zawiadomienie z Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Starostwa Powiatowego w P. z dnia 4 listopada 2011 r. o rozpoczęciu wykonywania przedmiotowych robót budowlanych przed upływem trzydziestodniowego terminu. Przyjmując zatem na wyrost, że fotografie, o których mowa w decyzji o zgłoszeniu sprzeciwu nie zostały wykonane w dniu 31 października 2011 r., to jako ostateczną datę rozpoczęcia wykonywania ww. robót budowlanych należy uznać dzień 4 listopada 2011 r., tj. dzień zawiadomienia Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Starostwa Powiatowego w P. wraz z fotografiami do Wydziału Architektury i Budownictwa, czyli siedemnasty dzień od dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych – a jednocześnie trzynasty dzień do możliwego terminu rozpoczęcia robót budowlanych, wskazanego w przepisie art. 30 ust. 5 prawa budowlanego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że rozpoczęcie robót budowalnych przed upływem 30 dni (obecnie 21 dni) od dnia doręczenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenia zamiaru wykonania tych robót stanowi samowolę budowlaną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, E. C. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 136 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów uznanych za udowodnione, dowodów, na których organ się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom organ odmówił wiary i mocy dowodowej, - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę, że organy administracji publicznej dokonały wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności dokonania ustaleń daty wzniesienia budynku magazynowo-gospodarczego i jego prawidłowej kwalifikacji, - art. 6, 7, 10, 80, 81 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie, co skutkowało dokonaniem błędnej oceny prawnej w sprawie, - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, w której zachodziły przesłanki do jej uchylenia i umorzenia postępowania, - art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne jego zastosowanie polegające na uznaniu możliwości jego zastosowania w okolicznościach tej właśnie sprawy. Strona podniosła, że w dniu 18 października 2011 r. złożyła w Starostwie Powiatowym w P. zgłoszenie zamiaru budowy na działce nr [...] w m. K. budowli określonej mianem altany i 6 miejsc parkingowych. Do ww. zgłoszenia załączone zostały wszelkie wymagane dokumenty. Podano w nim datę rozpoczęcia tych robót na dzień 30 października 2011 r. Starosta złożył sprzeciw od ww. zgłoszenia jednak decyzją Wojewody Z. stwierdzono nieważność tego rozstrzygnięcia wobec czego brak jest podstaw do uznania, że strona nie mogła rozpocząć przedmiotowych prac w terminie 30 dni od złożenia zawiadomienia, tj. w dniu 18 listopada 2011 r. Organy powołują się na zawiadomienie z Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Starostwa Powiatowego w P. o rozpoczęciu wykonywania robót budowlanych jednak brak jest danych, kiedy zdjęcia wykonane przez pracowników tego wydziału zostały wykonane. Brak jest również daty wpływu pisma Wydziału Ochrony Środowiska. Tym samym organ nie udowodnił, że przedmiotowy obiekt został wybudowany z naruszeniem terminu 30-dniowego. Skoro zgłoszenie zostało dokonane w dniu 18 października 2011 r. to termin 30-dniowy mijał w dniu 18 listopada 2011 r. Trudno jest – zdaniem skarżącego – przyjąć, że nie można było wykonać prac w ciągu 3 dni. Strona podniosła ponadto, że przepisy prawa budowlanego nie definiują pojęcia altany. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że bez względu na nazwę budynek czy budowlę należy oceniać ze względu na jej przeznaczenie a nie nazewnictwo. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie dostarczyła podstaw do uwzględnienia skargi i w konsekwencji do uchylenia zaskarżonej decyzji. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo; b) ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (art. 48 ust. 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (art. 48 ust. 3). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4). Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z treścią art. 28 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w czasie gdy inwestor rozpoczął roboty budowlane, tj. najpóźniej w dniu 4 listopada 2011 r.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. W ocenie Sądu, za prawidłowe należy uznać ustalenia organów nadzoru budowlanego, że wybudowany przez skarżącego obiekt pełniący funkcję stróżówki jest przeznaczony na pobyt ludzi i jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 ustawy Prawo budowlane. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że obiekt ten stanowi altanę. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pod pojęciem tym rozumie się lekki obiekt o ażurowej konstrukcji mający chronić przed wiatrem i słońcem. Tymczasem przedmiotowy budynek o konstrukcji murowanej posiada wyodrębnione pomieszczenia łazienki i kuchni, jak również pomieszczenie na poddaszu z możliwą funkcją spania. O ile można zgodzić się ze skarżącym, że bez względu na nazwę budowlę należy oceniać ze względu na jej przeznaczenie, o tyle nie sposób zgodzić się, że przedmiotowy obiekt pełni funkcję altany. Jak bowiem wskazał sam skarżący w swoim odwołaniu od decyzji z dnia [...] r., obiekt ten miał służyć jako "miejsce spełniające warunki higieny pracy na działce rolnej związanych z produkcją rolną". Z tego względu oczywistym jest, że w tym wypadku niezbędne było uzyskanie przez skarżącego pozwolenia na budowę, o które (co w sprawie jest bezsporne) nie wystąpił. Niezależnie od powyższego, należy wskazać, że nawet gdyby obiekt można było zakwalifikować jako altanę, której budowa wymaga jedynie stosownego zgłoszenia to także i wtedy należałoby przyjąć, że został wzniesiony niezgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane. W sprawie bezspornym jest, że w dniu 18 października 2011 r. w Starostwie Powiatowym w P. zostało złożone zgłoszenie robót na nieruchomości położonej w K. , nr ewidencyjny gruntu [...], polegających na budowie altany i 6 miejsc parkingowych. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 5 wspomnianej ustawy (w brzmieniu aktualnym w dacie dokonania zgłoszenia opisanego powyżej) zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia Wbrew stanowisku skarżącego, za prawidłowe należy uznać ustalenie Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., że budowa tego obiektu została rozpoczęta najpóźniej w dniu 4 listopada 2011 r., a zatem przed upływem 30-dniowego terminu, o którym mowa powyżej. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem pismo z dnia 4 listopada 2011 r., podpisane przez Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Starostwa Powiatowego w P., skierowane do Wydziału Architektury i Budownictwa tego Starostwa z pytaniem czy w Wydziale tym toczy się jakiekolwiek postępowanie związane ze stwierdzoną na gruncie budową altany na działce nr ewide[...] w K. . Do pisma tego dołączona została dokumentacja fotograficzna, na której znajduje się przedmiotowy obiekt (wówczas jeszcze bez wykończonego dachu). Skoro zatem fotografia wykonana nie później niż w dniu 4 listopada 2011 r. przedstawia wspomniany obiekt stróżówki, zatem nie ulega wątpliwości, że jego budowę rozpoczęto nie później niż w tym właśnie dniu. W ocenie Sądu, ustalenia organu w tym zakresie - poparte materiałem zdjęciowym - należy uznać za prawidłowe. ZWINB szczegółowo wyjaśnił z jakich względów przyjął, że skarżący przystąpił do budowy spornego obiektu najpóźniej w dniu 4 listopada 2011 r. Z tego względu nie sposób zgodzić się z argumentami skarżącego dotyczącymi nienależytego zebrania i rozpatrzenia przez organy materiału dowodowego. Bez znaczenia pozostaje przy tym, podnoszona przez skarżącego okoliczność, że Wojewoda Z. stwierdził nieważność decyzji o wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy z dnia 18 października 2011 r. W sytuacji rozpoczęcia realizacji inwestycji przed dokonaniem takiego zgłoszenia bądź przed upływem 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, organ nie powinien bowiem zgłaszać sprzeciwu lecz powinien przekazać sprawę do właściwego organu nadzoru budowlanego. Nie ulega przy tym wątpliwości, że organ podjął stosowne kroki zmierzające do legalizacji obiektu wzniesionego bez stosownego pozwolenia i postanowieniem z dnia [...] r. nałożył na inwestora, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo Budowlane obowiązek przedłożenia w oznaczonym terminie wymaganych prawem dokumentów. Skarżący z obowiązku tego nie wywiązał się co skutkowało wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Mając powyższe na uwadze, należy uznać skargę za niezasadną. Zdaniem Sądu organ zebrał, rozpatrzył i ocenił zgromadzony materiał dowodowy w sposób prawidłowy i wystarczający dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia z zachowaniem reguł określonych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., czemu dał wyraz w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.