II SA/Sz 838/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska Sędziowie: Sędzia NSA Henryk Dolecki /spr./ Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk - Meder Protokolant Edyta Wójtowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2005r. sprawy ze skargi A.i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. u c h y l a zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Gminy z dnia [...] . Nr [...] , II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. z a s ą d z a od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących [...] solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarząd Gminy działając na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) ustalił dla A. i A. S. opłatę adiacencką w wysokości [...]zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z przeprowadzonym podziałem działki nr [...] o pow. [...] m2, obręb [...] gm. [...]. Przedmiotowe działki powstałe z podziału działki nr [...] są przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkalnopensjonatową z możliwością lokalizacji usług i urządzeń turystyczno-wypoczynkowych. Stawka procentowa opłaty adiacenckiej została określona uchwałą Rady Gminy z dnia [...]r. w wysokości 50 %. W sprawie został sporządzony operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego. Pominięte zostały działki wydzielone pod drogi, które z mocy prawa przeszły na własność Gminy . Na poczet opłaty adiacenckiej została zaliczona wysokość odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość stanowiąca drogę. Odwołanie od decyzji organu I instancji wnieśli A. i A. S. zarzucając, iż nie zostali zapoznani z materiałem sprawy i pierwszym pismem informującym o tym, że toczyła się sprawa administracyjna była wspomniana decyzja. Ponadto odwołujący zakwestionowali dokonany szacunek działek wskazując na zbyt małe zróżnicowanie wyceny działek, zwłaszcza tych, przez które przebiega linia wysokiego napięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. utrzymało w mocy decyzję zaskarżoną stwierdzając, że wzrost wartości nieruchomości podlegającej podziałowi został ustalony w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego, który zwrócił uwagę na przebiegającą linię energetyczną. Odnosząc się do zarzutu odwołujących dotyczącego niemożności zapoznania się z aktami sprawy zgodnie z przepisami k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że przed wydaniem decyzji ostatecznej wyznaczył im odpowiedni termin do zapoznania się z całością akt. Odwołujący nie skorzystali jednak z tej możliwości. Od powyższej decyzji A. i A. S. złożyli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie art. 7, 8, 10, 11, 68 § 2, 70, 76 § 1, 77 § 1, 79 § 1 i 2, 81, 89 § 2 k.p.a. W obszernym uzasadnieniu skargi szczegółowo opisali na czym polegały wskazane uchybienia. Wyrokiem z dnia 6 listopada 2003r. (sygn. akt SA/Sz 259/02) Sąd skargę oddalił, stwierdzając w uzasadnieniu, że podniesione przez skarżących zarzuty okazały się nieuzasadnione, ponieważ rzeczoznawca przy sporządzaniu operatu szacunkowego zastosował poprawną metodę (porównywania parami) i dokonane przez niego ustalenia są prawidłowe. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego pozbawienia strony możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem procesowym Sąd stwierdził, że uchybienie to mogło być naprawione przez organ odwoławczy. Zdaniem Sądu nie było konieczne przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, gdyż nie wynikało to ani z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też z przepisów k.p.a. Nie doszło też, zdaniem Sądu, do naruszenia art. 79 § 1 i 2 kpa przez to, że strona nie wiedziała o fakcie i terminie oględzin będących podstawą operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy wykorzystał wszelkie dostępne dane o nieruchomościach zawarte w źródłach, o których stanowi art. 155 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a sporządzony przez niego operat szacunkowy, jest opinią o nieruchomości i nie może być utożsamiony z protokołem oględzin jako częścią postępowania dowodowego. Konkludując Sąd stwierdził, że uchybienia, których dopuścił się w sprawie organ I instancji nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Od powyższego wyroku skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli zastąpieni przez adwokata A. i A. S. zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu . Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), a mianowicie: przepisów regulujących zasady ogólne postępowania administracyjnego - art. 7, 8, 11 kpa wskutek niepodjęcia wszelkich kroków celem dokładnego wyjaśnienia sprawy, naruszenia obowiązku ochrony praworządności, przez przejście do porządku wobec popełnionych przez organ I instancji rażących uchybień procedury, które zaaprobował organ II instancji, art. 9 i 10 kpa wskutek nieudzielenia stronie żadnych informacji i pouczeń oraz zaaprobowanie faktu, że strona nie była zawiadomiona przez organ I instancji o wszczęciu postępowania przy czym wszystkie te uchybienia Sąd w sposób dowolny uznał za nieistotne. Naruszone zostały również przepisy regulujące sporządzanie protokołów - art. 68 § 1 i 2 kpa (brak określenia miejsca sporządzenia protokołu z uzgodnień z dnia [...] r., brak podpisu strony lub adnotacji o odmowie złożenia podpisu i oparcie decyzji na tym protokole), a także przepisów regulujących zasady postępowania dowodowego: art. 76 § 1 kpa (brak formy protokołu uzgodnień), art. 77 § 1 kpa - przez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego przy braku możliwości uczestnictwa strony w postępowaniu dowodowym, art. 79 § 1 i 2 kpa, przez przeprowadzenie oględzin nieruchomości bez udziału strony, art. 81 kpa - przez uznanie za udowodnione okoliczności, przy których ustaleniu strona nie mogła uczestniczyć bez swej winy. Wymienione wady postępowania organu I instancji zaaprobował organ II instancji oraz Sąd. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono przebieg postępowania administracyjnego oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Ośrodek Zamiejscowy podkreślając, że Sąd ten nie odniósł się w ogóle do powołanych w skardze orzeczeń NSA w kwestii skutków nie respektowania praw strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie kpa. Wskazano nadto, że Sąd potwierdził wszystkie zarzuty dotyczące postępowania przed organem I instancji i jednocześnie podzielił stanowisko organu odwoławczego. Skarżący nie zgodzili się z twierdzeniem, iż organ odwoławczy naprawił niewątpliwe błędy popełnione przez organ I instancji. Zawiadomienie skierowane do strony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dotyczące zapoznania się z materiałami sprawy), zostało wysłane z datą [...]r., a dotarło do nich w sposób wykluczający możliwość zaznajomienia się z aktami do wskazanej w piśmie organu daty [...]r.(data zaskarżonej decyzji – [...]r.). W związku z brakiem możliwości zgłoszenia wniosków dowodowych w postępowaniu administracyjnym, strona po wyroku Sądu zleciła zbadanie sprawy przez Komisję Arbitrażową przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, której stanowisko dołączono do skargi kasacyjnej. Treść tego stanowiska w sposób jednoznaczny dyskwalifikuje operat rzeczoznawcy którym się posłużył organ I instancji, jak i dowolne poglądy Sądu w kwestii rzekomej niepodważalnej wartości tegoż operatu. Gdyby prawa strony były należycie respektowane, wówczas strona miałaby możliwość podnoszenia zarzutów i wpływania na zawartość materiału dowodowego. W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej podkreślono, iż Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej przewiduje prawo do dobrej administracji, które obejmuje prawo każdej osoby do bycia wysłuchaną zanim zostanie podjęty indywidualny środek, mający negatywnie wpłynąć na jej sytuację oraz prawo każdej osoby do uzyskania dostępu do akt, które jej dotyczą. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej uznał, iż została ona oparta na uzasadnionych podstawach, za wyjątkiem zarzutu naruszenia art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, który to przepis nie został przez Sąd w sprawie zastosowany. Stosownie do art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną należy oprzeć na naruszeniu takich przepisów prawa materialnego, które w ocenie strony niewłaściwie zastosowano lub dokonano ich błędnej wykładni oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie zaskarżony wyrok został oparty nie na przepisie art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o NSA, lecz na przepisie art. 27 ust. 1 tej ustawy, dotyczącym oddalenia skargi. Należało się natomiast zgodzić z tymi zarzutami skargi kasacyjnej, które dotyczą naruszenia przepisów postępowania, a uchybienie tym przepisom mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Faktem jest, że w zaskarżonym wyroku przyznaje się w pełni, iż w postępowaniu przed organem administracji publicznej I instancji zostały naruszone przepisy art. 7, 9, 10, 11, 68 § 1, i 2, 70, 77 §1 i 81 kpa. Jednocześnie Sąd twierdzi, że wadliwości te mogły być naprawione w postępowaniu odwoławczym. Natomiast strona wyraża przekonanie, iż faktycznie błędy te nie zostały naprawione, co czyni wadliwym orzeczenie Sądu o oddaleniu skargi. Kwestionowane jest przez stronę oparcie rozstrzygnięcia m.in. na protokole uzgodnień, z którym strona została zapoznana dopiero wraz z decyzją organu I instancji. Stosownie do art. 67 § 1 kpa, protokół sporządza się z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i to w przepisanej formie. Jeżeli więc sporządzono w sprawie protokół ustaleń między organem i stroną, z którym strony nie zapoznano i nie przedstawiono do podpisu, a następnie w oparciu o ten protokół wydano decyzję, to takie działanie organu nie tylko narusza przepis art. 10 kpa, wymagający dopuszczenia strony do udziału w każdym stadium postępowania, ale też przepisy o sporządzaniu protokołów, a w tym art. 68 § 1 i 2 i art. 70 kpa, jak też art. 8 kpa, wymagający od organów administracji publicznej prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Akceptacja tak wadliwego stanu rzeczy przez Sąd, który ponadto w uzasadnieniu wyroku twierdzi, że strona wprawdzie otrzymała przedmiotowy protokół dopiero wraz z decyzją, ale nie kwestionuje jego treści, podczas gdy czyni to zarówno w odwołaniu do organu II instancji, skardze do Sądu oraz w skardze kasacyjnej, także powinna być oceniona jako naruszenie art. 8 kpa. W toku całego postępowania od momentu, kiedy mogła zająć w sprawie stanowisko, strona kwestionuje wysokość przedmiotowej opłaty adiacenckiej oraz prawidłowość jej ustalenia. Zasadnie przy tym podniosła w skardze kasacyjnej, iż z naruszeniem art. 9 kpa, a także art. 11 kpa, nie podjęto w postępowaniu administracyjnym odpowiednich, wymaganych tymi przepisami działań, mających na celu ochronę interesów strony. Do działań tych należy między innymi nie tylko zapoznanie strony ze zgromadzonym materiałem, ale również umożliwienie zgłoszenia wniosków, a w tym wniosków dowodowych. W sytuacji, gdy stronę pominięto w toku całego postępowania prowadzonego w I instancji a następnie powiadomiono o możliwości zapoznania się z aktami i zgłoszenia wniosków tak, aby w istocie nie mogła z tego skorzystać, organ odwoławczy, a następnie Sąd dokonał oceny na niekorzyść strony, twierdząc, że to ona jest winna, bo nie korzystała z możliwości udziału w postępowaniu. Słusznie w tej sytuacji podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, ze akceptowane przez Sąd postępowanie organu, który wydał zaskarżoną decyzję, a w pierwszym rzędzie organu I instancji, w żadnym razie nie licuje z obowiązkiem wyrażonym w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej, wymagającym zapewnienia prawa do dobrej administracji. Sąd w ślad za Samorządowym Kolegium Odwoławczym twierdził, że zarzut nie dopuszczenia strony do udziału w oględzinach jest niesłuszny, bowiem operat sporządził według obowiązujących przepisów rzeczoznawca majątkowy. Brak jest jednak stanowiska Sądu co do tego, czy operat mógł być (powinien) dokonany po przeprowadzeniu (czy też bez) oględzin nieruchomości. Jeżeli bowiem jedną z czynności poprzedzających sporządzenie operatu szacunkowego miałoby być przeprowadzenie oględzin, to niezależnie od tego, kto sporządza taki dokument (np. wykwalifikowany rzeczoznawca) stosuje się przepisy kpa, a więc i wymóg zapewnienia udziału strony w każdej czynności procesowej - art. 10 § 1 kpa. Należy też zauważyć, że jak twierdzi się w skardze kasacyjnej, dokument sporządzony na zlecenie strony przez Komisję Arbitrażową przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych wskazujący na szereg uchybień operatu majątkowego, na którym oparto rozstrzygnięcie sprawy, został sporządzony po dokonaniu oględzin nieruchomości skarżących. W tym więc zakresie, wobec nie wyjaśnienia, czy konieczne były oględziny z udziałem strony oraz czy oględzin faktycznie dokonano, naruszono przepis art. 79 § 1 i 2 kpa. Niewłaściwe przeprowadzenie postępowania, a w tym również w zakresie dopuszczenia dowodów, naruszyło jak to zasadnie podnoszono w skardze kasacyjnej - art. 77 § 1 kpa, a także art. 81 kpa, skoro strona nie tylko nie miała możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów w I instancji, lecz w ogóle w tym postępowaniu nie zapewniono jej udziału, zaś w II instancji udział ten w istocie był poważnie utrudniony. Podkreślanie przy tym, że to strona nie korzystała z danych jej możliwości, jak też nie kwestionowała stosowanych wobec niej naruszeń i ograniczeń, czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 8 kpa. Naruszenie wskazanych przepisów postępowania mogło przy tym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Skarżący wykazali, że w postępowaniu przed organem I instancji zostały naruszone przepisy art. 7, 9, 10, 11, 68 § 1, i 2, 70, 77 §1 i 81 kpa. Wadliwości te nie mogły być naprawione w postępowaniu odwoławczym. Zasadnie zarzucono, że rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło m.in. na podstawie protokołu uzgodnień, z którym strona została zapoznana dopiero z chwilą doręczenia jej decyzji organu I instancji. W myśl art. 67 § 1 kpa, protokół sporządza się z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i powinno to być uczynione w przepisanej formie. Jeżeli zatem w sprawie został sporządzony protokół ustaleń między organem i stroną, z którym strony nie zapoznano i nie przedstawiono do podpisu, a następnie na podstawie tego protokołu wydano decyzję, to działanie organu narusza nie tylko art. 10 kpa, wymagający dopuszczenia strony do udziału w każdym stadium postępowania, ale też przepisy o sporządzaniu protokołów, a w tym art. 68 § 1 i 2 i art. 70 kpa, a także art. 8 kpa, wymagający od organów administracji publicznej prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. W toku całego postępowania od chwili, kiedy mogli zająć w sprawie stanowisko, skarżący kwestionowali wysokość opłaty adiacenckiej oraz prawidłowość jej ustalenia. Zasadnie przy tym podnieśli w skardze, że z naruszeniem art. 9 kpa, a także art. 11 kpa, nie podjęto w postępowaniu administracyjnym odpowiednich, wymaganych wymienionymi przepisami działań, mających na celu ochronę interesów strony. Do działań tych należy między innymi nie tylko zapoznanie strony ze zgromadzonym materiałem, ale również umożliwienie złożenia wniosków, w tym także wniosków dowodowych. W sytuacji, gdy skarżących pominięto w toku całego postępowania prowadzonego w I instancji, a następnie powiadomiono o możliwości zapoznania się z aktami i zgłoszenia wniosków w taki sposób, że nie mogli w istocie z tego uprawnienia skorzystać, organ odwoławczy, nie mógł dokonać oceny sytuacji na niekorzyść strony twierdząc przy tym, że to ona jest winna, bo nie skorzystała z możliwości wzięcia udziału w postępowaniu. Zasadnie też zarzucono, że postępowanie zostało przeprowadzone niewłaściwie również w zakresie dopuszczenia dowodów. Naruszono bowiem art. 77 § 1 kpa, a także art. 81 kpa, ponieważ strona nie tylko nie miała możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów w I instancji, lecz w ogóle w tym postępowaniu nie zapewniono jej udziału, natomiast w II instancji udział ten był w rzeczywistości poważnie utrudniony. Podkreślenie przy tym, że to strona nie korzystała z danych jej możliwości, jak też nie kwestionowała zaistniałych w stosunku do niej uchybień i ograniczeń, uzasadnia w pełni zarzut naruszenia art. 8 kpa, a naruszenie powołanych przepisów proceduralnych mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W związku z powyższym należało stwierdzić, że zarówno decyzja organu I instancji jak i zaskarżona decyzja zostały wydane z naruszeniem prawa i dlatego Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 152 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.