II SA/Sz 84/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant Aneta Kukla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2006 r. sprawy ze skargi Firma A. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę o d d a l a skargę,- Wojewoda decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Firmy A. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...], Nr [...] znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] wraz z zagospodarowaniem terenu [...] etapu zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, z sieciami gazowymi, wodnymi, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, sieciami elektroenergetycznymi, teletechnicznymi i oświetlenia terenu, drogami i ciągami pieszymi, zlokalizowanymi na działce nr [...] obręb [...] i na fragmentach działek nr [...] z obrębu [...] położonych przy ul. [...] dla B. i K. T. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji Od decyzji organu I instancji odwołała się Firma A. podnosząc, że decyzja ta została wydana niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [...] z dnia [...] Ponadto zarzucono, że: - znajdujący się w projekcie zagospodarowania terenu projekt gazowy jest niezgodny z warunkami przyłączenia do sieci gazowej wydanymi przez [...], - projekt budowlany przedmiotowej inwestycji nie uwzględnia warunków przyłączenia do miejskiej sieci wodociągowo-kanalizacyjnej wydanych przez [...], które między innymi wskazują na realizację sieci według opracowania planistycznego całego osiedla wykonanego na zlecenie [...] przez Firmę B. w [...]r. Opracowanie to zakłada realizację sieci w ulicy [...], - uzgodnienie [...] akceptujące tymczasową przepompownię ścieków jest niezgodne z w/w opracowaniem planistycznym. Termin do wniesienia odwołania od decyzji Nr [...] upłynął w dniu [...]r. Organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania stwierdził, że zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza się: - zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, - zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, - kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, - wykonanie w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu, przez osobę posiadającą wymagane uprawnienie budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu, lub jego sprawdzenia zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym, zdaniem organu odwoławczego, zarzuty podniesione w odwołaniu przez Firme A. nie znajdują uzasadnienia w świetle materiału zebranego w sprawie. Należy bowiem podkreślić, że projektowana inwestycja znajduje się w granicach terenu elementarnego oznaczonego symbolem [...]. Na tym terenie obowiązują ustalenia, które zostały zawarte w opracowaniu planistycznym sporządzonym według ustalenia [...]miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [..]. Opracowanie planistyczne wykonała firma projektowa [...]na zlecenie [...] w [...]r. Zarząd Miasta w dniach [...]r. i [...]r. zaakceptował to opracowanie, które stanowi między innymi. podstawę do projektowania planowanej inwestycji. Opracowanie planistyczne nie obejmuje zapisu zakładającego realizację sieci uzbrojenia terenu w ulicy [...]jak również nie zakazuje realizacji tymczasowej przepompowni ścieków. W ustaleniach dotyczących obsługi inżynieryjnej w pkt. [...] tego opracowania zawarty jest jedynie zapis "odprowadzanie ścieków sanitarnych poza granice strefy ochronnej ujęcia wody "[...]". Raport o oddziaływaniu na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] etap [...] przy ul. [...], wykonany przez rzeczoznawcę stwierdza, że projekt budowlany spełnia wymogi wynikające z przepisów ochrony środowiska i z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przy spełnieniu zaleceń realizacyjnych i eksploatacyjnych zawartych w tym raporcie. Projekt budowlany został opracowany na podstawie aktualnych warunków przyłączenia do sieci gazowej z dnia [...]r. wydanych przez [...]. Warunki ustalone, dla realizacji budynków mieszkalnych na działkach nr [...] zakładają: - przyłączenie do sieci gazowej od istniejącego gazociągu średniego ciśnienia o średnicy [...] mm w ulicy [...], - dla potrzeb projektowanych budynków należy zaprojektować i wykonać gazociąg średniego ciśnienia de [...] w projektowanej drodze osiedlowej na terenie działki nr [...] o długości około [...]m, - dla potrzeb [...] etapu osiedla mieszkaniowego na działce nr [...] należy zaprojektować i wykonać osiedlową sieć gazową średniego ciśnienia de [...] o długości około [...]m, de [...] o długości około [...]m wraz z przyłączami gazowymi de [...] o łącznej długości [...]m, - projekt techniczny sieci gazowej należy uzgodnić w [...] Powyższe założenia zostały spełnione w projekcie budowlanym i zgodnie z pieczątką znajdującą się w aktach sprawy, w dniu [...]. projekt budowlany dla sieci i przyłączy gazowych do budynków mieszkalnych przy ul. [...] został uzgodniony przez [...]. Dla przedmiotowego terenu wcześniejsze warunki przyłączenia do sieci gazowej wydane przez [...] straciły ważność. W dniu [...]r. dla zabudowy mieszkaniowej przy ul. [...] na działce nr [...] inwestor otrzymał warunki ogólne i techniczne przyłączenia do miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej z [...]. Warunki określają między innymi, że: - projekt budowlany i wykonawczy wymaga uzgodnienia z [...], - po upływie 2 lat od daty ich wystawienia tracą ważność w przypadku nie przystąpienia do realizacji robót w zakresie sieci i przyłączy wodno-kanalizacyjnych, - należy dokonać spinki wodociągu [...] w ul. [...] z wodociągiem [...]w ul. [...] róg ul. [...]. Odprowadzenie ścieków sanitarnych z projektowanego osiedla przewidzieć w oparciu o opracowanie planistyczne sporządzone według ustalenia [...] Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] oraz rozporządzenie Nr [...] Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...], które przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową teren działki nr [...] obejmuje terenem ochrony pośredniej komunalnego ujęcia wody podziemnej "[...]". Projekt budowlany w zakresie sieci i przyłączy wodno-kanalizacyjnych spełnia warunki [...] i w dniu [...]r. został uzgodniony, o czym świadczy pieczątka w dokumentacji technicznej projektu. Uzgodniona została również tymczasowa przepompownia ścieków sanitarnych. Ponadto inwestor spełnił pozostałe obowiązki wynikające z przepisów prawa i dlatego organ I instancji, na podstawie art. 28 i art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego wydał decyzję Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyła Firma A. wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie: - art. 10 kpa, poprzez zaniechanie w postępowaniu przed I i II instancją wezwania strony skarżącej do zgłaszania wniosków dowodowych przed zakończeniem postępowania i zaznajomienia jej ze zgromadzonymi dowodami przed wydaniem decyzji, - art. 7 kpa poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy wobec nie zbadania czy zaplanowana budowa na którą udziela zezwolenia, nie narusza planu zagospodarowania przestrzennego - art. 35 ust. l Prawa budowlanego wobec nie sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w skutek tego usankcjonowania wadliwie zaprojektowanych rozwiązań obsługi komunikacyjnej osiedla przy ul. [...]. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że decyzje obu instancji winny zostać uchylone z przyczyn formalnych, a mianowicie naruszenia art. 10 § 1 kpa, który nakazuje organom administracji zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji dały im możliwość wypowiedzenia się, co do zgromadzonych dowodów, a także zgłaszania dalszych wniosków dowodowych. Naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 kpa), które stanowi jedną z gwarancji procesowych zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 kpa), zobowiązuje organ odwoławczy do uchylenia decyzji wydanej przez organ I instancji (wyrok NSA z 10 I 2002r., V SA 1227/01). W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji zaniechały wezwania strony skarżącej do zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Dlatego obie decyzje powinny być uchylone, bez względu na to czy uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 26 stycznia 1999r., III SA 979/98, LEX nr 39458). Ponadto organy obu instancji nie wyjaśniły wszechstronnie sprawy, ponieważ nie zbadały, czy rozwiązania wynikające z zatwierdzonego projektu budowlanego nie naruszają planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzut ten jest istotny i strona skarżąca podniosłaby go gdyby umożliwiono jej zapoznanie się z zebranym materiałem w sprawie. Zdaniem strony skarżącej wydane pozwolenie na budowę sankcjonuje rażące naruszenia planu zagospodarowania przestrzennego [...]. Naruszenie w projekcie budowlanym planu zagospodarowania przestrzennego polega na wadliwym rozwiązaniu obsługi komunikacyjnej osiedla, która powinna się odbywać poprzez wybudowanie drogi głównej a nie poprzez zaprojektowany sięgacz i dopiero zjazdy z niej powinny obsługiwać ruch samochodów i pieszych całego osiedla. Projektowany sięgacz nie jest w stanie obsłużyć takiego natężenia ruchu. Przeciwko takiemu rozwiązaniu protestują również mieszkańcy budynku położonego bezpośrednio przy drodze dojazdowej. Strona skarżąca wskazała też, że grunt przeznaczony pod drogę główną jest oddany we współużytkowanie wieczyste trzem podmiotom, w tym inwestorom B. i K. T.. Użytkownicy zobowiązani są wybudować drogę i za symboliczną opłatą przekazać na rzecz miasta. Droga nie została jeszcze wybudowana i nie ma żadnej gwarancji jej wykonania w najbliższym czasie wobec braku porozumienia, co do jej budowy pomiędzy współużytkownikami. Organ administracji wydając pozwolenie na budowę osiedla bez możliwości wyegzekwowania realizacji głównej drogi dojazdowej narusza również interesy miasta ponieważ po wybudowaniu osiedla, mając zapewniony dojazd do niego przez sięgacz inwestorzy B. i K. T. mogą w ogóle nie przystąpić do wybudowania drogi głównej. Zezwolenie na realizacje inwestycji, bez uprzedniego wybudowania drogi głównej narusza również interesy pozostałych użytkowników wieczystych nieruchomości drogowej i wręcz uniemożliwia im zagospodarowanie terenu. Ze zrealizowaniem drogi głównej związana jest również konieczność wybudowania w nich sieci, które powinny być poprowadzone w drodze głównej. Strona skarżąca nie podnosiła tych kwestii na etapie wydawania inwestorom warunków zabudowy, ponieważ K. T. aż do otrzymania zaskarżanej obecnie decyzji utrzymywał skarżącego w przekonaniu, że przystąpi do wspólnej realizacji drogi i stosownych sieci. Ponieważ do żadnych uzgodnień ani realizacji tych zapewnień nie doszło, obecnie istnieje poważne zagrożenie, wobec wydania decyzji o pozwoleniu na budowę osiedla bez zaprojektowania właściwej obsługi komunikacyjnej, że budowa zostanie zrealizowana bez tej niezbędnej dla całego osiedla infrastruktury. Na te okoliczności skarżący zwrócił by uwagę organom przed zamknięciem postępowania w sprawie, gdyby umożliwiono mu zapoznanie się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przed wydaniem zaskarżonych decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. W piśmie procesowym z dnia [...]., strona skarżąca uzupełniła treść skargi i przedstawiła własną koncepcję realizacji ulicy [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Odnosząc się do podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów należało stwierdzić, że skarga nie jest zasadna. Wbrew stanowisku strony skarżącej nie pozbawiono jej prawa do udziału w sprawie. W piśmie z dnia [...] organ I instancji działając na podstawie art. 61 § 4 kpa zawiadomił między innymi Firme A. o wszczęciu postępowania na żądanie inwestorów B. i K. T. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z zagospodarowaniem terenu zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, z sieciami gazowymi, wodnymi, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, sieciami elektroenergetycznymi, teletechnicznymi i oświetlenia terenu, drogami i ciągami pieszymi, zlokalizowanymi na działce nr [...] obręb [...] i na fragmentach działek nr [...], z obrębu [...] położonych przy ul. [...]. Pismo to Firma A. otrzymała w dniu [...]. W dniu [...]r. J. S. potwierdził w imieniu Firmy A. odbiór ksera postanowień (etap [...]) oraz decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast w dniu [...]r. Dyrektor Wydziału Urbanistyki i Administracji Budowlanej Urzędu Miejskiego przyjął do protokołu uwagi zgłoszone przez M. L. - prezesa Firmy A. (k. [...]akt administracyjnych). W dniu [...] organ I instancji wydał decyzję o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji nie można zasadnie twierdzić, że strona skarżąca w toku postępowania przed organem I instancji została pozbawiona możliwości działania i obrony swych uprawnień. Na zaistnienie takiej sytuacji nie wskazała strona skarżąca w odwołaniu od decyzji organu I instancji stwierdzając jedynie, że jest właścicielem działki nr [...] i współwłaścicielem działki nr [...], która jest przeznaczona pod budowę ulicy osiedlowej wraz z sieciami dla potrzeb przyszłej zabudowy. Działka nr [...], po wykonaniu przez współwłaścicieli drogi ma być, zgodnie z treścią aktu notarialnego przekazana miastu [...]. Odwołujący zakwestionował zaś warunki dotyczące przyłączenia sieci gazowej i zgłosił uwagi związane z projektem sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Na tym etapie postępowania odwołujący sygnalizował też trudności na jakie napotyka w kontaktach ze współwłaścicielami i braku chęci współpracy ze strony inwestorów. Organ odwoławczy odniósł się szczegółowo do wskazanych wyżej zarzutów w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] Nr [...], wskazując na ich bezzasadność. Odnosząc się natomiast do zarzutu strony skarżącej dotyczącego naruszenia art. 10 kpa w postępowaniu przed organem odwoławczym należy stwierdzić, że nie jest on również zasadny. Strona skarżąca wiedziała o toczącym się postępowaniu z uwagi na kontrowersje związane z dotrzymaniem terminu do wniesienia odwołania i treścią postanowień z dnia [...] oraz z dnia [...]. Miała więc możliwość zgłoszenia ewentualnych uwag, czy też wniosków. Poza tym organ odwoławczy nie przeprowadzał nowych dowodów i orzekał na podstawie materiału procesowego zgromadzonego przez organ I instancji, którego treść znana była stronie. Wprawdzie organ odwoławczy nie zawiadomił strony w trybie art. 10 kpa, ale nie oznacza to, że w przedmiotowej sprawie pozbawiono ją możliwości działania. W kwestii zarzutu dotyczącego naruszenia planu zagospodarowania przestrzennego w związku z zaplanowaną budową drogi należy stwierdzić, że zarzut ten został podniesiony przez Firmę A. dopiero na etapie skargi złożonej na decyzję organu II instancji do sądu administracyjnego, pomimo że treść dokumentacji dotyczącej planowanej inwestycji znana była stronie wcześniej, już na etapie postępowania administracyjnego przed organem I instancji. Takie postępowanie, polegające na podnoszeniu nowych zarzutów dopiero na etapie postępowania przed sądem administracyjnym, nie dało możliwości organowi odwoławczemu wypowiedzenia się w kwestii ich zasadności. W związku z tym należało przyjąć, że dwuinstancyjność postępowania administracyjnego nakazywała organowi odwoławczemu na nowo rozpoznać sprawę i zbadać nie tylko prawidłowość zebranej dokumentacji ale również zgodność planowanej inwestycji z treścią ustaleń ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] wydanej przez Prezydenta Miasta w przedmiocie warunków zabudowy. Odnosząc się do treści tego zarzutu trzeba wskazać, że decyzja o warunkach zabudowy w części dotyczącej obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji ustalała, że wjazd na teren planowanej inwestycji będzie od strony ulicy lokalnej [...]. Z dokumentacji budowlanej, zawartej w aktach administracyjnych, odnoszącej się do etapu [...] planowanej inwestycji, a mianowicie projektu zagospodarowania terenu – drogi wynika, że zaprojektowano komunikację z istniejącą drogą wewnętrzną i układem drogowym, który zlokalizowany jest przy ul. [...], a krzyżuje się z ul. [...]. Drogi są włączone poprzez drogę dojazdową do centrum handlowego do miejskiego układu drogowego. Zaprojektowano drogę dojazdową o szerokości [...] m i prędkości projektowej [...] km/h. Po obu stronach jezdni zlokalizowano chodniki o szerokości [...]m. Natomiast bezpośrednio przy jezdni w miarę możliwości technicznych przewidziane są prostopadłe miejsca postojowe o wymiarach [...] m. Na skrzyżowaniach, gdzie istnieje pewność poruszania się pojazdu miarodajnego, jakim jest samochód służb komunalnych zaprojektowano wyokrąglenia łukami o promieniu [...]m, natomiast w pozostałych przypadkach o promieniu [...]m. Wjazdy do garaży posiadają szerokość [...] m i są zaprojektowane jako zjazdy indywidualne ze skosami o kącie [...] (pkt [...] projektu. Opis rozwiązań projektowych – geometria, a także pkt. [...]). Dysponując przedstawioną przez inwestora dokumentacją budowlaną, w tym dotyczącą dróg organ odwoławczy ocenił ją jako pełną i zgodną z obowiązującymi normami. Nie można zatem uznać, że naruszył art. 7 kpa przez zaniechanie zbadania, czy planowana budowa nie narusza planu zagospodarowania przestrzennego. Zarówno dokumentacja budowlana dotycząca rozwiązań komunikacyjnych (dróg) jak i dokumentacja w pozostałym zakresie została przygotowana przez osoby legitymujące się stosownymi uprawnieniami przy uwzględnieniu treści decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...]r. W decyzji organu I instancji nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zawarte jest stwierdzenie, że dotyczy ona budynku wielorodzinnego nr [...] wraz z zagospodarowaniem terenu [...] etapu zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, z sieciami gazowymi, wodnymi, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, sieciami elektroenergetycznymi, teletechnicznymi i oświetlenia terenu, drogami i ciągami pieszymi, a przed jej wydaniem sprawdzono zgodność projektu budowlanego z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Poza tym projekt zgodny jest z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska (raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko). Organ wyjaśnił też, że odniósł się do uwag strony zgłoszonych w pismach procesowych z dnia [...]r. i [...]r. dotyczących projektu budowy sieci gazowej i sieci wodnokanalizacyjnej. Poza tym projekt zagospodarowania terenu spełnia wymogi decyzji o warunkach zabudowy. Nie naruszono też, wbrew podniesionemu zarzutowi art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ jak wskazano wyżej dokumentacja budowlana została przygotowana w oparciu o ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy. Sam skarżący przyznaje, że na etapie postępowania dotyczącego wydania inwestorowi warunków zabudowy nie zgłaszał zastrzeżeń co do rozwiązań komunikacyjnych licząc, że inwestor przystąpi do budowy wspólnej drogi. Kwestia realizacji tej drogi podnoszona jest przez stronę skarżącą w toku całego postępowania. Zdaniem skarżącego naruszenie w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego polega na wadliwym rozwiązaniu obsługi komunikacyjnej osiedla, bowiem obsługa komunikacyjna powinna odbywać się poprzez wybudowanie drogi głównej, a nie przez zaprojektowany sięgacz i dopiero zjazdy z niej powinny obsługiwać ruch samochodów i pieszych całego osiedla. Przyjmując powyższe rozumowanie, przedstawione przez skarżącego, należałoby potraktować dokumentację budowlaną i w konsekwencji decyzję o zatwierdzeniu projektu i pozwoleniu na budowę jako swoistą formę nacisku na współwłaścicieli nieruchomości przeznaczonej pod drogę główną, aby przystąpili do realizacji wspólnej inwestycji. Strona skarżąca podkreśla, że napotyka na trudności w porozumieniu się z inwestorem. Jeżeli jednak chce je rozwiązać, powinna wykorzystać właściwe środki przewidziane w prawie cywilnym dla współwłaścicieli, w wypadku gdy nie mogą osiągnąć porozumienia i wypracować wspólnego stanowiska. Nie można jednak w takim wypadku korzystać z instytucji prawa administracyjnego. Konkludując należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.