II SA/Sz 84/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2020 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...] 1. W dniu [...] maja 2019 r. E. P. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca"), złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad swoją matką, Panią J. P.. 2. Prezydent Miasta S. decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096ze zm., dalej przywoływana jako: "K.p.a."), art. 15b oraz art. 3 pkt. 11 w związku z art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2018 r., poz. 2220 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.ś.r."), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. 2018 r., poz. 1497 ze zm.), §1 uchwały Rady Miasta S. z dnia [...] marca 2009 r. Nr [...] w sprawie utworzenia jednostki budżetowej Gminy Miasto S. pn. S. C. Ś. oraz uchwały nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie nadania statutu S. C. Ś. i uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. zmieniającej uchwałę w sprawie nadania statutu S. C. Ś., oraz na podstawie udzielonego przez Prezydenta Miasta S. upoważnienia do wydawania odmówił Skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu Organ wskazał, że z dołączonych do wniosku orzeczeń o stopniu niepełnosprawności wynika, że niepełnosprawność matki Skarżącej istnieje od 2015-09-[...], czyli od [...]. roku życia, a zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej od decyzji Organu I instancji utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Organ wskazał, że matka Skarżącej pozostaje w związku małżeńskim z Panem M. P.. Zgodnie z jego oświadczeniem z dnia [...].01.2019 r. jest on osobą pracującą i w związku z prowadzeniem jego działalności, co wiąże się z przebywaniem za domem, nie jest w stanie zajmować się całodobowo swoją chorą żoną. Kolegium stwierdziło, że decyzja ta została wydana zgodnie z obowiązującym prawem i w oparciu o ustalony stan faktyczny sprawy. Jednak w ocenie Kolegium przyczyną odmowy przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia nie może być niespełnienie przesłanki wymienionej w art. 17 ust. 1b ustawy, z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014 r. o sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał wskazał, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Kolegium podkreśliło jednak, że matka Skarżącej, tj. osoba wymagająca opieki, pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Została zatem spełniona tutaj przesłanka negatywna wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych cytowanego wyżej, która uniemożliwia przyznanie Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na matkę. W ocenie Organu przytaczane przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a decyzje na ich podstawie wydawane - decyzji tzw. związanych. Ani Organ I instancji ani też Kolegium nie mają możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdy zgodnie z nimi, świadczenie to nie przysługuje i przy orzekaniu nie mogą brać pod uwagę żadnych szczególnych okoliczności istniejących w sprawie - nie działają bowiem tutaj w ramach uznania administracyjnego. 4. Niezadowolona z treści rozstrzygnięcia Skarżąca, działając poprzez ustanowionego w sprawie pełnomocnika, wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit, a u.ś.r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i niezasadne uznanie, że fakt pozostawania przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, stanowi negatywną przesłankę do przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na matkę, mimo że Skarżąca spełnia wszystkie przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia, a małżonek osoby wymagającej opieki z przyczyn obiektywnych nie może sprawować nad nią opieki. Mając na uwadze powyższe, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Organu II instancji oraz decyzji ją poprzedzającej wydanej przez Organ I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie Skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia od dnia złożenia wniosku. W uzasadnieniu podniosła, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, Organ zaś niezasadnie poprzestał na literalnym brzmieniu przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., bez koniecznego odwołania się do wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu. Wskazała, że świadczenie pielęgnacyjne ma za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie. Stąd też pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie - w zastępstwie współmałżonka niemającego takiej możliwości - osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności Skarżąca podkreśliła, że jej matka jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z uwagi na stan zdrowia (stan po operacji mózgu, niedowład połowiczny prawostronny, niedosłuch) jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, która potrzebuje pomocy w czynnościach życia codziennego oraz w załatwianiu spraw urzędowych. Na co dzień opiekę nad J. P. sprawuje jej córka - Skarżąca, czyli osoba zobowiązania do alimentacji w dalszej kolejności. Mieszka ona wraz z matką, a nikt inny z rodziny nie jest w stanie zaopiekować się J. P. w takim zakresie, w jakim wymaga tego stan jej zdrowia. M. P. - mąż J. P. - prowadzi działalność gospodarczą, jest jedynym żywicielem rodziny, a z uwagi na pracę, nie jest w stanie obiektywnie opiekować się żoną. Większą część dnia spędza poza domem. Skarżąca dotychczas należycie wywiązywała się z opieki nad matką i z tego też powodu nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W tym stanie rzeczy, uznać w ocenie Skarżącej należy, że spełnia ona wszystkie wymogi do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 u.ś.r. 5. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest zasadna. 6. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy. W myśl art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ponadto, art. 17 ust. 1b ustawy stanowi, że świadczenia pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Dodatkowo, zgodnie z art. 17 ust. 5 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; 4) (uchylony); 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Biorąc pod uwagę powyższe, aby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne należy spełniać przesłanki wymienione w art. 17 ust. 1, a ponadto nie mogą zaistnieć przesłanki zawarte w art. 17 ust. 5 ustawy. 7. Skarga została uwzględniona jako uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.. Z kolei decyzja Organu pierwszej instancji została uchylona ze względu na błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. 8. Organ pierwszej instancji wadliwie pominął skutki derogacyjne wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13, OTK-A 2014/9/104). W powyższym orzeczeniu stwierdzono, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Konsekwencją wejścia w życie wyroku trybunalskiego była eliminacja z art. 17 ust. ust. 1b u.ś.r. niekonstytucyjnej treści normatywnej polegającej na niedopuszczalnym różnicowaniu sytuacji prawnej uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych w świetle kryterium wieku powstania niepełnosprawności osoby, nad którą uprawniony sprawuje opiekę. Organ pierwszej instancji pomijając zmianę normatywną wynikającą z wyroku Trybunału, naruszył w sposób oczywisty prawo materialne, co zostało trafnie dostrzeżone przez Organ odwoławczy. 9. Organ drugiej instancji orzekając co do istoty sprawy, nie dostrzegł natomiast związków merytorycznych i funkcjonalnych między przepisami art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Z jednej strony jest oczywiste, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) cyt. ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeśli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z drugiej jednak strony nie należy zapominać, że kategoryczne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) jest osłabione przez treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. Ten ostatni przepis stanowi bowiem, że osobom wymienionym w pkt. 1-3 oraz innym niż tam wymienione osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli osoby te nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Racją wyłączenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osoby wymagającej opieki i pozostającej w związku małżeńskim jest przyjęte przez ustawodawcę założenie, że jeżeli współmałżonek osoby wymagającej opieki jest osobą zdolną do sprawowania tej opieki, to opieka ta powinna być sprawowana przez tego współmałżonka niezależnie od kwestii przysługiwania mu świadczeń rodzinnych z tego tytułu. Ustawodawca wyłącza jednak powyższą przesłankę negatywną w sytuacji, gdy współmałżonek sam jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pod tym względem unormowanie wynikające z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. w zakresie przesłanki znacznego stopnia niepełnosprawności osoby mającej sprawować opiekę jest treściowo zbliżone do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., jednak pełni inną funkcję, gdyż o ile to ostatnie wyłącza możliwość nabycia świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, o tyle to pierwsze eliminuje przeszkodę nabycia świadczenia pielęgnacyjnego przez niebędącą współmałżonkiem osobę, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (k.r.o.) ciąży obowiązek alimentacyjny. 10. Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2020 r. (sygn. akt II SA/Rz 230/20) i uznaje go za swój, że z powyższego zestawienia należy wyprowadzić wniosek, że tak jak prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może nabyć osoba obciążona obowiązkiem alimentacyjnym nad osobą wymagającą opieki, nie tylko taka, która jest dotknięta znacznym stopniem niepełnosprawności, lecz także taka, która nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi lub od której uzyskanie wymaganego świadczenia jest obiektywnie niemożliwe lub nadmiernie utrudnione (art. 132 k.r.o.), tak pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim nie tylko ze współmałżonkiem dotkniętym znacznym stopniem niepełnosprawności, lecz także takim, który nie jest w stanie sprawować efektywnie i realnie opieki, powoduje, że przesłanka negatywna nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. zostaje wyeliminowana. Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji trzeba przyjąć, że skoro współmałżonek osoby wymagającej opieki nie może jej sprawować, to należy rozważyć w dalszej kolejności możliwość nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r., w tym przez krewnych, na których ciąży obowiązek alimentacyjny (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.). Pozostawanie w związku małżeńskim nie zawsze bowiem stanowi przeszkodę w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie zobowiązanej do alimentacji. Konieczne jest każdorazowe ustalenie, czy małżonek osoby niepełnosprawnej jest obiektywnie w stanie sprawować nad nią opiekę. 11. Z akt sprawy wynika, że współmałżonek osoby wymagającej opieki ze względu na pracę (prowadzenie działalności gospodarczej, co wiąże się z przebywaniem poza domem) nie jest w stanie realnie i efektywnie sprawować opieki nad żoną. Powyższe ustalenia dokonane przez Organ II instancji otwierają możliwość rozważenia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącej jako osobie spokrewnionej w linii prostej w stopniu pierwszym z wymagającą opieki matką (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.). 12. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.