II SA/Sz 84/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania uboju świń i zakazania utrzymywania świń oddala skargę. W dniach [...] w toku kontroli protokolarnie stwierdzono, że K. K. (dalej: "Skarżący"), będąc posiadaczem zwierząt i prowadząc hodowlę świń nie zabezpieczył budynku, w którym utrzymywane są świnie, przed dostępem zwierząt wolno żyjących oraz domowych i nie sporządził spisu posiadanych świń. W następstwie powyższego, Powiatowy Lekarz Weterynarii w M. (dalej; "PLW") decyzją z dnia [...] nakazał: 1. zabezpieczyć budynek, w którym utrzymywane są świnie, przed dostępem zwierząt wolno żyjących oraz domowych, 2. sporządzić spis posiadanych świń, z podziałem na prosięta, warchlaki, tuczniki, lochy, loszki, knury, knurki oraz bieżące aktualizowanie tego spisu. Dla powyższych nakazów określono terminy ich wykonania odpowiednio dla pkt 1 - 30 dni zaś dla pkt 2 - 7 dni od dnia otrzymania decyzji. Decyzja PLW zawierająca powyższe nakazy nie została zaskarżona, skutkiem czego jest ona aktualnie ostateczna i prawomocna. W dniu [...] PLW przeprowadził w gospodarstwie Skarżącego kontrolę sprawdzającą, po której w dniu [...] została wydana na podstawie art. 48b ust. 1 pkt 2 oraz art. 48b ust. 3 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt decyzja w której: 1) nakazano Skarżącemu ubój wszystkich świń znajdujących się w gospodarstwie, oraz 2) zakazano Skarżącemu utrzymywania świń w gospodarstwie. Uzasadniając powyższą decyzję zwrócono uwagę na zagrożenie wynikające z rozprzestrzeniania się wirusa ASF. Wskazano, że drzwi w budynkach, w których w gospodarstwie Skarżącego utrzymywane są świnie nie stanowią żadnej przeszkody dla innych zwierząt, ponieważ są nieszczelne, rozpadają się, niektóre nie domykają się z powodu nadmiaru obornika. Organ ustalił też, że drzwi zwłaszcza w szczytowej części murowanego budynku podpierane są kołkami, posiadają liczne nieszczelności, co przy dużych brakach w ogrodzeniu gospodarstwa i nieporządku jaki panuje na posesji Skarżącego umożliwia łatwy dostęp do budynków, w których utrzymywane są świnie zwierząt wolno żyjących. Uznano, że powyższe w istotny sposób zwiększa ryzyko wniknięcia wirusa. Po zaskarżeniu powyższej decyzji w trybie odwoławczym, Wojewódzki Lekarz Weterynarii w S. decyzją z dniu [...] (dalej: "ZWLW") orzekł o utrzymaniu skarżonej decyzji w mocy. Organ po obszernym opisie dokonanych wcześniej czynności, w tym obu kontroli w gospodarstwie Skarżącego wyjaśnił, iż Afrykański pomór świń (ASF) jest obecnie uznawany za najgroźniejszą chorobę świń z powodu bardzo niekorzystnej sytuacji epizootycznej obserwowanej na wschodzie Polski oraz w województwie lubuskim. Z uwagi na ryzyko zagrożenia europejskiej hodowli świń chorobie tej poświęca się bardzo dużo uwagi także w Unii Europejskiej. Afrykański pomór świń jest to nieuleczalna, wysoce zakaźna i zaraźliwa, wirusowa choroba świń domowych wszystkich ras oraz dzików. Charakteryzuje się posocznicą, której towarzyszy wybroczynowość, zasinienia skóry, ogniska martwicze skór oraz wysokiego stopnia śmiertelnością. Wirus wywołujący tę chorobę jest bardzo oporny na działanie czynników fizycznych i chemicznych i pozostaje zakaźny 18 miesięcy w surowicy krwi w temperaturze pokojowej i ponad miesiąc w temperaturze 37°C. W Polsce choroba ta występuje w populacji dzików oraz jest notowana w gospodarstwach utrzymujących świnie na terenie województwa lubelskiego, podlaskiego, mazowieckiego, warmińsko-mazurskiego, podkarpackiego, świętokrzyskiego, wielkopolskiego oraz lubuskiego. Nadmieniono, że w związku z zakazem leczenia zwierząt chorych oraz brakiem szczepionek przeciwko ASF choroba zwalczana jest wyłącznie metodami administracyjnymi, poprzez wybijanie stad zakażonych i ze strefy zapowietrzonej. Z tego powodu wystąpienie ognisk ASF jest przyczyną niezwykle poważnych strat ekonomicznych ponoszonych przez hodowców i producentów świń, ale także przez budżet państwa. Są one związane zarówno z masowymi padnięciami zwierząt, kosztami eradykacji, jak i wypłatą odszkodowań, a przede wszystkim wstrzymaniem obrotu i eksportu świń, wieprzowiny, artykułów żywnościowych wyprodukowanych z mięsa wieprzowego oraz nasienia. W nawiązaniu do powyższego organ administracji wskazał, że w związku ze stwierdzeniem afrykańskiego pomoru świń u dzików w powiecie gorzowskim, graniczącym z powiatem myśliborskim, gmina D. w powiecie myśliborskim została wpisana do załącznika Decyzji Wykonawczej Komisji (UE) 2020/1568 z dnia 27 października 2020 r. zmieniającej załącznik do decyzji wykonawczej 2014/709/UE w sprawie środków kontroli w zakresie zdrowia zwierząt w odniesieniu do afrykańskiego pomoru świń w niektórych państwach członkowskich - jako obszar objęty ograniczeniami oraz ochronny, w których obowiązują m. in. zaostrzone wymagania bioasekuracji. Jak stwierdzono w decyzji, obecność afrykańskiego pomoru świń u dzików bytujących w promieniu kilkunastu kilometrów od gospodarstwa należącego do Skarżącego stwarza ogromne zagrożenie wystąpienia tej choroby u świń tam się znajdujących. Tylko ścisłe przestrzeganie zasad bioasekuracji przez posiadacza świń jest w stanie zminimalizować przedostanie się wirusa. Niewłaściwe zabezpieczenie budynków, w których utrzymywane są świnie i niepełne ogrodzenie może umożliwić przeniknięcie wirusa. Wyjaśniono też, że do niezabezpieczonych budynków mogą przedostawać się zwierzęta wolno żyjące i zwierzęta domowe. W zawartej jako załącznik do protokołu dokumentacji fotograficznej uwidocznione drzwi są nieszczelne, rozpadają się a w niektórych częściach nie domykają się co przy brakach w ogrodzeniu oraz nieporządku na ternie gospodarstwa daje łatwy dostęp do utrzymywanych świń. Końcowo uznano, iż w ocenie organu odwoławczego gospodarstwo Skarżącego nie spełnia zasad należytego zabezpieczenia przed wirusem afrykańskiego pomoru świń. Pismem z dnia [...] skarżący wywiódł skargę do sądu administracyjnego wnosząc o uchylenie decyzji. Oświadczył, iż skarżona "decyzja rujnuje życie jego i żony oraz doprowadza gospodarstwo do bankructwa nie mówiąc o skutkach ubocznych jakim są psychika i poczucie bezpieczeństwa człowieka". Ponadto wskazał, że wystąpił do ARiMR o budowę płotu chroniącego świnie przed chorobą afrykańskiego pomoru świń i po długiej walce w końcu otrzymał zgodę na budowę tego wymarzonego płotu. Natomiast gdy zwrócił się o opinię do Inspekcji Weterynaryjnej dostał odpowiedź negatywną i tak płot chroniący świnie przed ASF nie został zrealizowany mimo, że Skarżący posiada ważną jeszcze umowę podpisaną z ARiMR. Nadmienił też, iż w trakcie ostatniej kontroli oświadczył, że dopasowuje i dorabia kolejne drzwi do chlewni, co widać na jednym ze zdjęć. Obecnie wszystkie drzwi ze szczytu budynku są szczelne i dopasowane. Skarżący wskazał też, że nie jest łatwo zrobić wszystko na raz i od razu. Na oknach są pozakładane siatki ochronne, które zabezpieczają przed dzikimi zwierzętami. Ponadto w dniu [...] PLW przeprowadził sekcje dwóch padłych sztuk, ale Skarżący nie posiada informacji jaki jest stan zdrowia padłych świń. Domyśla się jednak, że nie są one chore na ASF. Jeżeli zaś nie ma oznak ASF, to zdaniem Skarżącego nie można kazać wybić bezbronnych, zdrowych świń. Ponadto od świń jest pobierana krew do badań i pozostają one pod opieką weterynaryjną. W odpowiedzi na skargę ZWLW wniósł o jej oddalenie wyjaśniając w szczególności, iż negatywny wynik badania zwierząt nie gwarantuje, że afrykański pomór świń nie pojawi się w tym stadzie świń, a badanie wszystkich padłych świń w obszarze, w którym znajduje się gospodarstwo wynika z przepisów prawa. Nadmieniono, że obecność afrykańskiego pomoru świń u dzików bytujących aktualnie w promieniu ok. 6 kilometrów od gospodarstwa należącego do Skarżącego stwarza ogromne zagrożenie wystąpienia tej choroby u świń tam się znajdujących, a budowa ogrodzenia zabezpieczającego gospodarstwo przed dzikimi zwierzętami w czasie, kiedy zakażone wirusem dziki znajdują się w pobliżu jest działaniem mocno spóźnionym, ponieważ nieprawidłowości w gospodarstwie Skarżącego zostały stwierdzone już w 2019 roku. Organ nadmienił, że kontrole bioasekuracji w gospodarstwach utrzymujących świnie Inspekcja Weterynaryjna rozpoczęła już w 2018 roku, w związku z czym hodowcy świń mieli możliwość spełnienia wymagań weterynaryjnych, aby właściwie zabezpieczyć gospodarstwa przed wirusem afrykańskiego pomoru świń. Tylko ścisłe przestrzeganie zasad bioasekuracji przez posiadacza świń jest bowiem w stanie zminimalizować przedostanie się wirusa do stada. Nadmieniono także, iż wystąpienie afrykańskiego pomoru świń w gospodarstwie (ognisko choroby) skutkowałoby zaś wydaniem nakazów i zakazów, które objęłyby hodowców świń mających gospodarstwa w odległości do 10 km od niego. Pozostałe skutki to przede wszystkim narażenie kraju na olbrzymie straty finansowe związane w pierwszej kolejności z kosztami związanymi ze zwalczaniem choroby w gospodarstwach, gdzie zostanie stwierdzona (wiążącymi się m.in. z zabiciem zwierząt ze stada i utylizacją ich zwłok, koniecznością przeprowadzenia oczyszczania i dezynfekcji oraz badań laboratoryjnych), jak również z drastycznym ograniczeniem możliwości sprzedaży i wywozu świń oraz mięsa wieprzowego zarówno w kraju jak i poza jego granice. Wyjaśniono też, iż nakazany w decyzji PLW ubój powinien zostać przeprowadzony w rzeźni, a właściciel zwierząt otrzymuje środki pieniężne za wartość rzeźną poddanych ubojowi świń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wywiedziona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zawarte w niej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja ZWLW, którą utrzymano w mocy decyzję PLW o nakazie uboju zwierząt z gatunku świnia domowa oraz o zakazie utrzymywania w gospodarstwie rolnym skarżącego zwierząt tego gatunku. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji stanowił w szczególności art. 48b ust. 1 ustawy z 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2020r., poz. 1421 t.j. – dalej: "u.o.z.z."). Zgodnie z tym przepisem powiatowy lekarz weterynarii, w przypadku stwierdzenia, że posiadacz zwierząt nie stosuje się do nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie upoważnień zawartych w ustawie, w drodze decyzji: nakazuje usunięcie stwierdzonych uchybień w określonym terminie (pkt 1) albo nakazuje zabicie lub ubój zwierząt określonych gatunków oraz zakazuje utrzymywania w gospodarstwie zwierząt tych gatunków (pkt 2). Powołany art. 48b ust. 1 u.o.z.z. pozwala zatem - w sytuacji objętej hipotezą normy prawnej wynikającej z tego przepisu - na podjęcie przez organ nadzoru weterynaryjnego następujących rozstrzygnięć. Nakazania usunięcia uchybień w określonym terminie (pkt 1). Ewentualnie od razu sięgnięcia po radykalny środek, jakim jest nakaz zabicia (uboju) zwierząt (pkt 2). Warto podkreślić, iż do zastosowania tego ostatniego środka, stosownie do art. 48b ust. 3 u.o.z.z., organ jest jednak zobligowany w sytuacji, gdy uchybienia objęte nakazem wydanym na podstawie art. 48b ust. 1 pkt 1 u.o.z.z. nie zostaną usunięte. Ostatnia z opisanych wyżej sytuacji zaistniała w niniejszej sprawie. W gospodarstwie Skarżącego była przeprowadzona w [...] kontrola, która wykazała szereg nieprawidłowości oraz skutkowała wydaniem na podstawie art. 48b ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.o.z.z. decyzji nakazującej zabezpieczenie budynku, w którym utrzymywane są świnie przed dostępem zwierząt wolno żyjących oraz domowych w terminie 30 dni oraz sporządzenie spisu posiadanych świń, z podziałem na prosięta, warchlaki, tuczniki, lochy, loszki, knury i knurki oraz bieżące aktualizowanie w terminie 7 dni. Powyższa decyzja nie była kwestionowana przez Skarżącego w żadnym zakresie, w tym także co do określonych w niej terminów na wykonanie nakazów. Wobec jej doręczenia w dniu [...], należy uznać, iż opisane w decyzji nakazy powinny były zostać wykonane najpóźniej do dnia [...]. Kontrola sprawdzająca poprowadzona w gospodarstwie Skarżącego w dniu [...] wykazała jednak w sposób nie budzący wątpliwości, iż mimo upływu kolejnych 10 miesięcy nie doszło do należytego zabezpieczenia budynków, w których utrzymywane są świnie przed dostępem innych zwierząt oraz nie dokonano spisu posiadanych świń. Powyższe ustalenie wynika jasno z protokołu kontroli oraz dokumentacji fotograficznej. W żaden sposób nie zostało ono też podważone przez Skarżącego albowiem ani pierwsza strona umowy zawartej z ARiMR w dniu [...] (dołączona do skargi), ani szkic chlewni czy wreszcie faktury za usługi weterynaryjne wystawiane co kilka miesięcy, nie dają podstaw do zakwestionowania ustaleń co do braku wykonania nakazów określonych w decyzji przez organy nadzoru weterynaryjnego. W szczególności Skarżący nie wykazał iżby w okresie objętym kontrolą prawidłowo, tj. zgodnie z zaleceniami organów nadzoru weterynaryjnego, zabezpieczył chlewnię przed dostępem zwierząt wolno żyjących oraz domowych. Jako całkowicie niezrozumiałe i nieudokumentowane jawią się natomiast twierdzenia Skarżącego o braku możliwości wykonania ogrodzenia posesji z uwagi na "negatywną opinię Inspekcji Weterynaryjnej". Skarżący nie okazuje żadnych dowodów aby powyższe zdarzenia faktycznie zaistniało. Zresztą skoro Skarżący miał świadomość niemożności wykonania szczelnego ogrodzenia posesji, tym bardziej starannie powinien był zabezpieczyć sam budynek chlewni przed dostępem z zewnątrz. Z nakazu wynikał bowiem obowiązek "zabezpieczenia budynku", zatem wybór optymalnego sposobu jego realizacji należał do Skarżącego. W skarżonej decyzji organ dokonał wnikliwej i przekonującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w tym dokumentacji fotograficznej oraz wyjaśnień Skarżącego. Na ich podstawie można było uznać, iż do nieodpowiednio zabezpieczonych budynków, w których odbywała się hodowla świń, w dalszym ciągu mogły się przedostawać zwierzęta wolno żyjące i zwierzęta domowe. Organ odwoławczy miał zatem wszelkie podstawy do uznania, że gospodarstwo to w dalszym ciągu nie spełnia wymogu należytego zabezpieczenia przed wirusem afrykańskiego pomoru świń. W realiach niniejszej sprawy już samo stwierdzenie braku terminowego wykonania nakazów obligowało organy nadzoru weterynaryjnego do wydania decyzji zawierającej skarżone rozstrzygnięcie. Jak już bowiem wskazano powyżej, w myśl art. 48b ust. 3 u.o.z.z., powiatowy lekarz weterynarii, w przypadku gdy podmiot nie zastosuje się do nakazu określonego w decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1, wydaje decyzję, o której mowa w ust. 1 pkt 2. Przepis ten nakłada zatem na organy administracji obowiązek wydania decyzji nakazującej ubój zwierząt określonych gatunków oraz zakazującej utrzymywania w gospodarstwie zwierząt tych gatunków. Takie rozstrzygnięcie ma niewątpliwie charakter radykalny, albowiem z art. 48b ust. 5 u.o.z.z. wynika, że za zwierzęta zabite lub poddane ubojowi z nakazu powiatowego lekarza weterynarii, o którym mowa powyższym przepisie nie przysługuje odszkodowanie ze środków budżetu państwa. W konsekwencji oznacza to, że posiadacz zwierząt ponosi całkowity ekonomiczny koszt uśmiercenia należących do niego zwierząt. Nie można jednak zapominać o celu analizowanej regulacji, którym jest powtrzymanie rozprzestrzeniania afrykańskiego pomoru świń oraz uniemożliwienie prowadzenia hodowli przez podmioty nie przestrzegające obowiązujących przepisów (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 2 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 588/20 publ. CBOSA). Odnosząc się do pozostałych argumentów skargi Sąd stwierdza, iż jakkolwiek nie sposób nie dostrzegać bardzo dolegliwych skutków dla gospodarstwa Skarżącego związanych z zastosowaniem takiego środka zwalczania ASF, to jednak nie można pomijać faktu, że jego zastosowanie było poprzedzone zastosowaniem środka łagodniejszego tj. nakazaniem usunięcia stwierdzonych uchybień w określonym terminie. Zastosowanie się do tych nakazów umożliwiłoby Skarżącemu utrzymanie stada i dalsze prowadzenie hodowli zwierząt. Zatem aktualnie badana decyzja nie jest efektem złej woli organów nadzoru weterynaryjnego, lecz jest następstwem zaniechań Skarżącego w zakresie wykonywania obowiązku mających na celu ograniczenie ryzyka dalszego rozszerzania się obszarów występowania choroby. Warto w tym miejscu wyraźnie zauważyć, iż przyjęty w podstawie prawnej decyzji art. 48b ust. 1 pkt 2 u.o.z.z. daje podstawę do nakazaniu uboju zwierząt nawet w przypadku jednokrotnego stwierdzenia nieprawidłowości o ile organ uzna, że jest to działanie niezbędne. Z powyższego środka organy nadzoru weterynaryjnego w odniesieniu do Skarżącego nie skorzystały po kontroli w 2019 roku - i to mimo, że gospodarstwo położne jest w strefie szczególnie zagrożonej przeniknięciem ASF do stada. Co więcej pozostawiony Skarżącemu czas na usunięcie uchybień, w praktyce okazał się znacznie dłuższy niż określony w decyzji, albowiem kontrola weryfikacyjna miała miejsce dopiero w połowie [...] czyli po przeszło 10 miesiącach o daty w której powinny były być wykonane nakazy. Skarżący hodując zwierzęta w celach produkcyjnych powinien w szczególny sposób zdawać sobie sprawę z konieczności podejmowania skutecznych działań przez hodowców oraz organy nadzoru weterynaryjnego, które mają na celu ochronę interesów wszystkich hodowców oraz gospodarki narodowej przez skutkami rozprzestrzeniania się ASF. W szczególności obowiązkiem organów nadzoru weterynaryjnego jest zapewnienie przestrzegania przez wszystkich hodowców zasad bioasekuracji, gdyż jest to jedyny środek dający szanse na powstrzymanie rozprzestrzeniania się wirusa afrykańskiego pomoru świń. Końcowo warto wskazać, iż zakaz utrzymywania zwierząt, iż nie jest środkiem o nieograniczonym w czasie działaniu. Zgodnie z ust. 3a art. 48b, powiatowy lekarz weterynarii może uchylić zakaz utrzymywania w gospodarstwie zwierząt określonych gatunków przed zniesieniem nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1, art. 46 ust. 3, art. 47 ust. 1 i 2, art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 48a ust. 3, lecz nie wcześniej niż przed upływem roku od dnia jego wydania, jeżeli kontrola weterynaryjna przeprowadzona na wniosek posiadacza zwierząt wykaże, że w gospodarstwie jest zapewnione spełnianie wymagań określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1, art. 46 ust. 3, art. 47 ust. 1 i 2, art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 48a ust. 3. Ponadto zakaz jest uchylany również w sytuacji, gdy zniesione zostaną nakazy, zakazy i ograniczenia związane z ochroną epizootyczną (art. 48b ust. 4 u.o.z.z.). W związku z tym, jeżeli Skarżący podejmie rzeczywiste kroki w celu dostosowania gospodarstwa do wymogów, których nieprzestrzeganie stało się podstawą zastosowania środka prewencyjnego, działania te mogą mieć znaczenie z punktu widzenia ubiegania się o zniesienie zakazu w trybie art. 48b ust. 3a u.o.z.z. Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.