II SA/Sz 840/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lutego 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. dalej "k.p.a.") oraz art. 1 ust. 1 i ust. 2, art. 2 i art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. nazwanego "odwołaniem od decyzji administracyjnej/rozstrzygnięcia mającego charakter i cechy decyzji administracyjnej" złożonego w imieniu A. S. (dalej jako "Skarżący" lub "Strona") przez r. pr. B. D., stwierdził niedopuszczalność ww. odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2019 r. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, zwrócił się do Urzędu Miasta w K. o określenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącego działkę nr [...] w K. w związku z planowaną inwestycją, tj. budową budynku o funkcji usługowo - pensjonatowej. Strona wnosząc o warunki zabudowy odniosła się zapisów § 9 pkt 46 planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] czerwca 1996 r., bowiem działka, na której planowane jest przedsięwzięcie, objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ I instancji wystosował do Skarżącego pismo z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...] Odpowiedź organu sprowadzała się do przywołania zapisów art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z których wynika, iż decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji innej niż inwestycja celu publicznego może zostać wydana, gdy na terenie, na którym ma być zlokalizowana inwestycja nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, gdyż jedynie w przypadku braku planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przywołany przepis wskazuje na dwie instytucje stanowiące podstawę zagospodarowania przestrzennego, jakimi są plan miejscowy oraz decyzja o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy zaś jest wydawana jedynie w sytuacji, gdy dla danego obszaru nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli zaś plan miejscowy został uchwalony, to wówczas w tym planie następuje określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, na skutek czego wydanie decyzji o warunkach zabudowy staje się niedopuszczalne, a ewentualna decyzja merytoryczna obarczona byłaby istotną wadą, o której mowa w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Z ustaleniami powyższymi nie zgodziła się Strona reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika w następstwie czego dnia [...] lipca 2020 r. złożyła pismo zatytułowane "odwołanie od decyzji administracyjnej/rozstrzygnięcia organu mającego charakter i cech decyzji administracyjnej". W swoim stanowisku Strona podniosła, iż pismo z dnia [...] czerwca 2020 r. ma cechy decyzji administracyjnej. Nadto, w jej ocenie, organ winien był zastosować przepisy art. 85 ust. 1 i art. 87 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, bowiem plan miejscowy dla przedmiotowej działki został uchwalony na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sytuacji - zdaniem Skarżącego - organ jest bezwzględnie związany wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego. Dalej Kolegium przytoczyło treść art. 134 k.p.a. wskazując, że zagadnienie dopuszczalności odwołania należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy kodeksu i/lub przez przepisy szczególne. W doktrynie przyjmuje się, że ze środka odwoławczego można skorzystać wówczas, gdy spełnione są następujące warunki: 1) środek odwoławczy względnie środek zaskarżenia musi być dopuszczalny z ustawy, 2) musi być wniesiony w przepisanej formie, 3) musi być wniesiony w przepisanym czasie, 4) musi być wniesiony przez legitymowaną do tego osobę. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. Kolegium wyjaśniło, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zainicjowane wnioskiem Strony z dnia [...] listopada 2019 r. zmierzało do wydania warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku o funkcji usługowo - pensjonatowej na działce nr [...] w K.. Zawodowy pełnomocnik, składając wniosek o warunki zabudowy, odnosił się bezpośrednio do zapisów planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] czerwca 1996 r. (Dz. Urz. Województwa Koszalińskiego Nr [...], poz. 147) wskazując bezpośrednio jednostkę redakcyjną wyżej wymienionego aktu prawa miejscowego tj. § 9 pkt 46 planu. Zestawienie zaś wniosku strony o warunki zabudowy w sytuacji występowania na obszarze planowanej inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi o niedopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy z przyczyn przedmiotowych. Organ powołując się na treść art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U z 2020 r. poz. 293 ze zm.) przypomniał, że podstawą uprawniającą i warunkującą wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest brak planu miejscowego dla terenu planowanej inwestycji. Mając na uwadze powyższe jak i okoliczność, że dla działki nr [...] w K. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zaś inwestycja objęta wnioskiem nie jest inwestycją celu publicznego uznał, że w sprawie nie zachodzi podstawa do wydania warunków zabudowy. Zaznaczył, że fakt funkcjonowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla niniejszej działki jest nie kwestionowany przez Stronę i jest powszechnie znany, bowiem już na etapie składania wniosku szczegółowo Strona odnosiła się do jego zapisów. Natomiast pismo przekazane Stronie przez organ z dnia [...] czerwca 2020 r. (powinno być [...] czerwca 2020 r. – przypisek Sądu) - zdaniem organu - miało jedynie charakter informacyjny. W końcowej części uzasadnienia zaakcentowano, że z uwagi na fakt występowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu działki [...], kwestię zagospodarowania normuje prawo miejscowe, zaś uchwała nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 1996 r. nie może stanowić podstawy do wydania warunków zabudowy, bowiem warunki wydaje się jedynie w przypadku braku planu miejscowego dla terenu w obszarze, którego planowane jest przedsięwzięcie. Nietrafne jest także odniesienie się przez Skarżącego do zapisów art. 85 ust. 1 oraz art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przywołane przepisy traktują o stosowaniu dotychczasowych przepisów do spraw wszczętych i nie zakończonych przed wejściem przywołanej ustawy, która to weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., art. 87 zaś wskazuje, iż plany miejscowe uchwalone po 1 stycznia 1995 r. zachowują moc. Niniejsza sprawa została zainicjowana w dniu [...] listopada 2019 r. w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc w okresie obowiązywania przepisów nowych i na podstawie tych przepisów wniosek został rozpoznany, natomiast uchwała nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 1996 r. jest obowiązującym aktem prawnym, który nie uległ uchyleniu. W ocenie organu, ze względu na brak przepisów materialnoprawnych warunkujących wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji funkcjonowania planu miejscowego należało orzec o niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych. Skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie opisane wyżej postanowienie Kolegium zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędne zastosowanie, w sytuacji gdy Skarżący wnosił o indywidualne określenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ds. gospodarki przestrzennej i budownictwa na podstawie § 9 pkt 46 Planu zagospodarowania przestrzennego osiedla - [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] czerwca 1996 r., a nie o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od pisma Prezydenta K. z dnia [...] czerwca 2020 r., pomimo tego, że przedmiotowe pismo było w istocie decyzją administracyjną, co skutkowało brakiem zapewnienia dwuinstancyjności postępowania w sprawie, - art. 7 k.p.a. w zw. z 77 § 1 k.p.a. w zw. z 107 § 3 k.p.a. poprzez dowolne i nie mające źródła w zebranym w sprawie materiale stwierdzenie przez organ II instancji, że pismo Prezydenta K. z dnia [...] czerwca 2020 r. ma jedynie charakter informacyjny, w sytuacji gdy nosi ono znamiona decyzji administracyjnej, co skutkowało bezpodstawnym stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania, - art. 61 § 1 k.p.a. poprzez brak dostrzeżenia przez organ II instancji uchybienia organu I instancji w postaci wydania decyzji wykraczającej poza zakres związania tego organu wyznaczony treścią wniosku, - art. 7 k.p.a. w zw. z 77 § 1 k.p.a. w zw. z 104 k.p.a. § 1 k.p.a. w zw. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak dostrzeżenia przez organ II instancji uchybienia organu I instancji w postaci braku podjęcia jakichkolwiek czynności w celu rozważenia, czy istniała możliwość zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] położonej w obrębie [...] w K. w sposób zgodny z wnioskiem Strony z dnia [...] listopada 2019 r., co skutkowało brakiem rozpoznania istoty sprawy, -art. 6 k.p.a. poprzez brak dostrzeżenia przez organ II instancji uchybienia organu I instancji w postaci indywidualnego określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] położonej w obrębie 8 w K. na podstawie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta K. [...] oraz terenu działek nr [...] i części działki nr [...] w obrębie [...], w tym działki [...], -art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak dostrzeżenia przez organ II instancji uchybienia organu I instancji w postaci braku zapewnienia Skarżącemu udziału w postępowaniu, braku umożliwienia Skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań i w efekcie - w postaci indywidualnego określenia przez organ I instancji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] położonej w obrębie [...] w K.. W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący wniósł o: -uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2020 r., sygn. akt [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania z dnia [...] lipca 2020 r. oraz poprzedzającej go decyzji Prezydenta K. z dnia [...] czerwca 2020 r. znak nr [...], - zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu, mających wpływ na wynik sprawy (art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a."). Dokonując w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.) kontroli zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej wskazane zasady, Sąd uznał, że akt ten nie odpowiada prawu. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania Skarżącego z przyczyn przedmiotowych. Skarżący odwołanie wniósł od pisma Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2020 r., znak [...] wystosowanego w nawiązaniu do złożonego przez niego wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącego działkę nr [...] w K., traktując to pismo jako decyzję. Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze argumentując niedopuszczalność wniesionego odwołania powołało się na brak możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy, jednocześnie zaznaczając, że pismo organu z dnia [...] czerwca 2020 r. ma charakter wyłącznie informacyjny. Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko organu nie zasługuje na akceptację z przyczyn poniżej opisanych. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Regulacja ustanowiona w tym przepisie wyznacza zakres postępowania organu odwoławczego określanego mianem wstępnego, rozpoczynającego działania organu wyższego stopnia, badania zaistnienia formalnych przesłanek dopuszczalności środka zaskarżenia. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze zarówno przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja, gdyż to od niej na mocy art. 128 k.p.a. przysługuje odwołanie. Brak przedmiotu zaskarżenia dotyczy zatem sytuacji, w której nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a., którą można kwestionować w drodze odwołania. Taka okoliczność faktyczna będzie miała miejsce zarówno wtedy, gdy decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną. Innymi słowy rzecz ujmując - odwołanie jest niedopuszczalne wówczas, gdy decyzja nie istnieje bądź istnieje, ale odwołanie od niej nie przysługuje. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że dla stwierdzenia niedopuszczalności odwołania Skarżącego z przyczyn przedmiotowych istotne znaczenie miało przede wszystkim ustalenie, czy odwołanie zostało wniesione od decyzji, od której przysługiwało odwołanie. Lektura uzasadnienia zaskarżonego postanowienia dowodzi, że organ nie dostrzegł doniosłości tej kwestii, tym niemniej dokonał kwalifikacji pisma Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2020 r. - wystosowanego w odpowiedzi na złożony przez Stronę wniosek z dnia [...] listopada 2019 r. o określenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - jednakże kwalifikacja ta okazała się błędna. W tej mierze przychylić należy się do poglądu wyrażonego w skardze, że powyższe pismo stanowiło faktycznie decyzję, podlegającą zaskarżeniu w toku instancji. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. W orzecznictwie, przyjmuje się, że pod pojęciem decyzji administracyjnej rozumie się wydany na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa władczy i jednostronny akt organu administracyjnego, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem, ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1652/16, dostępny w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Stosownie do art. 107 k.p.a. decyzja zawierać powinna: oznaczenie organu administracji państwowej, data wydania decyzji, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, uzasadnienie faktyczne i prawne, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania. Przyjąć należy, że pisma rozstrzygające sprawę załatwianą w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzje. Do takich konstytutywnych elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1177/05, dostępne w Internecie). To, czy dane pismo może być uznane za decyzję administracyjną przesądza zatem treść pisma, a nie jego forma czy też nazwa. W ocenie Sądu, analiza pisma Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2020 r. dowodzi, że posiada ono cechy decyzji administracyjnej, gdyż w sposób władczy i jednostronny reguluje konkretną sytuację prawną Skarżącego przesądzając o jego uprawnieniach. Jest to bowiem akt, który wystosowano w reakcji na wniosek Skarżącego o określenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i który posiada niezbędne elementy decyzji. W szczególności pismo to opatrzono w nagłówku datą, tj. [...] czerwca 2020 r. Wiadomym jest też od jakiego organu pochodzi (tj. Prezydenta Miasta K.) i do kogo jest skierowane (tj. do Skarżącego reprezentowanego przez pełnomocnika). Oprócz oznaczenia adresata i organu, posiada także podpis piastuna organu. Wbrew twierdzeniu Kolegium, pismo nie ma wyłącznie charakteru informacyjnego, gdyż zawiera także rozstrzygnięcie, tj. element decyzyjny. Podkreślenia wymaga, co umknęło organowi odwoławczemu, że w piśmie tym nie tylko przywołano zapisy art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym, ale jednocześnie - w pkt 8 zgodnie z § 9 pkt 46 planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla przedmiotowej działki określono indywidualne warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] położonej w obrębie [...] w K. w zakresie: rodzaju zabudowy, zasad zagospodarowania, obsługi komunikacyjnej, zapewnienia miejsc do parkowania oraz infrastruktury. Oznacza to, że Prezydent Miasta K. rozstrzygnął co do istoty sprawę z wniosku skarżącego w sposób jaki przewidują to przepisy prawa powszechnie obowiązującego, jednakże bez zachowania odpowiedniej formy. W ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano bowiem, że ustalenie warunków zabudowy wymaga wydania decyzji. Uwzględniając powyższe podkreślenia wymaga, że skoro pismo organu z dnia [...] czerwca 2020 r. zawierało władcze rozstrzygnięcie ustalające warunki zabudowy, zaś ustawodawca nie wyłączył prawa do jego zaskarżenia w toku instancji, to nie sposób przyjąć, by zaistniała przesłanka przedmiotowa niedopuszczalności odwołania od takiego pisma. Stanowiska tego w żaden sposób nie podważa argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, gdyż powołana przez organ okoliczność braku możliwości ustalenia - w formie decyzji - warunków zabudowy z uwagi na funkcjonowanie na terenie objętym wnioskiem planu miejscowego, nie mieści się w przyczynach przedmiotowych niedopuszczalności odwołania. Okoliczność ta nie wskazuje na brak przedmiotu zaskarżenia objętego odwołaniem, lecz wskazuje na istnienie przeszkody do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Tymczasem tych kwestii nie sposób utożsamiać. Czym innym jest bowiem weryfikacja dopuszczalności odwołania, a czym innym jest weryfikacja dopuszczalności wydania w sprawie decyzji rozstrzygającej o żądaniu ustalenia warunków zabudowy. Jak już wyżej wskazano niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych zachodzi, gdy decyzja od której wniesiono odwołanie nie istnieje. Nie obejmuje zatem sytuacji, gdy nie ma prawnej możliwości wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Odróżnić należy zatem sytuację, gdy brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania odwoławczego z uwagi na niedopuszczalność złożonego odwołania, od sytuacji gdy brak jest podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie złożonego wniosku z uwagi na to, że nie ma prawnej możliwości wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Tylko ten pierwszy przypadek objęty jest dyspozycją art. 134 k.p.a. Natomiast drugi, jako dotyczący istnienia przeszkody w rozpoznaniu merytorycznym wniosku o ustalenie warunków zabudowy, wskazuje na niedopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego, a po jego wszczęciu, na bezprzedmiotowości takiego postępowania. W świetle tych wywodów zaznaczenia wymaga, że akcentowana przez organ odwoławczy okoliczność, wskazująca na brak podstawy do wydania warunków zabudowy, z uwagi na to, że dla działki objętej wnioskiem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może być kwalifikowana jako przesłanka niedopuszczalność odwołania, lecz co najwyżej jako przesłanka odmowy wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.) lub umorzenia postępowania (art. 105 k.p.a.). Wniosku o niedopuszczalności odwołania nie można wyprowadzać z oceny dopuszczalności prowadzenia postępowania w sprawie. Taka ocena może być przeprowadzona dopiero po ustaleniu, że odwołanie jest dopuszczalne i to w rozstrzygnięciu podjętym na podstawie art. 138 k.p.a., a nie art. 134 k.p.a. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania złożonego przez Skarżącego od decyzji organu I instancji nastąpiło z naruszeniem art. 134 k.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Natomiast Sąd nie mógł objąć kontrolą decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2020 r., gdyż nie mieści się w granicach sprawy, o których mowa w art. 134 i 135 p.p.s.a. W tym miejscu wyjaśnić należy, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania mające charakter wyłącznie proceduralny. Z oczywistych więc względów merytoryczna decyzja organu I instancji - rozstrzygająca wniosek o ustalenie warunków zabudowy - wykracza poza granice tak określonej sprawy (brak tożsamości przedmiotowej), co oznacza, że zarzuty zgłoszone względem tej decyzji są bezprzedmiotowe. Na tym etapie postępowania, stwierdzone uchybienia względem zaskarżonego postanowienia, czynią też przedwczesnym dokonaną przez organ odwoławczy ocenę możliwości wydania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy. W tym stanie rzeczy, należało uchylić zaskarżone postanowienie, o czym Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało wydane w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Organ ponownie rozpatrując sprawę zobowiązany będzie do uwzględnienia wyżej przedstawionych uwag Sądu celem wydania rozstrzygnięcia odpowiadającego prawu. W szczególności organ powinien mieć na uwadze, że pismo Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2020 r. stanowi decyzję, zaś odwołanie złożone przez Skarżącego od tej decyzji jest dopuszczalne.