II SA/Sz 842/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.),, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 października 2011 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego P. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. w dniu [...] r., na żądanie P. K. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ganku wejściowego do lokalu mieszkalnego w budynku mieszkalnym [...] w P. [...], którego odbudowa dokonana przez A. T. nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...] , na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity : Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623), po rozpatrzeniu sprawy z wniosku P. K. – umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych przez A. T. w warunkach samowoli budowlanej, polegających na remoncie ganku wejściowego wiodącego do lokalu mieszkalnego w budynku mieszkalnym [...] , posadowionym w P., na działce oznaczonej nr ewid. [...]. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji podniósł, że po otrzymaniu pisma P. K. dotyczącego prac budowlanych wykonanych przez A. T., w dniu [...] r. przeprowadził kontrolę nieruchomości w celu ustalenia rodzaju oraz zakresu wykonanych robót budowlanych i ich zgodności z przepisami. Właścicielami przedmiotowej nieruchomości są I. i P. K. w udziale [...] oraz A. T. i jej dzieci A. M. R. oraz A. C. T. w udziale [...]. Na podstawie zeznań A. T. i kontroli, organ I instancji ustalił, że w miejscu obecnego[...] . Stan techniczny oraz estetyczny uległ pogorszeniu, co skłoniło inwestora do jego wyremontowania. Remont – zgodnie z oświadczeniem A. T. – polegał na wykonaniu[...] . Organ I instancji uznał, że wykonany zakres robót budowlanych stanowi remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego tj. wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, z dopuszczeniem stosowania wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji podniósł, że w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, należało ocenić czy wykonane roboty zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz czy nie stanowią zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Dlatego organ I instancji zobowiązał inwestora do dostarczenia oceny technicznej wraz z częścią rysunkową, potwierdzającą wykonanie robót budowlanych zgodnie z przepisami techniczno – budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej. W wykonaniu powyższego zobowiązania A. T. przedłożyła ocenę techniczną opracowaną przez mgr inż. T. G., posiadającą uprawnienia budowlane, z której wynika, że "Ogólny stan techniczny obiektu jest dobry. Elementy konstrukcyjne obiektu są w stanie dobrym, nie wymagają remontu. Ganek wejściowy – dobudówka do budynku mieszkalnego nadaje się do dalszego wykorzystywania, w obecnym stanie nie stwarza zagrożenia dla ludzi i mienia". W tych okolicznościach, organ I instancji stwierdził, że stan powstały po samowolnie wykonanych robotach budowlanych nie narusza przepisów techniczno – budowlanych i nie ma podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Decyzja o umorzeniu postępowania ma w tej sytuacji materialnoprawny skutek legalizujący samowolę budowlaną. Organ I instancji wskazał też na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 13 stycznia 2003r., sygn.akt IV SA 523/01/01 (ONSA 2004/2/24), że organ nadzoru budowlanego nie ma obowiązku żądania przedłożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zgody współwłaściciela nieruchomości). Ustalenie prawa własności i rozstrzygnięcie ewentualnego sporu w tym przedmiocie może nastąpić w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. K. reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego R. M., który zarzucił organowi I instancji, że wydając decyzję naruszył zasadę określoną w art. 10 k.p.a., poprzez uniemożliwienie odwołującemu się udziału w oględzinach oraz przesłuchaniach świadków, poprzez brak informacji lub wysłanie informacji o czynnościach w takich terminach, że dotarły one do stron w dniu ich wykonania lub po ich wykonaniu. Ponadto zarzucił, że nie był informowany o wykonaniu ekspertyzy przez biegłego, a tym samym nie mógł składać wniosków w zakresie objętym ekspertyzą. Wskazał też, że trudno zgodzić się z ustaleniami organu I instancji, że roboty budowlane wykonane samowolnie przez inwestora można zakwalifikować jako remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem odwołującego się, wykonane roboty to nie remont, ze względu na całkowitą zmianę konstrukcji w tym wybudowanie ścian na fundamencie oraz zmianie konstrukcji zadaszenia. Roboty te zostały wykonane w miejsce lekkiej konstrukcji wykonanej z rur stalowych, dlatego roboty te należy zakwalifikować jako rozbudowę obiektu budowlanego wymagające pozwolenia na budowę. W uzupełnieniu odwołania pełnomocnik skarżącego pismem z dnia [...]r. przesłał zdjęcia spornego ganku wykonane [...]r. (dzień ślubu syna skarżącego) z uwidocznionym zakresem wykonanych robót. Zdaniem strony, ze zdjęć tych bezspornie wynika, że roboty zostały wykonane po dniu [...]r., oraz to że dotychczasowy ganek został rozebrany, a w jego miejsce od podstaw wybudowano nowy o innej konstrukcji. W związku z tym roboty te należy zakwalifikować jako rozbudowę obiektu budowlanego wymagające pozwolenia na budowę i winny być traktowane jako samowola budowlana. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia[...] ., Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania P. K. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że niezależnie od zarzutów skarżącego należało utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy, jednakże z innych powodów niż wskazał to organ I instancji. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem postępowania organ I instancji prowadzonego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, zakończonego decyzją wydaną na podstawie art. 105 k.p.a., są samowolnie wykonane roboty budowlane związane z remontem ganku przylegającego do budynku w m. P., na działce oznaczonej nr. ewid, [...]. W trakcie postępowania odwoławczego, organ I instancji pismem z dnia [...]r., przesłał kopie rysunków projektu budowlanego zatwierdzonego przez Wójta Gminy P. decyzją z dnia[...] . wraz z tą decyzją. Po analizie tych dokumentów organ odwoławczy stwierdził, że Wójt Gminy P. decyzją z dnia[...] ., znak [...] udzielił R. T. pozwolenia na budowę – adaptację strychu budynku mieszkalnego nr [...] w P. na cele mieszkalne – budynek położony na działce nr [...] w P. , stanowiącej własność inwestora oraz zatwierdził projekt budowlany adaptacji strychu budynku mieszkalnego nr [...] w P. na cele mieszkalne. Z projektu budowlanego sporządzonego przez mgr inż. W. K., legitymującego się uprawnieniami budowlanymi nr [...] , w tym z rysunku – "Elewacje, stan projektowy" – wynika, że przedmiotowy ganek objęty był powyższą decyzją o pozwoleniu na budowę. W tych okolicznościach, organ odwoławczy uznał, że przedmiotowe roboty budowlane nie zostały wykonane przez inwestora w warunkach samowoli budowlanej. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 105 k.p.a. daje organom administracji publicznej możliwość umorzenia postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Jak wskazał WSA w Lublinie w wyroku z dnia 26 czerwca 2008r., sygn.akt II SA/Lu 66/08 – "Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie ma podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującym tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość postępowania to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu". Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane można umorzyć wyłącznie w przypadku stwierdzenia, w toku już prowadzonego postępowania, braku podstaw do jego wszczęcia. Taka sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie, gdyż objęte postępowaniem naprawczym wymienione wyżej roboty budowlane związane z remontem ganku w rzeczywistości nie zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, a zatem nie istniał przedmiot postępowania, dlatego należało umorzyć postępowanie. Organ odwoławczy wskazał też, że w przypadku stwierdzenia w toku postępowania w przedmiocie samowolnie wykonanych robót budowlanych, iż nie naruszają one przepisów, w tym techniczno – budowlanych, organ powinien wydać na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, decyzję o odmowie nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych bez wymaganego pozwolenia właściwego organu, robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Na powyższe rozstrzygnięcie P. K. reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego R. M., złożył skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6,7 i 77 § 2 i art. 80 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 1,2 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.). W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł między innymi, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu. Ponadto wskazał, że organy obu instancji nie wzięły pod uwagę art. 37 ustawy Prawo budowlane, z którego wprost wynika, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie zostanie rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. W tym przypadku rozpoczęcie budowy może nastąpić dopiero po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zarówno organ I jak i II instancji winien ustalić termin wykonania robót objętych postępowaniem, co pominięto pomimo kluczowego znaczenia tej okoliczności dla ustalenia stanu faktycznego. Skarżący podkreślił, że wykazał, załączając zdjęcia, iż roboty budowlane były wszczęte nie wcześniej niż po dniu [...]r., a więc co najmniej [...] lat po wydaniu decyzji. W aktach brak jest jakiegokolwiek dowodu, że roboty te były wykonane w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Również zakres robót był niezgodny z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją, która już wygasła. Brak jest również dziennika budowy na podstawie którego można by ustalić kiedy roboty budowlane były wszczęte, okresu ich prowadzenia oraz na podstawie jakiej decyzji były prowadzone. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy dokonał ustaleń nie mających żadnego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera uzasadnienia prawnego co stanowi naruszenie art. 107 kpa. Organ ten wydając decyzję powołał się jedynie na przepisy procedury administracyjnej, a pominął zupełnie prawo materialne w szczególności prawo budowlane. Nie wskazał przesłanek dlaczego przyjął, że w dniu wykonania robót decyzja Wójta o pozwoleniu na budowę, funkcjonowała w obrocie prawnym pomimo upływu terminu jej ważności oraz w oparciu o jakie przepisy prawa materialnego dokonał takich ustaleń. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu, organ uznał zarzut ten za nieuzasadniony i wyjaśnił, że w aktach organu I instancji znajdują się dowody o skutecznym doręczeniu pełnomocnikowi w dniu [...]r. zawiadomienia z dnia [...]r. wydanego na podstawie art. 10 § 1 kpa, informującego o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami, złożenia wniosków w terminie 14 od dnia otrzymania pisma, a także o doręczeniu pełnomocnikowi w dniu[...] . decyzji organu I instancji z dnia[...] . nakładającej na A.T. obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego wraz z oceną techniczną wykonanych robót. W dniu [...] r. pełnomocnik odebrał wezwanie z dnia [...]r. do udziału w kontroli w dniu [...]r. W ocenie organu skarżący miał zapewnioną możliwość czynnego udziału w postępowaniu i zapoznania się z zebranymi dowodami. Także organ II instancji przed wydaniem decyzji umożliwił skarżącemu w oparciu o art. 10 § 1 k.p.a. zapoznanie się z aktami sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, w aktualnym jej stanie sprawy skarga zasługiwała na uwzględnienie. Niesporne jest, że sprawa została wszczęta wnioskiem skarżącego zarzucającym samowolne wykonanie przez A. T. robót budowlanych polegających – według skarżącego – na rozbudowie ganku wejściowego do lokalu mieszkalnego w budynku mieszkalnym [...] w miejscowości P. Organ I instancji ustalił, że faktycznie A. T. wykonała samowolnie roboty budowlane polegające na wykonaniu[...] . Wykonany zakres tych robót budowlanych organ ten zakwalifikował jako remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, a wobec ustalenia, że przedmiotowe roboty budowlane nie naruszają przepisów, w tym techniczno – budowlanych, umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Natomiast organ II instancji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania, wskazał całkowicie inne okoliczności faktyczne sprawy uzasadniające umorzenie postępowania, w świetle których w pełni zasadne są zarzuty skargi, że nie wyjaśniono stanu faktycznego sprawy. Podkreślić trzeba, że o tym jaką normę prawa należy zastosować, a zatem jakiej treści powinno zapaść rozstrzygnięcie decydują okoliczności faktyczne danej sprawy, a takich okoliczności w sposób niekontrowersyjny w rozpoznawanej sprawie organy nie ustaliły. Organ II instancji ustalił, że A. T. nie wykonała przedmiotowych robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej, bowiem z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy P. z dnia [...]r. znak : [...] o pozwoleniu R. T. na budowę – adaptację strychu budynku mieszkalnego w P. wynika, że przedmiotowy ganek był objęty tą decyzją. Tak więc, organ ten uznał, że w rzeczywistości roboty nie były wykonane w warunkach samowoli budowlanej, a zatem nie istniał przedmiot postępowania, dlatego postępowanie należało umorzyć. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją przez organ I instancji. Rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy. Organ ten zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa) dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed I instancją, a także stosownie do art. 136 kpa może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie w granicach zakreślonych art. 138 § 2 k.p.a.. Co do zasady zatem, organ odwoławczy może czynić ustalenia faktyczne odmienne od ustaleń organu I instancji, z tym że ustalenia te winny mieć oparcie w zgromadzonym i ocenionym prawidłowo materiale dowodowym. Tymczasem, organ odwoławczy z naruszeniem art. 7,77 § 1 i art. 80 kpa nie wyjaśnił istotnych okoliczności faktycznych sprawy, co trafnie zarzuca skarżący. Po pierwsze, żaden z organów nie ustalił daty wykonania przez A. T. przedmiotowych robót budowlanych. Skarżący twierdzi, że roboty zostały wykonane po [...]r., zaś z protokołu przesłuchania A. T. z dnia [...]r. (k. [...] akt adm. I instancji) wynika, że "[...] r.". Okoliczność ta ma istotne znaczenie w sprawie, skoro organ odwoławczy uznał, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...]r. wydana przez Wójta Gminy P. obejmowała przedmiotowy ganek. Obowiązkiem organu było więc wykazanie, że roboty te zostały wykonane w oparciu o tą właśnie decyzję. Po drugie, organ odwoławczy nie wyjaśnił kwestii okresu ważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia[...] . Z decyzji tej wynika bowiem, że pozwolenie na budowę – adaptację strychu i modernizację wygasa, jeżeli adaptacja nie zostanie rozpoczęta przed upływem [...] lat od dnia w którym decyzja ta stała się ostateczna lub roboty zostaną przerwane na czas dłuższy niż [...] lata. W takim przypadku rozpoczęcie robót może nastąpić dopiero po wydaniu nowej decyzji. Po trzecie, organ odwoławczy nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją Wójta P. z dnia [...]r. obejmował przedmiotowy ganek, a jeśli tak, to jakie konkretnie roboty budowlane miały dotyczyć ganku, czy miała to być przebudowa, rozbudowa czy remont. Z dołączonych do decyzji rysunków dot. elewacji budynku, na które powołał się organ odwoławczy, wynika tylko to, że schody wejściowe mają być okładane płytkami terakotowymi mrozoodpornymi – jasny orzech, a słup drewniany [...] bejcowany, a zatem określony został przez projektanta rodzaj , kolor materiałów wykończeniowych elewacji budynku w tym ganku, a nie rodzaj i zakres prac związanych z gankiem. W ocenie Sądu, wszystkie te istotne okoliczności wymagają wyjaśnienia zgodnie z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, a także z zapewnieniem wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu zgodnie z art. 10 § 1 kpa. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie uwzględnienie powyższych uwag Sądu i ustalenie daty oraz zakresu robót budowlanych wykonanych przez A. T., a także czy roboty te wykonywała na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę czy też bez pozwolenia lub zgłoszenia, a następnie wydanie rozstrzygnięcia adekwatnego do ustaleń faktycznych. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego aktu zostało wydane stosownie do art. 152 powołanej ustawy zaś orzeczenie o kosztach postępowania na podstawie art. 200 tej ustawy.