II SA/Sz 842/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Gminy S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Gminy S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., wydaną na podstawie art. 104 i art. 105 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz 256 ze zm.), Starosta [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwo S., ul. [...], [...], w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], gmina S. , dla której Sąd Rejonowy w S. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], decyzją Starosty [...] znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte w związku z wnioskiem Wójta Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2020 r. o podjęcie działań zmierzających do wygaszenia z urzędu decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak: [...] Do wniosku dołączono uchwałę Rady Gminy S. nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. i zarządzenie Dyrektora Z. Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. W toku postępowania, w dniu [...]kwietnia 2020 r. została przeprowadzona wizja terenowa w obecności przedstawicieli Urzędu Gminy S. , Państwowego Gospodarstwa Leśnego - Nadleśnictwo S. oraz Starostwa Powiatowego w S., po której strony zostały wezwane do przedłożenia dokumentów mających lub mogących mieć wpływ na tryb prowadzonego postępowania administracyjnego. W wykonaniu wezwania Wójt Gminy S. przedłożył zaświadczenie z dnia [...] listopada [...] maja 2020 r., z którego wynika, że działka nr [...] położona w obrębie ewidencyjny [...] K., określona jest jako teren o przeznaczeniu: komunikacja - droga gminna (100%), zgodnie uchwałą Rady G. S. nr [...] z dnia [...].11.2001 r., której kopię również załączono. Pismem z dnia [...] maja 2020 r. Wójt Gminy S. złożył pisemne dodatkowe informacje ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. dla działki nr [...], obręb [...], gmina S. (zgodnie z uchwałą Rady Gminy S. [...] z dnia [...] września 2014 r.). Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe - Nadleśnictwo S. , pismem z dnia [...] czerwca 2020 r., przedstawiło swoje stanowisko co do przedmiotowej działki oraz podało, że poniosło koszty naprawy drogi, w wysokości [...] tys. zł netto, wykazując, że droga jest faktycznie użytkowana. Po zapoznaniu się z dostarczoną przez Gminę S. oraz przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe - Nadleśnictwo S. dokumentacją oraz po zebraniu i analizie informacji, organ stwierdził, że ww. nieruchomość nie stała się zbędna na cel, na który został ustanowiony trwały zarząd, co stanowiło podstawę umorzenia postępowania. Od decyzji odwołanie złożyła Gmina S. , dalej jako "skarżąca", domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. Przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie w postaci: a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dowolną i powierzchowną ocenę materiału dowodowego, co skutkowało wydaniem decyzji, która narusza interes Gminy S. ; b) art. 105 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, mimo że istniały przesłanki uzasadniające wydanie decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości; 2. Prawa materialnego w postaci: a) art. 46 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nieruchomość nie stała się zbędna na cel, na który został ustanowiony trwały zarząd, mimo że przebiega przez nią droga publiczna posiadająca status drogi gminnej, co oznacza, iż władanie nieruchomością na zasadzie trwałego zarządu przez Państwowego Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe - Nadleśnictwo S. uniemożliwia wykonywanie obowiązków zarządu przez Wójta Gminy S. . Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r., wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ wywiódł, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, a ponadto nie przysługuje jej przymiot strony. Wyjaśnił, że przepisy materialnoprawne określają kto może być stroną danego postępowania administracyjnego. Organ wskazał, że zaskarżona decyzja dotyczyła trwałego zarządu, który został uregulowany w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), dalej jako: "u.g.n." W myśl art. 46 ust. 1 u.g.n. trwały zarząd wygasa z upływem okresu, na który został ustanowiony, albo na skutek wydania decyzji właściwego organu o jego wygaśnięciu (tutaj: Starosty [...]). Stosownie do art. 46 ust. 2 u.g.n. właściwy organ może z urzędu wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu w odniesieniu do nieruchomości lub jej części w razie stwierdzenia, że: nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z decyzją o ustanowieniu trwałego zarządu; jednostka organizacyjna nie zawiadomiła właściwego organu o oddaniu nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo o użyczeniu lub nie uzyskała zgody, o której mowa w art. 43 ust. 2 pkt 3; nieruchomość jest wykorzystywana niezgodnie z jej przeznaczeniem określonym w decyzji, o której mowa w art. 45; sposób korzystania z nieruchomości pogarsza stan środowiska w stopniu zagrażającym życiu, zdrowiu lub mieniu; przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym uległo zmianie, która nie pozwala na dalsze wykorzystywanie nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób, a jednostka organizacyjna nie ma możliwości zmiany sposobu wykorzystywania nieruchomości; nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu. Zaś z art. 47 u.g.n. wynika, iż to jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd może zgłosić właściwemu organowi wniosek o wydanie decyzji o wygaśnięciu tego zarządu do całej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się dla niej zbędna. A złożenie wniosku powinno być poprzedzone uzyskaniem zgody organu nadzorującego jednostkę organizacyjną. Właściwy organ wydaje decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu, na wniosek jednostki organizacyjnej, po uzyskaniu możliwości zagospodarowania nieruchomości Z powyższego wynika, zdaniem organu, iż stroną zarówno postępowania wszczynanego przez właściwy organ z urzędu jak i na wniosek, może być tylko i wyłącznie jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd (tutaj: Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe - Nadleśnictwo S. ). Kolegium stwierdziło ponadto, iż odwołanie wniesiono po terminie. Z tracking przesyłki Poczty Polskiej - [...] - wynika z niego bezspornie, iż przesyłkę nadano w dniu [...] września 2020 r., a nie jak wynika z nadruku na przesyłce [...] września 2020 r. (jest to data wygenerowania "naklejki" adresowej, a nie data nadania). Jednakże Kolegium doszło do konstatacji, iż uchybić terminowi do wniesienia odwołania można tylko w przypadku, gdy wniesienie odwołania było dopuszczalne. W związku z powyższym organ stwierdził należy, że aby można było mówić o potencjalnym uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, przedtem należało ustalić, czy odwołanie wniósł legitymowany do tego podmiot. A wobec tego, że odwołania nie wniosła strona, Kolegium nie mogło postąpić inaczej, niż stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Skargę na postanowienie Kolegium wniosła Gmina S. , domagając się jego uchylenia i podnosząc zarzuty naruszenia przepisów: prawa postępowania mające istotny wpływ na jego wynik tj. przepisu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż Gmina S. nie jest stroną postępowania w sprawie wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwa S. w stosunku do działki nr [...], obręb [...], [...], Gmina S. w sytuacji, w której Gmina S. ma w sprawie nie tylko interes faktyczny, ale i prawny z uwagi na fakt bycia zarządcą drogi publicznej znajdującej się na przedmiotowej działce; prawa materialnego tj. art. 2a ust. 2 oraz art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 4) ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, w której na działce nr [...], obręb [...], [...], Gmina S. znajduje się droga publiczna stanowiąca własność Gminy S., a w konsekwencji błędne uznanie, iż Skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w przedmiotowej sprawie. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021r., znak [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniosła, że odwołanie zostało wniesione w terminie, na dowód czego przedłożyła dowód nadania przesyłki poleconej. Odnośnie do interesu prawnego, kwestionowanego przez organ skarżąca wywiodła, że zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Z art. 19 ustawy wynikają zaś kompetencje oraz zadania zarządcy drogi zaliczonej do danej kategorii. W niniejszym postępowaniu organy obu instancji procedowały zagadnienie związane ze sposobem korzystania z drogi (swobodnym dostępem, posiadaniem, etc.), a zatem ich orzeczenia dotyczą interesu prawnego Gminy S., jako podmiotu wykonującego określonego działania właścicielskie w stosunku do drogi gminnej znajdującej się na nr [...], obręb [...], [...], Gmina S. . W konsekwencji uznanie, że Skarżąca nie jest stroną postępowania w sprawie wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwa S. w stosunku do działki nr [...], obręb [...], [...], Gmina S. w sytuacji, w której Gmina S. ma w sprawie nie tylko interes faktyczny, ale i prawny z uwagi na fakt bycia zarządcą i właścicielem drogi publicznej narusza zarówno przepisy postępowania tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a. jak i przepisy prawa materialnego w postaci art. 2a ust. 2 oraz art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 4) ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł co następuje: Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t. ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, dokonana na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 – j.t.) oraz art. 3 p.p.s.a. według kryterium zgodności z prawem, doprowadziła do uznania, że skarga jest zasadna, bowiem akt ten narusza prawo w stopniu nakazującym jego wyeliminowanie z obiegu prawnego. Przedmiotem sądowej kontroli jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołana Gminy S. od decyzji Starosty [...] umarzającej postępowanie w sprawie z wniosku Gminy S. o wygaszenie trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwa S. na działce nr [...] w obrębie [...], gmina S. . Organ odwoławczy uznał, że Gminie S. nie przysługuje w niniejszej sprawie przymiot strony. Kolegium, powołując się na art. 46 i 47 u.g.n., przyjęło bowiem, że stroną postępowania o wygaśnięcie trwałego zarządu czy to wszczynanego z urzędu, czy na wniosek, może być wyłącznie podmiot na rzecz którego zarząd ten został ustanowiony. Ponadto organ uznał, że doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W odniesieniu do tego ostatniej kwestii, skarżąca w wystarczający sposób wykazała, że do uchybienia terminu nie doszło, przedkładając wraz ze skargą kopię dowodu nadania przesyłki, z której wynika, że odwołanie zostało nadane w urzędzie pocztowym [...] w dniu [...] września 2020 r., a nie w dniu [...] września 2020 r., jak przyjął organ. Kwestią sporną pozostaje zatem, czy skarżącej przysługiwał w niniejszej sprawie przymiot strony. W ocenie Sądu, należy się zgodzić z Kolegium, że co do zasady, wnioskodawcą i stroną postępowania o wygaśnięcie trwałego zarządu, powinien być podmiot, na rzecz którego wydana została wydana decyzja o ustanowieniu trwałego zarządu. W typowej sytuacji, w której ustanawiający trwały zarząd jest właścicielem przekazywanej nieruchomości, bądź jej dysponentem, jako zarządzający mieniem Skarbu Państwa, kwestia ta pozostaje poza dyskusją. Zasadą bowiem jest, że ustanowić trwały zarząd może wyłącznie organ, który ma tytuł prawny do dysponowania nieruchomością. Wynika to z Działu II, Rozdziału 2 u.g.n., określającego zasady gospodarowania nieruchomościami oraz art. 45 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że trwały zarząd na rzecz jednostki organizacyjnej ustanawia właściwy organ, w drodze decyzji, z zastrzeżeniem art. 60 ust. 3. Uwadze organu w niniejszej sprawie umknęło jednak, że Gmina S. wnosząc o wydanie decyzji w sprawie wygaśnięcia trwałego zarządu, powołała się na własny interes prawny, wynikający z przysługującego jej prawa własności do nieruchomości, która w trwały zarząd została przekazana i przedłożyła do akt sprawy dokumenty, z których jej prawo własności wynika. Okoliczność ta nie została dostrzeżona przez organ odwoławczy, a dokumenty przedłożone przez skarżącą nie zostały w żaden sposób przez Kolegium ocenione. Ma to o tyle istotne znaczenie, że w przypadku potwierdzenia, iż właścicielem nieruchomości oddanej w trwały zarząd jest Gmina S. , należałoby uznać, że ma ona wynikający z prawa własności interes prawny do występowania w sprawie w charakterze strony. To z kolei będzie determinowało dalszy sposób procedowania w sprawie. Sąd dostrzega, iż w aktach sprawy znajduje się wypis z ewidencji gruntów, z którego wynika, że przekazana w trwały zarząd nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa, niemniej jednak ze względu na podnoszone przez skarżącą okoliczności i załączone do akt dokumenty, kwestie własności spornej działki powinny zostać wyjaśnione na etapie badania, czy przysługuje jej w niniejszej sprawie status strony. Skoro organ nie przeprowadził w tym zakresie postępowania, a okoliczności te pozostają niewyjaśnione, to nie ulega wątpliwości, że doszło do naruszenia podstawowego obowiązku organu odwoławczego, którym jest ustalenie, czy odwołanie zostało wniesione w terminie i przez podmiot uprawniony. Niezależnie od powyższego sąd, na etapie sporządzania uzasadnienia dostrzegł, iż organ nie rozważył kwestii swojej właściwości w niniejszej sprawie w kontekście art. 9a u.g.n., do czego był zobowiązany na podstawie art. 19 k.p.a. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia.