II SA/Sz 843/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. K. kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wójt Gminy B. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną w oparciu o art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), zwanej dalej: "u.p.z.p.", po rozpoznaniu wniosku A. K. z dnia [...] r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej zlokalizowanej na działce nr [...], w obrębie P. na terenie gminy B.. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że pismem z dnia 28 stycznia 2019 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i jednocześnie działając w oparciu o art. 50 § 1 k.p.a., wezwał wnioskodawczynię do złożenia pisemnych wyjaśnień polegających na wskazaniu, czy jej wniosek z dnia 26 października 2018 r. dotyczy wybudowanego w ramach samowoli budowlanej budynku rekreacji indywidualnej, wobec którego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. prowadzi postępowanie. Odpowiadając na powyższe skarżąca wyjaśniła, że wniosek dotyczy nowo budowanego budynku rekreacji indywidualnej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Wójt podkreślił, że organy nie mogą uwzględniać w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy obiektów budowlanych wzniesionych niezgodnie z przepisami. Podstawę zatem ustalenia parametrów dla nowej zabudowy stanowić mogą jedynie legalnie powstałe obiekty budowlane. Tymczasem w przedmiotowej sprawie żadna działka sąsiednia znajdująca się w obszarze analizy i dostępna jednocześnie z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana legalnie wybudowanym budynkiem. Z kolei brak jakiejkolwiek legalnej zabudowy uniemożliwia określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zdaniem organu, skoro wszystkie ujawnione i widniejące w obszarze analizowanym budynki są samowolami budowlanymi, zatem nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podobnie jak nie zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. (sporna działka znajduje się w odległości 3 m od gazociągu wysokiego ciśnienia, czyli w strefie, w której nie można budować budynków rekreacji indywidualnej, ponadto w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. obszar objęty wnioskiem położony jest na terenie oznaczonym jako użytki zielone – poldery chronione przed zabudową oraz obszar szczególnego zagrożenia powodzią, a także rekomendowany użytek ekologiczny, wobec czego dla tego terenu może obowiązywać również zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w pasie do 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych). A. K. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, w którym zarzuciła organowi niewłaściwie przeprowadzoną analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu, jego zabudowy, stanu faktycznego i prawnego, a w rezultacie naruszenie art. 61 ust.1 i art. 61 ust.5 u.p.z.p., co doprowadziło do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, dotyczącej budowy budynku rekreacji indywidualnej na jej działce. Rozpoznając sprawę na skutek złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]. nr [...], wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59-64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania w tym wskazał, że w dniu 28 stycznia 2019 r. organ wezwał wnioskodawczynię do wyjaśnienia w terminie 7 dni czy złożony wniosek dotyczy planowanego do realizacji budynku rekreacji indywidualnej, czy zrealizowany został w ramach samowoli budowlanej oraz czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w K. prowadzi w tej sprawie postępowanie naprawcze w trybie przepisów Prawa Budowlanego. W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 8 lutego 2019 r. wnioskodawczyni wyjaśniła, że w chwili obecnej na działce znajduje się tymczasowy obiekt - przyczepa, przeznaczona do rozbiórki, natomiast wniosek dotyczy planowanego budynku rekreacji indywidualnej. Następnie w dalszej części uzasadnienia Kolegium podniosło, że przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...] wydana na rzecz A. K. władającej działką nr [...] położoną w obrębie P. w gminie B., zabudowaną w trybie samowoli budowlanej, orzekająca o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zrealizowanej już inwestycji bez wymaganego prawem zgłoszenia wymaganego na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Na ww. działce zlokalizowany jest obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej z fundamentami betonowymi, służący rekreacji indywidualnej o wymiarach ok. 5 m x 7 m i kubaturze do 200 m2, powierzchnia terenu utwardzonego ok. 50 m2 z miejscem postojowym o pow. 2,5 x 5,0 m. W oparciu o przeprowadzoną w sprawie analizę urbanistyczno-architektoniczną sporządzoną przez architekta W. T. organ ustalił, że działka nr [...] położona jest w kompleksie działek o powierzchniach od 0,02 ha do ok. 0,09 ha, przy czym w obszarze analizowanym, na żadnej z działek nie znajduje się legalna zabudowa, mogąca stanowić, tzw. dobre sąsiedztwo, bowiem wszystkie tam położone działki zostały zabudowane, a ich zagospodarowanie nastąpiło w drodze samowoli budowlanej, bez wymaganego prawem zgłoszenia w trybie przepisów Prawa budowlanego, co powoduje, że nielegalna zabudowa tych działek nie może stanowić odniesienia, czyli tzw. dobrego sąsiedztwa dla przedmiotowej działki. Ponadto ustalił, że działka nr [...] położona jest w strefie ochronnej gazociągu, wynoszącej min. 20 m z jego każdej strony. Z kolei mając na uwadze decyzję z dnia [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego "Wody Polskie" Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. organ wskazał, że działka położona jest w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. W podsumowaniu Kolegium stwierdziło, że wnioskowana inwestycja nie spełnia łącznie wszystkich 5 warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-pkt 5 u.p.z.p. ze względu na: - brak działki objętej "legalną zabudową" mogącej stanowić tzw. dobre sąsiedztwo (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy) dla działki nr [...], - położenie działki w granicach strefy ochronnej gazociągu wysokiego ciśnienia, co stanowi niezgodność zabudowy działki z przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 53 ust. 5a w związku z art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy, - niezgodność z przepisami Prawa wodnego (art. 53 ust. 4 pkt 11 ustawy) z uwagi na położenie działki w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Odnosząc się do zarzutu odwołania o naruszeniu przez organ I instancji przepisów art. 61 ust. 1 ustawy Kolegium stwierdziło, że postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy oraz stanem faktycznym. A. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie: 1. art. 60 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przesłanki określone w tych przepisach nie zostały spełnione; 2. art. 60 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia poprzez sprzeczne z tymi przepisami określenie granic obszaru analizowanego, co spowodowało, że w obszarze tym nie znalazła się zabudowa o kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu występującego na działce nr [...]; 3. art. 8 k.p.a. w związku z art. 32 Konstytucji polegające na naruszeniu zasady równego traktowania obywateli przez władze publiczne, przejawiające się w niniejszej sprawie wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla właścicieli działek nr: [...], [...], [...], zaś odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla skarżącej, pomimo że wszystkie te działki zlokalizowane są na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią; 4. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego oraz niezbadanie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności nieprawidłowe określenie granic obszaru analizowanego dla działki nr [...], co nie pozwoliło na ustalenie wszelkich okoliczności dla podjęcia prawidłowej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji: legalizacja samowoli budowlanej dla istniejącej zabudowy budynku rekreacji indywidualnej. Mając powyższe na względzie, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji a także zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej: "p.p.s.a.". Przedmiot postępowania w niniejszej sprawie został określony wnioskiem A. K. z dnia 26 października 2018 r., uzupełnionym następnie w wyniku wezwania organu do wyjaśnienia - pismem z dnia 8 lutego 2019 r. (data wpływu do organu 12 lutego 2019 r.), zgodnie z którymi złożony wniosek dotyczy nowo budowanego budynku rekreacji indywidualnej. Wójt Gminy B. odmawiając ustalenia warunków, w swojej decyzji z dnia [...] wskazał, że dotyczy ona inwestycji polegającej na budowie nowego budynku rekreacji indywidualnej, położonej na terenie działki nr [...], obręb P. w gminie B.. Powyższe znajduje potwierdzenie w treści uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, w którym organ I instancji podał, że: "brak jakiejkolwiek legalnej zabudowy uniemożliwia określenie wymagań dla nowej zabudowy". W tym miejscu podkreślenia wymaga, że organ prowadzący postępowanie wszczęte wnioskiem strony o wydanie warunków zabudowy jest związany treścią tego wniosku. Może co najwyżej wskazać inwestorowi na potrzebę jego modyfikacji, dzięki której możliwe będzie wydanie oczekiwanej przez inwestora i odpowiadającej wymogom prawa decyzji. Nie może natomiast samodzielnie tego wniosku modyfikować. Tymczasem lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy samodzielnie zmienił treści wniosku inicjującego niniejsze postępowanie. Przytaczając bowiem dotychczasowy przebieg postępowania podał, że skarżąca wnioskiem z dnia 26 października 2018 r. zwróciła się do organu I instancji o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, już zrealizowanej na działce nr [...] w ramach samowoli budowlanej. Podobnie w dalszej części uzasadnienia, stanowiącej własne rozważania organu wskazano, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zrealizowanej już inwestycji bez wymaganego prawem zgłoszenia na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, Kolegium nie wyjaśniło na czym oparło swoje twierdzenie, jakoby będące przedmiotem wniosku strony z dnia 26 października 2018 r. przedsięwzięcie zostało już zrealizowane, co mogłoby prowadzić do wniosku, że ewentualne wydanie decyzji o warunkach zabudowy byłoby dopuszczalne jedynie w przypadku prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego. Z wyjaśnień skarżącej złożonych w toku postępowania administracyjnego nie wynika, aby wniosek był złożony w konsekwencji wykonania nałożonego na sprawcę samowoli budowlanej obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy przez organ nadzoru budowlanego w ramach procesu legalizacyjnego, zaś sama strona w piśmie z dnia 8 lutego 2019 r. jednoznacznie wskazała, że jej wniosek dotyczy nowo budowanego budynku rekreacji indywidualnej. Podkreślenia wymaga, że uzasadnienie decyzji, zgodnie z wymogami formalnymi wynikającymi z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., ma istotne znaczenie merytoryczne. Powinno ono przedstawiać tok rozumowania organu, który doprowadził go do określonej konkluzji. W ocenie Sądu taką rolę winno spełniać w szczególności uzasadnienie, które jest dla jednej ze stron niekorzystne i wpływa na ograniczenie jej praw własnościowych. Ponadto należyte uzasadnienie decyzji wpływa również na kontrolę merytoryczną tego aktu w postępowaniu sądowym. Przedstawione stanowisko Kolegium zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w kontekście wyjaśnień strony, dowodzi niejasności powodów podjętego rozstrzygnięcia, co stanowi o naruszeniu przez organ art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegającego na niewyjaśnieniu okoliczności stanu faktycznego sprawy, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Treść uzasadnienia decyzji Kolegium może wskazywać na to, że organ odwoławczy dokonał ustaleń dla innej inwestycji (już istniejącej na działce skarżącej) niż organ I instancji (który odmówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie nowego budynku rekreacji indywidualnej). Tymczasem przypomnieć należy, że zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania, rzeczą organu drugiej instancji jest ponowne zbadanie sprawy w jej całokształcie. Organ ten zatem dokonuje oceny rozstrzygnięcia, które w sprawie zapadło, jak również bada materiał dowodowy zgromadzony w sprawie z uwzględnieniem zarzutów odwołania (czego zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie zabrakło). Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien dokonać niebudzących wątpliwości ustaleń co do zakresu wniosku inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie oraz należytego sporządzenia uzasadnienia decyzji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, nie przesądzając ostatecznego wyniku rozstrzygnięcia przez organ, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania obejmujących poniesione przez skarżącą koszty udziału w sprawie ustanowionego pełnomocnika oraz wpis od skargi orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy.