II SA/Sz 844/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel Asesor WSA Joanna Wojciechowska Protokolant Beata Radomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2008 roku sprawy ze skargi A. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej oddala skargę. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu G. z siedzibą w N., decyzją z dnia [...] Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. K. z dnia 2 maja 2006 r. - przyznał wnioskodawczyni płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2006 w wysokości 11.671,70 zł, po potrąceniu kwoty płatności ONW w wysokości 4.095,52 zł (kwota sankcji łącznej). Decyzja ta podjęta została na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), § 4 ust. 1, 2, 3 i 4, § 6ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybów udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657ze zm.), art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141, z 30. 04. 2004 ze zm.) w związku z art. 70 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. WE L 153 z 30. 04. 2004 r., str. 30), § 6 a, § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wsparcie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Uzasadniając decyzję organ I instancji wskazał, że A. K. w dniu 2 maja 2006 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2006. Wnioskodawczyni zadeklarowała do dopłat 9 działek o łącznej powierzchni 114,73 ha. W dniu 29 lipca 2006 r. przeprowadzona została kontrola gospodarstwa na miejscu, podczas której stwierdzono, że powierzchnia działek wynosi 103,29 ha, zatem zawyżenie liczone jako różnica między powierzchnią zgłoszoną, a powierzchnią stwierdzoną wynosi 11,44 ha czyli nastąpiło zawyżenie o 11,08%. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji podniósł, że zgodnie z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, jeżeli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany we wniosku przekracza obszar stwierdzony, który spełnia wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy dla płatności ONW, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego po kontroli administracyjnej lub, po kontroli na miejscu pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeżeli różnica ta wynosi 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% stwierdzonego obszaru. Natomiast, jeśli różnica ta przekracza 20% stwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa. Ze względu na te nieprawidłowości, zgodnie z art. 70 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 w sprawie wspierania rozwoju obszarów wiejskich Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) nałożono na stronę sankcję w kwocie 4.095,52 zł. Organ orzekający wskazał ponadto, że wnioskodawczyni w dniu 29 sierpnia 2006 r. złożyła do Dyrektora AR i MR wniosek o ponowną kontrole na miejscu. Wykonawca kontroli w piśmie z dnia 26 października 2006 r. podtrzymał wyniki przeprowadzonych pomiarów i słuszność dokonanej oceny. Wnioskodawczyni w dniu 3 lutego 2007 r. i 12 lutego 2007 r. skierowała do Kierownika Biura Kontroli na Miejscu kolejne odwołanie w przedmiocie kontroli. Kierownik Biura w odpowiedzi z dnia 23 lutego 2007 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko podnosząc, że kontrola została przeprowadzona zgodnie z zasadami Instrukcji realizacji kontroli obszarowych i ONW, a Protokół z czynności kontrolnych zawiera informacje zgodne ze stanem faktycznym. W protokole zawarta jest również uwaga osoby obecnej przy kontroli - A. K., że na działkach A, C, D była prowadzona uprawa rzepaku jarego, który w wyniku suszy nie powschodził - co jest zgodne z wynikami kontroli. Nie zgadzając się z powyższą decyzja, A. K. wniosła odwołanie, w którym wskazała, że w dniu 30 marca 2007 r. została przeprowadzona ponowna kontrola w Jej gospodarstwie. Wyniki tej kontroli podważają dotychczasowe ustalenia kontrolne z dnia 27 lipca 2006 r. Ustalono bowiem, że deklarowana wielkość upraw rolnych jest minimalnie niższa od wnioskowanej w roku ubiegłym. Jednakże powstała różnica nie ma wpływu na zmniejszenie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach w niekorzystnych warunkach gospodarowania. Do odwołania A. K. dołączyła umowę kupna - sprzedaży rzepaku z dnia 27 października 2006 r. oraz oświadczenia osób, które wykonywały czynności na jej działce lub widziały wykonywanie prac. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...], Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną decyzji wskazano w niej art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 70 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia (WE) Nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) nakazującego stosowanie art. 30 i art. 31 oraz art. 32 ust. 2 rozporządzenia (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) Nr 3508/92. Organ odwoławczy uzasadniając swoją decyzję stwierdził, że wniosek A. K. został wytypowany do kontroli na miejscu, którą przeprowadzono w dniu 29 lipca 2006 r. w obecności wnioskodawczyni. W wyniku tej kontroli stwierdzono: - na działkach rolnych oznaczonych identyfikatorami A, B, C, D i F mniejszą powierzchnię niż zadeklarowano o 13,38 ha; - na działce rolnej oznaczonej identyfikatorem E - większą powierzchnię zajętą pod uprawę niż zadeklarowano o 1,94 ha. A. K. złożyła w dniu 29 sierpnia 2006 r. do Dyrektora AR i MR wniosek .o ponowną kontrolę. Wykonawca kontroli podtrzymał w piśmie z dnia 27 października 2006 r. wynik dotychczasowej kontroli. W dniu 12 lutego 2006 r. A. K. złożyła ponowny wniosek o kontrolę i w odpowiedzi na ten wniosek wykonawca kontroli w piśmie z dnia 26 lutego 2007 r., po ponownej weryfikacji podtrzymał ustalenia .z kontroli. W dniu 20 marca 2007 r. organ I instancji wydał decyzję o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w pomniejszonej wysokości z tytułu ONW do powierzchni 80,41 ha w wysokości 11.671,70 zł. W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że w związku z tym, że różnica w powierzchni działek zgłoszonych we wniosku i stwierdzonych podczas kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu wyniosła dla jednolitej płatności obszarowej: (114,73 ha - 103,29 ha) x 100% = 11,08% 103,29 ha powierzchnię przyjętą do naliczenia pomniejszono o dwukrotność stwierdzonej nieprawidłowości tj. (11,44 ha x 2) = 22,88 ha zgodnie z art. 70 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. (którego treść organ odwoławczy przytoczył w uzasadnieniu). Powierzchnia przyjęta do naliczenia wyniosła 80,41 ha. W dniu 30 marca 2007 r. w gospodarstwie wnioskodawczyni została przeprowadzona ponowna kontrola na miejscu, czyli 8 miesięcy po przeprowadzonej pierwszej kontroli. W ocenie organu odwoławczego, powtórna kontrola nie odzwierciedla stanu faktycznego, co do powierzchni, którą można przyjąć do przyznania płatności ONW, ponieważ od momentu pierwszej kontroli do dnia 30 marca 2007 r. odwołująca się mogła dokonać zabiegów agrotechnicznych zmieniających powierzchnię działek rolnych. W związku z powyższym, organ stwierdził, że ponowna kontrola nie stanowi dowodu w sprawie, gdyż pomiary nie przedstawiają stanu faktycznego, ponieważ nie można dokładnie określić jaka powierzchnia faktycznie była użytkowana. Dlatego do naliczenia płatności należy przyjąć powierzchnię zgodnie z pomiarem kontroli na miejscu w dniu 29 lipca 2006 r., czyli taką, jak uczynił to organ I instancji. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. K. reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ewentualnie o ich uchylenie jako wydanych z naruszeniem prawa mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca zarzuciła decyzji rażące naruszenie prawa tj. - rażące naruszenie art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie rozłożenia ciężaru dowodów w postępowaniu administracyjnym poprzez brak podejmowania kroków celem dokładnego wyjaśnienia sprawy; - rażące naruszenie art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez działanie w sposób nie budzący zaufania do organów Państwa; - rażące naruszenie art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie informowanie o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącej; - rażące naruszenie art. 12 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wnikliwości w działaniu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania; - rażące naruszenie art. 35 § 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie sprawy z nieuzasadniona wielomiesięczna zwłoką; - naruszenie art. 68 §1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez sporządzenie protokołu bez daty przeprowadzenia czynności; - rażące naruszenie art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i nie rozpatrzenie go w wyczerpującym zakresie, w szczególności nie wzięcie pod uwagę przy orzekaniu dowodów oraz argumentów Skarżącej oraz nie wzięcie pod uwagę przy orzekaniu wyników drugiej kontroli w miejscu; - rażące naruszenie art. 78 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uchylanie się od przeprowadzenia istotnego dowodu w sprawie - ponownej kontroli w miejscu, a w efekcie przeprowadzenie jej z ogromnym opóźnieniem, w niezwyczajnym terminie, tj. po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji a przed złożeniem odwołania; - rażące naruszenie art. 79 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zawiadomienie o terminie przeprowadzenia dowodu (kontroli w miejscu, co w ocenie skarżącej należy uznać za oględziny) na jeden dzień przed terminem przeprowadzenia dowodu; - rażące naruszenie art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie okoliczności za udowodnione z całkowitym pominięciem większej części materiału dowodowego, tj. wszystkich dowodów składanych przez skarżącą oraz wyników drugiej kontroli w miejscu; - rażące naruszenie art. 107 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez istotne braki w uzasadnieniu faktycznym decyzji polegające na nie wskazaniu przyczyn, z powodu, których dowodom złożonym w sprawie przez skarżącą odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła przebieg postępowania podkreślając, że po kontroli na miejscu przeprowadzonej 29 lipca 2006 r., wnosiła o przeprowadzenie ponownej kontroli, składała także różne dowody na okoliczność prawidłowego obsiania pól rzepakiem w tym m.in. fakturę z 10 kwietnia 2006 r. o nabyciu materiału siewnego (rzepaku jarego), oświadczenia sąsiadów będących świadkami zasiewu i zbioru rzepaku, oświadczenia wykonawcy zasiewu, osoby pomagającej przy zbiorach, umowę z dnia 27 października 2006 r., na mocy której skarżąca dokonała sprzedaży rzepaku. Ponowna kontrola odbyła się dopiero po wydaniu decyzji przez organ I instancji. W ocenie skarżącej organy obu instancji nie wykazały dostatecznie naruszenia warunków przyznania skarżącej płatności bezpośrednich do gruntów. Nie wzięły pod uwagę dowodów i argumentów strony, która nie zgadzała się z wynikiem kontroli na miejscu. Podpis skarżącej na protokole oznaczał jej obecność podczas kontroli, a nie akceptację wyników kontroli. Ponadto zarzuciła, że została błędnie pouczona przez kontrolerów, że jej podpis oznacza jedynie potwierdzenie obecności i dlatego nie sformułowała żadnych zastrzeżeń do protokołu, bowiem nie miała świadomości, że może to uczynić. We wniosku o ponowną kontrolę skarżąca podnosiła, że obsada rzepaku na 1m2 była prawidłowa, lecz z uwagi na suszę część roślin nie "powschodziła". Podczas kontroli strona nie była w stanie stwierdzić jak susza wpłynie na zagęszczenie roślin na 1m2, dlatego o tym fakcie nie informowała Agencji. Prawidłowe zagęszczenie przy zasianiu rzepaku potwierdzają pisemne oświadczenia świadków, umowa sprzedaży i dowód zakupu nasion rzepaku. W ocenie skarżącej, organy obu instancji pominęły powyższe dowody a rozstrzygnięcie zostało wydane wyłącznie w oparciu o protokół z kontroli na miejscu, przy czym organy nie wskazały przyczyn z powodu, których dowodom tym odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej. Skarżąca podniosła też, że pomiar powierzchni gruntu został dokonany bez uwzględnienia ukształtowania terenu, co ma zasadnicze znaczenie, gdyż ukształtowanie terenu wiąże się z różnicą powierzchni deklarowanej z powierzchnią ustaloną podczas kontroli. Wskazują na to także czynniki ponownej kontroli. Dlatego, zdaniem skarżącej nie sposób zgodzić się z twierdzeniami organu odwoławczego, co do oceny ponownie przeprowadzonej kontroli, w szczególności w zakresie powierzchni gruntu. Strona podkreśliła, że następna kontrola przeprowadzona została w dziwnych okolicznościach w terminie, tj. po wydaniu decyzji przez organ I instancji a przed złożeniem odwołania - tak jakby organ wiedział, że źle postąpił i chciał z opóźnieniem wykonać czynność asekuracyjną i uprzedzającą zarzuty ewentualnego odwołania. W Jej ocenie, całe postępowanie obu instancji cechuje kompletny brak wnikliwości w działaniu. Organy skoncentrowały się tylko na ocenie jednego dowodu - protokołu z pierwszej kontroli. Z własnej inicjatywy nie przeprowadziły żadnego innego dowodu oraz prowadziły postępowanie przewlekłe, tym samym dopuściły się rażącego naruszenia wskazanych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a naruszenie to miało zasadniczy wpływ na wynik sprawy. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumentację uzasadniającą stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia sprawy poprzez dokładną weryfikację protokołów z kontroli na miejscu, zdjęć dołączonych do protokołu oraz dokumentów przedłożonych przez skarżącą do odwołania. Oceniając wszystkie dowody, organ odwoławczy stwierdził, że Kierownik Biura Powiatowego prawidłowo wydał decyzję. Wnioskodawczyni we wniosku z dnia 2 maja 2006 r. o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006 zadeklarowała dziewięć działek o łącznej powierzchni 114,73 ha. W dniu 29 lipca 2006 r. w obecności skarżącej - przeprowadzona została kontrola gospodarstwa strony. W wyniku kontroli na miejscu stwierdzono: - na działkach rolnych oznaczonych identyfikatorami: A, B, C. D i F mniejszą powierzchnię zajętą pod uprawę od zadeklarowanej o 13,38 ha; - na działce rolnej oznaczonej identyfikatorem E większą powierzchnię zajętą pod uprawę od zadeklarowanej o 1,94 ha. Organ wskazał też, że wnioskodawczyni odwoływała się od wyników kontroli i wniosła o przeprowadzenie ponownej kontroli. Ponowna kontrola została przeprowadzona w dniu 30 marca 2007 r., czyli osiem miesięcy po pierwszej i nie odzwierciedla stanu faktycznego, co do powierzchni, którą można przyjąć do płatności ONW. Dlatego ustalenia z drugiej kontroli nie stanowią dowodu w sprawie i do naliczenia płatności należało przyjąć powierzchnię zgodnie z pomiarem podczas kontroli na miejscu w dniu 29 lipca 2006 r. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy uznał je za niezasadne. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 9 K.p.a. w zakresie błędnego poinformowania strony co do podpisu protokołu kontroli, organ wyjaśnił, że strona podpisując protokół wniosła również do niego uwagi, a więc była świadoma, że podpisywanie protokołu to nie tylko "zaznaczenie swojej obecności". Dowody w postaci pisemnych zeznań świadków potwierdzają jedynie wykonanie określonej pracy na działkach, ale nie stanowią podstawy do stwierdzenia faktycznie uprawianej powierzchni. Nie został też naruszony art. 8 K.p.a., ani też art. 77 i 80 K.p.a., zostały przeanalizowane bowiem wszystkie dowody, jednakże z analizy dokumentacji i zdjęć dołączonych do protokołu wyraźnie wynikało, że kontrola na miejscu prawidłowo określiła powierzchnię użytkowaną rolniczo. Natomiast ponowna kontrola na miejscu odzwierciedlała stan nowo zasianej uprawy - żyta ozimego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy art. 107 § 3 K.p.a., zatem i ten przepis nie został naruszony. Wbrew zarzutowi skarżącej, organ nie pomijał wniosków o ponowną kontrolę. Strona otrzymywała odpowiedzi na każde z pism, w których wykonawca kontroli podtrzymywał swoje stanowisko wyrażone podczas kontroli w terenie. Nie naruszony został również art. 79 K.p.a. Zgodnie z art. 25 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 21 kwietnia 2004 r. - kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Jeżeli jednak nie zagrażałoby to celowi kontroli, można o niej zawiadomić z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum. W przypadku kontroli obszarowych nie ma konieczności powiadamiania o niej producenta rolnego. W przypadku kontroli ONW powiadamiane producenta jest obligatoryjne, z pouczeniem o konsekwencjach braku uczestnictwa w kontroli, powodującym wyłączenie producenta z płatności ONW. Skarżąca została powiadomiona o przeprowadzonej kontroli i w niej uczestniczyła. Organ nie naruszył art. 68 § 1 K.p.a., bowiem jak wynika z protokołu data przeprowadzenia kontroli tj. 30 marca 2007 r. podana jest na stronie 1/6 sekcja VIII pozycja 61. Wbrew zarzutowi skargi, nie został naruszony art. 35 § 1 i 2 K.p.a., gdyż skarżąca wraz z odwołaniem przedłożyła pismo w języku niemieckim. Strona przedłożyła - na prośbę organu I instancji - w dniu 18 maja 2007 r. przetłumaczony dokument. Zdarzenie to wpłynęło na przedłużenie postępowania, ponieważ organ zobowiązany jest do oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a pismo w obcym języku uniemożliwiało organowi jego przeanalizowanie. Skarżąca w piśmie procesowym z dnia 7 stycznia 2008 r. ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę, podtrzymujący zarzut i stanowisko opisane w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób i w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego w oparciu o którąkolwiek z podstaw prawnych wskazanych w art. 145 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) określonej dalej jako P.p.s.a. Z treści przedstawionych w skardze zarzutów wynika, że skarżąca kwestionuje sposób prowadzenia przez organy orzekające w sprawie postępowania, które doprowadziło do ustaleń niekorzystnych dla strony, zarzucając rażące naruszenie wymienionych kolejno przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym, zauważyć trzeba, że w postępowaniu administracyjnym mającym za przedmiot przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych zastosowano przepisy prawa krajowego i unijnego. Jeśli w zakresie prowadzonego postępowania przepisy unijne mające bezpośrednie zastosowanie przewidują odmienne od Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) zasady postępowania, to przepisy te mają pierwszeństwo przed normami K.p.a., co wynika z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. Należy też wyjaśnić, że wraz z wejściem do Unii Europejskiej w dniu 1 maja 2004 r. Polska jako jej członek zobowiązała się do wprowadzenia na swoim terytorium zasad obowiązujących w pozostałych państwach członkowskich. Jednym z celów Unii jest prowadzenie tzw. Wspólnej Polityki Rolnej, określonej art. 33 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). System płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, będący wyrazem Wspólnej Polityki Rolnej Unii jest jednym z rodzajów wsparcia finansowego rolników i ma na celu zapewnienie wspólnej organizacji rynków rolnych i rozwoju wsi. System ten uregulowany jest zarówno w przepisach prawa wspólnotowego jak i krajowego. Procedura przyznawania wsparcia dla rolników jest w znacznym stopniu sformalizowana i uproszczona, co ma na celu sprawną obsługę wnioskodawców, co jednak nie zwalnia organów orzekających od przestrzegania zasad określonych w przepisach prawa krajowego i wspólnotowego. Z okoliczności tej nie wynika jednak, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza te które dotyczą prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, mają pierwszeństwo w stosowaniu, przed przepisami procedury unijnej. Przeciwnie, w toku kontroli zgodności z prawem procedowania organów obu instancji mieć trzeba na uwadze cały system prawa (unijnego i krajowego) regulujący zasady postępowania w zakresie rozpatrywania wniosków o przyznanie pomocy finansowej na wsparcie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania do gruntów rolnych. Niezbędne jest przy tym podkreślenie, że obowiązkiem organu w zakresie przestrzegania praw strony oraz wszechstronnego zebrania materiału dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy odpowiadają również obowiązki wnioskodawcy przejawiające się przede wszystkim w rzetelnym wypełnieniu wniosków i informowaniu organu I instancji o okolicznościach mogących mieć znaczenie dla sposobu rozpatrzenia wniosku i w składaniu temu organowi dowodów na te okoliczności, co wiąże się również z powinnością zapoznania się strony z pouczeniem i informacjami zawartymi w formularzu wniosku. Przyznanie pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (płatność ONW), stanowiąc formę wsparcia producentów rolnych, ma na celu podnoszenie poziomu wsi i gospodarowania na obszarach wiejskich. Oczywiste jest zatem, że przepisy prawa regulujące kwestie tych dopłat określają nie tylko uprawnienia do dopłaty, ale także odpowiadające mu obowiązki producenta rolnego. Zasadniczym obowiązkiem podmiotu uprawnionego ubiegającego się o dopłaty jest takie gospodarowanie aby zgłoszone do dopłat grunty utrzymywane były w stanie gwarantującym prawidłową gospodarkę. System monitorowania i kontroli składanych wniosków jest jednym ze środków prowadzących do osiągnięcia tego celu. Chodzi bowiem o to, aby rolnicy deklarowali we wniosku o przyznanie płatności ONW grunty zgodnie ze stanem faktycznym, co do ich powierzchni, rodzaju uprawy oraz jej stanu tzn. by deklarowali grunty utrzymane w dobrej kulturze rolnej i aby grunty te utrzymywali w takie kulturze przy uwzględnieniu wymagań ochrony środowiska, w dalszym ciągu. Przepisy nie przewidują bowiem dopłat z tytułu samego faktu posiadania gruntu rolnego na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Zgodnie z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., jeżeli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany we wniosku przekracza obszar stwierdzony, który spełnia wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy dla płatności ONW, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego po kontroli administracyjnej lub po kontroli na miejscu pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. W przypadku przekroczenia tej górnej granicy jakakolwiek pomoc finansowa nie może być przyznana. W celu zapewnienia zharmonizowanego poziomu monitorowania we wszystkich Państwa Członkowskich stosuje się rozporządzenie Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE. L. 04. 141. 18). Rozporządzenie to szczegółowo określa kryteria i procedury techniczne przeprowadzania kontroli administracyjnych oraz kontroli na miejscu zarówno w zakresie kryteriów kwalifikacji ustalonych dla programów pomocowych oraz warunków wzajemnej zgodności. Kryteria i procedury kontroli na miejscu zostały zawarte w Sekcji II niniejszego rozporządzenia. Zgodnie z art. 28 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z każdej kontroli na miejscu sporządza się raport, który umożliwia wgląd w szczegóły przeprowadzonej kontroli. Jeżeli kontrola odbywała się w obecności producenta rolnego, wówczas zgodnie z art. 28 ust. 2 tego rozporządzenia rolnik może podpisać raport w celu zaświadczenia o swojej obecności przy kontroli oraz dodać do niego swoje spostrzeżenia. W formularzu raportu znajduje się pole przeznaczone na uwagi producenta rolnego. W tym polu producent może wpisać swoje spostrzeżenia, dotyczące przeprowadzonej kontroli. W sytuacji, gdy rolnik nie uczestniczył w kontroli i raport otrzymał drogą pocztową, wówczas może zgłosić umotywowane zastrzeżenia do Oddziału Regionalnego AR i MR w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu. Poprzez to zagadnienie z zapisami art. 10 K.p.a. organ zapewnia stronie udział w każdym stadium postępowania i możliwość zajęcia stanowiska co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji administracyjnej. Na formularzu jest również pole przeznaczone na podpis producenta, jednakże brak takiego podpisu nie wpływa na ważność raportu. W art. 28 powyższego rozporządzenia wskazane jest, że rolnik może podpisać raport w celu zaświadczenia o swojej obecności, brak jednak takiego podpisu nie wpływa na ważność raportu. Podkreślić też trzeba, że kontrola na miejscu ma doprowadzić do jednoznacznego ustalenia czy deklarowane we wniosku o dopłaty powierzchnie upraw i rodzaj tych upraw odpowiada stanowi faktycznemu. Obowiązujące przepisy przewidują sytuacje, z powodu których rolnik nie poniesie ujemnych konsekwencji niezgodności pomiędzy stanem rzeczywistym stwierdzonym podczas kontroli a zadeklarowanym, pod warunkiem, że przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności w rozumieniu art. 40 ust. 4 rozporządzenia (WE) Nr 1782/2003 wraz ze stosownymi dowodami zgodnymi z wymogami właściwego organu zgłosi temu organowi na piśmie w terminie dziesięciu dni roboczych od daty ustania tych okoliczności (art. 72 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004). W rozpoznawanej sprawie skarżąca w dniu 2 maja 2006 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania o łącznej powierzchni 114,73 ha. Na działkach oznaczonych identyfikatorami A, C, D, E i F zadeklarowała uprawę rzepaku jarego. W wyniku kontroli na miejscu w dniu 29 lipca 2006 r. - w obecności skarżącej A. K.- stwierdzono na działkach oznaczonych identyfikatorami A, C, D, E i F mniejszą powierzchnię zajętą pod uprawę od zadeklarowanej o 13,38 ha, a na działce oznaczonej E większą powierzchnię zajętą pod uprawę niż zadeklarowano o 1,94 ha. W związku z tym, że różnica powierzchni działek zgłoszonych we wniosku i stwierdzonych podczas kontroli wyniosła 11,08%, powierzchnię przyjętą do naliczenia pomniejszono o dwukrotność stwierdzonej nieprawidłowości - (11,44 ha x 2) = 22,88 ha i przyjęto powierzchnię do naliczenia płatności 80,41 ha (tj. 103,29 ha - 22,88 ha). W tej sytuacji, w ocenie Sądu, zarzut rażącego naruszenia przepisów art. 7, 8, 9, 12, 77, 78, 79, 80 K.p.a. na etapie gromadzenia i oceny materiału dowodowego jest chybiony, bowiem organ nie miał obowiązku gromadzenia dowodów na okoliczności podnoszone przez stronę a mające w jej przekonaniu usprawiedliwiać niezgodności pomiędzy stanem deklarowanym a stwierdzonym podczas kontroli, skoro strona nie wypełniła ciążącego na niej obowiązku wynikającego z przedstawionych wyżej przepisów. Ponadto zauważyć trzeba, że między innymi wskazane w art. 8 i 9 K.p.a. zasady ogólne postępowania administracyjnego mogą być naruszane wyłącznie w powiązaniu z naruszeniem konkretnych przepisów postępowania nakładających na prowadzące to postępowanie organy określone obowiązki. W skardze brak jest wskazania jakie przepisy postępowania zostały naruszone prowadząc do naruszenia zasad zaufania do organów państwa i udzielania stronom informacji. Z akt sprawy nie wynika aby skarżąca zwracała się do organu o udzielenie informacji czy wyjaśnienie niejasnych dla niej kwestii. Formularze wniosków pomocowych zawierają szczególne opisy co do zasad wypełnienia poszczególnych rubryk oraz niezbędne informacje i pouczenia, m.in. w rubryce IX "Oświadczenia i zobowiązania" zapisane jest zobowiązanie do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o każdym fakcie, który miał wpływ na nienależne przyznanie płatności bezpośrednich, o każdej zmianie powstałej w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności, a w szczególności jeżeli zmiana dotyczy: wykorzystywania gruntów rolnych, wielkości powierzchni upraw, itp. Wobec powyższego, Sąd nie dopatrzył się naruszenia zarzucanego skargą zasad wymienionych w art. 8 i 9 K.p.a. Organ nie ma obowiązku domyślania się czego strona nie zrozumiała lub czego może nie wiedzieć. Jeśli zatem strona nie występuje o dodatkowe informacje, zaś w związku z toczącym się postępowaniem udzielono skarżącej niezbędnych informacji poprzez określony sposób zredagowania formularza wniosku, to nie można zasadnie czynić organowi zarzutu naruszenia zasad art. 8 i 9 K.p.a. Za niezasadne uznać trzeba także zarzuty naruszenia art. 12 i art. 35 § 1 i 2 K.p.a., w sytuacji gdy przedłużenie się postępowania administracyjnego związane było z jednej strony z rozpatrywaniem wniosków i skarg skarżącej, a z drugiej strony sama zainteresowana nie podnosiła w prawem przewidzianym trybie zarzutu bezczynności organu. (art. 37 K.p.a.). W ocenie Sądu, chybione jest kwestionowanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji przez pryzmat wyników kontroli przeprowadzonej 30 marca 2007 r. Okoliczność, że organ pod wpływem skarg na prawidłowość postępowania kontrolnego z lipca 2006 r. zlecił przeprowadzenie kolejnej kontroli - co nastąpiło w marcu 2007 r.- sama przez się nie oznacza, że pierwotna kontrola została przeprowadzona nieprawidłowo, oraz że jej wyniki są błędne. W przypadku kontrolowania działalności rolniczej upływ czasu ma istotne znaczenie dla celowości takiej kontroli, co potwierdziło się w niniejszej sprawie. Wyniki bowiem drugiej kontroli w marcu 2007 r. nie mogły być przydatne dla ustalenia, czy zgłoszona we wniosku z dnia 2 maja 2006 r. uprawa rzepaku jarego - była zgodna z rzeczywistością. W tym stanie sprawy, prawidłowo pod względem logiki rozumowania oraz zgodnie z przepisami prawa procesowego regulującego procedurę składnia wniosków o dopłaty, kontrolowania tych wniosków i rozstrzygania w ich przedmiocie, organy obu instancji oparły się na wynikach kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 29 lipca 2006 r. Z powyższej konkluzji wynika, że zarzucane skargą naruszenia art. 68, 78 i 79 K.p.a. w zakresie gromadzenia dowodów oraz art. 77 i 80 K.p.a. są chybione. Wbrew też zarzutom skargi, uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzone zostało wyczerpująco, zawiera ustalenia stanu faktycznego dokonane w oparciu o logicznie oceniony materiał dowodowy ze wskazaniem okoliczności istotnych dla tej oceny a w szczególności przyczyn nie uwzględnienia twierdzeń strony. Wobec powyższego również zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 K.p.a. uznać należało za chybiony. Reasumując, z tych wszystkich względów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu a skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).