II SA/Sz 845/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2012 r. sprawy ze skargi D. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej D. O. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim decyzją z dnia [...] r., nr[..] , wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 143, poz. 1623 ze zm.) w związku z przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym dotyczącym nieodpowiedniego stanu technicznego ogrodzenia budynku jednorodzinnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] , zagrażającego zdrowiu lub życiu ludzi, nakazał D. O. doprowadzenie ogrodzenia nieruchomości od strony frontowej do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, określonymi w § 41 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez zabezpieczenie ostro zakończonych elementów ogrodzenia występujących na wysokości mniejszej niż 1,8 m w terminie do dnia [...] r. W uzasadnieniu organ wskazał, że przeprowadzone w dniu [...] r. oględziny nieruchomości potwierdziły, że wymienione ogrodzenie posiada elementy o wysokości ok. [...] m ostro zakończone i nie spełnia warunków technicznych dotyczących ogrodzenia. Od decyzji tej odwołała się D. O., która wyjaśniła, że dokonała zgłoszenia zamiaru wymiany starego płotu na nowy w Urzędzie Miasta . W piśmie złożonym w dniu [...] r. uzupełniła zgłoszenie o informację, że nowe ogrodzenie o wysokości 1,30 m będzie wykonane ze stalowych prętów, co zostało przyjęte bez zastrzeżeń. Ponadto, zdaniem skarżącej, z treści przepisu § 41 ust. 1 i ust. 2, wynika, że na ogrodzeniu nie można umieszczać ostro zakończonych elementów, drutu kolczastego, tłuczonego szkła. Przepis ten nie mówi o strukturze ogrodzenia, tylko o tym, aby na nim nie umieszczać elementów. Gdyby na ogrodzeniu były umieszczone nieprawidłowo elementy ostro zakończone to faktycznie mogłoby to stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt. W przypadku jej płotu taka sytuacja nie ma miejsca. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] , Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 143, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania - uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i orzekł termin wykonania obowiązku do dnia 30 lipca 2012 r., pozostałą część decyzji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w dniu [...] r. D. O. zgłosiła zamiar wymiany starego płotu na nowy od strony ulicy [...] , który został przyjęty bez sprzeciwu. Zgłoszenie obejmowało wykonanie nowego ogrodzenia o wysokości 1,30 m w miejscu dotychczas istniejącego, z prętów stalowych z zachowaniem istniejącego usytuowania bramy i furtki oraz wykonanie nowej furtki umożliwiającej dostęp do pojemników z odpadami służbom komunalnym. Oględziny nieruchomości z dnia [...] r. i dokumentacja fotograficzna, potwierdzającą, że ogrodzenie usytuowane od strony ww. ulicy posiada ostro zakończone elementy na wysokości mniejszej niż 1,8 m. Pojedyncze, stalowe elementy ogrodzenia - pręty o małym przekroju, z uwagi na ich pionowe usytuowanie, stanowią ostre zakończenie ogrodzenia i mogą zagrażać zdrowiu i życiu ludzi m.in. pieszych jak i użytkowników ulicy [...] , przy której jest ono zlokalizowane. Odnosząc się do argumentów skarżącej organ wyjaśnił, że brak sprzeciwu organu administracji architektoniczno - budowlanej do zgłoszenia robót budowlanych, nie wyklucza wszczęcia postępowania administracyjnego przez organy nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia naruszenia, w wyniku wykonanych robót, warunków technicznych bądź prawa budowlanego. Na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. D. O. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca podała, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, przed przystąpieniem do wymiany starego ogrodzenia zgłosiła ten zamiar do właściwego organu. Na żądanie pracownika [...] r. uzupełniła swój wniosek o wysokość nowego ogrodzenia i o materiał z jakiego będzie budowany. Nie zażądano informacji na temat zakończenia poszczególnych prętów. Następnie inspektorzy z Powiatowego Nadzoru Budowlanego zakwestionowali sposób zakończenia płotu wydając decyzję, w której stwierdzono nieodpowiedni stan techniczny ogrodzenia. Według strony, organy nadzoru budowlanego nie miały podstaw do zastosowania wobec niej art. 66 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz z największą starannością, nie odbiegały też od dokonanego zgłoszenia. Nie sprecyzowane zostało jakiego dokonała "naruszenia, w wyniku wykonanych robót, warunków technicznych bądź prawa budowlanego". Organ nadinterpretował § 41 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Ustawodawca wyraźnie rozróżnia umiejscowienie "na" czy "w" ogrodzeniu. A mianowicie pisząc w § 42 o bramach i furtkach używa sformułowania "w ogrodzeniu". Gdyby miał taki zamysł co do budowy ogrodzenia również użyłby słów "w ogrodzeniu". Umieszczanie luźno, bez umocowania, ostro zakończonych elementów, itp. może być zagrożeniem dla próbujących się dostać na teren posesji osób trzecich, lecz stabilnie wykonany płot - nie, nawet przyjmując stanowisko nadzoru, że jest ostro zakończony. Zabetonowane słupki i malowane proszkowo pręty nie są w żaden sposób zagrożeniem dla normalnie korzystających z ulicy przechodniów, a już zupełnie nie można sobie wyobrazić w jaki sposób stanowią zagrożenie dla pozostałych użytkowników ulicy - co zarzucił organ II instancji. Płot jest w odległości 3 m od krawężnika. Omawiane metalowe ogrodzenie posiada zakończenie, które nie jest ani ostre, ani spiczaste. Kwadratowe metalowe pełne pręty o wymiarach 1,3 x 1,3 cm, mają końcówki ścięte, opływowo zakończone. Aby ogrodzenie spełniało wszelkie wymogi bezpieczeństwa i trwałości - zostało wykończone technologią polegającą na użyciu polimeru termoplastycznego. Powłoka lakiernicza uzyskana m.in. dzięki etapowi polimeryzacji poza walorami estetycznymi chroni przęsła ogrodzeniowe przed korozją, chemikaliami, wysoką temperaturą, uszkodzeniami mechanicznymi a także działaniem warunków atmosferycznych. Użyte polimery tworzące na metalu powłokę o grubości 60 -800 mikronów są w pełni bezpieczne dla ludzi i środowiska. Skarżąca przedłożyła wraz ze skargą dokumentację zdjęciową ogrodzenia. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Wojewódzki Sąd Administracyjny, w ramach swoich kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz.1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej jako "P.p.s.a.", rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stosownie do art. 134 P.p.s.a, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów. Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji we wskazanym wyżej zakresie wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, co spowodowało konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Podstawę prawną decyzji podjętych w rozpoznawanej sprawie stanowił przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 143, poz. 1623 ze zm.). Zgodnie z art. 66 ust. 1, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia było ustalenie organu I instancji nieodpowiedniego stanu technicznego ogrodzenia budynku jednorodzinnego na nieruchomości skarżącej wobec wykonania tego ogrodzenia z elementów ostro zakończonych o wysokości 1,3 m, czyli niezgodnie z § 41 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, ogrodzenie nie może stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt (ust.1). Umieszczanie na ogrodzeniach, na wysokości mniejszej niż 1,8 m, ostro zakończonych elementów, drutu kolczastego, tłuczonego szkła oraz innych podobnych wyrobów i materiałów jest zabronione (ust. 2). Analizując sprawę Sąd dostrzegł, poza istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy uchybieniami proceduralnymi organu I instancji, naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie. Przede wszystkim organy obu instancji wydając nakaz doprowadzenia ogrodzenia do odpowiedniego stanu technicznego zgodnego z prawem (przepisami ww. rozporządzenia) nieprawidłowo zastosowały tryb postępowania określony w art. 66 ustawy Prawo budowlane. Hipoteza tego przepisu nie obejmuje stanu faktycznego tej sprawy. Przepis ten dotyczy bowiem takich stanów faktycznych, kiedy to obiekt budowlany wskutek niewłaściwego użytkowania został doprowadzony do stanu nieodpowiedniego pod względem technicznym, który wymaga wydania przez organ nadzoru budowlanego stosownego nakazu usuwającego stwierdzone nieprawidłowości. Art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zamieszczony jest w rozdziale zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". Pod tym pojęciem należy rozumieć zachowanie użytkowanych obiektów budowlanych w dobrej sprawności, w niezmienionym, niepogorszonym, należytym i właściwym stanie technicznym i estetycznym, niezagrażającym życiu i zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku. Realizacji zasady, z rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane, utrzymania obiektu w prawidłowym stanie (ustalonym w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu) służy norma zawarta w art. 66 ust. 1 stosowana w celu usunięcia skutków zużycia technicznego obiektu lub skutków niewłaściwego użytkowania obiektu, a więc (przykładowo) jego nieprawidłowej eksploatacji, braku remontu, konserwacji, zaniedbania, a w konsekwencji doprowadzenia tego obiektu do odpowiedniego stanu technicznego, opisanego w przepisie. W sytuacji stwierdzenia odstępstw w realizacji obiektu budowlanego na podstawie zgłoszenia budowlanego od wymaganych warunków technicznych nie jest właściwe orzekanie o usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości w oparciu o art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Niezależnie od powyższego Sąd zwraca uwagę, że stwierdzenie nieprawidłowości w obiekcie, tak ja to miało miejsce w niniejszej sprawie, w zakresie jego sprzeczności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tu z § 41 ust. 1 i 2, winno nastąpić w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, zgodnie z zasadami procedury administracyjnej. Podstawą ustaleń okoliczności faktycznych sprawy były oględziny nieruchomości skarżącej wykonane w dniu [...] r. Wskazany w uzasadnieniach decyzji protokół z kontroli i dokumentacja fotograficzna nieruchomości stanowią jedyny dowód na okoliczność wykonania ogrodzenia z metalowych, ostro zakończonych elementów. Sąd stwierdził, że w treści protokołu z oględzin obiektu, brak jest opisu spornego ogrodzenia, a dołączona dokumentacja zdjęciowa dotyczy innych obiektów na nieruchomości skarżącej. Wprawdzie na jednym z ujęć jest część ogrodzenia, jednakże nie widać wyraźnie poszczególnych jego elementów, co uniemożliwia jednoznaczną ocenę nieprawidłowej (ostro zakończonej) ich konstrukcji. Tak sporządzony protokół nie może stanowić dowodu z oględzin tego konkretnego obiektu i nie może być podstawą do oceny nieodpowiedniego stanu ogrodzenia na nieruchomości skarżącej. Natomiast sporządzona w sprawie notatka służbowa z dnia 8 marca 2012 r. nie może w żadnym razie zastąpić protokołu z czynności oględzin, gdyż nie ma takiej samej mocy dowodowej, co wynika z art. 72 K.p.a. W powyższym, istotnym zakresie, organ I instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego, czego nie dostrzegł organ II instancji, tym samym również naruszając zasady wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zwrócić należy uwagę, że w przypadku niepełnych lub zbyt mało szczegółowych protokołów z kontroli, należy albo ponowić czynność, albo wezwać kontrolującego do uzupełnienia protokołu we wskazanym zakresie. W odniesieniu do zarzutów skargi i wcześniej odwołania skarżącej należy wyjaśnić, że brak sprzeciwu organu (zastrzeżeń do realizacji obiektu) od zgłoszenia budowlanego nie zamyka drogi do wszczęcia odrębnego postępowania w zakresie stwierdzonych następnie nieprawidłowości w realizacji obiektu. Nadto wyjaśnienia wymaga treść § 41 ust. 1 i 2 wyżej powoływanego rozporządzenia. Skarżąca podniosła, że na jej ogrodzeniu nie ma umieszczonych ostro zakończonych elementów, drutu kolczastego, czy potłuczonego szkła (i innych wyrobów). Jednakże w przepisie tym nie tylko chodzi o umieszczenie na ogrodzeniu wymienionych elementów, lecz także o taką niedopuszczalną konstrukcję ogrodzenia, która będzie stwarzać podobne zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt jak umieszczone na ogrodzeniu niebezpieczne elementy wskazane w tym paragrafie. W takim samym zakresie jak wyżej wskazano, organ prowadzący postępowanie w tym przedmiocie winien dokonać oględzin tego obiektu i oceny pod kątem realnego zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i zwierząt. Ponadto organ, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, winien mieć na względzie powyższe rozważania Sądu, w szczególności wykładnię wskazanych przepisów prawa materialnego i prawidłowo je stosować. W związku z brakiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i naruszeniem tym samym przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a przede wszystkim naruszeniem art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez jego niewłaściwe zastosowanie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 P.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. Orzeczenie o niewykonaniu zaskarżonej decyzji wydano na podstawie art. 152 P.p.s.a., zaś o obowiązku zwrotu kosztów postępowania skarżącej Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.