II SA/Sz 845/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi D. A. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata J. K. kwotę [...] złotych, zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. D. A. w dniu [...] r. wystąpiła do Starosty K. ze zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na postawieniu obiektu tymczasowego- namiotu o wymiarach 8x12x3,5 m w K., na działce nr [...] obręb [...]. Do wniosku załączyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (umowa poddzierżawy z dnia [...] r.), opis zakresu i sposobu wykonania robót oraz kopię wyrysu z mapy ewidencyjnej. Starosta K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 30 ust.6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót niewymagających pozwolenia na budowę, związanych z postawieniem obiektu tymczasowego- namiotu o wymiarach 8x12x3,5 m, na działce nr [...] obręb [...] K.. W uzasadnieniu decyzji Starosta stwierdził, że wskazana we wniosku lokalizacja – teren oznaczony w planie miejscowym jako "8UZ"- jest niezgodna z § 5 ust. 4 pkt 2 uchwały Rady Miasta Kołobrzeg nr XVIII/242/08 z dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Kołobrzeg "Uzdrowisko-Wschód" (Dz. Urz. Woj. Zacho.nr 47, poz. 1021), zwanej dalej "m.p.z.p.". Zgodnie z tym przepisem na terenie planu zakazuje się lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych, w tym lokalizowanych na 120 dni, z wyjątkiem miejsc określonych na rysunku planu. Teren, na którym znajduje się działka wskazana we wniosku nie jest terenem, na którym lokalizacja obiektów tymczasowych jest dopuszczalna. Z tego powodu organ I instancji na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego wniósł sprzeciw. Od decyzji organu I instancji D. A. odwołała się do Wojewody wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odwołaniu podniosła, że decyzja Starost K. jest sprzeczna nie tylko z przepisami prawa ale również z zasadami współżycia społecznego, bowiem pozbawia ją i jej rodzinę jedynego źródła utrzymania. Zamierza w obiekcie tymczasowym prowadzić legalną działalność gospodarczą w postaci handlu artykułami przemysłowymi a wynajmująca zaakceptowała zarówno pawilon jak i rodzaj prowadzonej działalności. Podniosła również, że z tytułu prowadzonej działalności uiszcza opłaty targowe oraz, że na terenie, który wynajmuje jest wielu innych dzierżawców. Wojewoda decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na przepisy art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, dotyczących obowiązku zgłoszenia zamiaru budowy tymczasowego obiektu budowalnego. Wojewoda przytoczył również przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 powołanej wyżej ustawy nakładający na organ zgłoszenia sprzeciwu, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych narusza ustalenia m.in. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ stwierdził, że działka nr [...] obręb [...] K. znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem "8UZ" (funkcja podstawowa: usługi lecznictwa uzdrowiskowego, funkcja uzupełniająca usługi służące obsłudze pacjenta i turysty - § 16 ust. 8 m.p.z.p.) oraz "12U" (funkcja podstawowa usługi oświaty, funkcja uzupełniająca usługi różne- § 20 ust. 12 m.p.z.p.). Z zasad ogólnych planu (§ 5 ust. 4 pkt 2) wynika, że na terenie nim objętym zakazuje się lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych, w tym lokalizowanych na 120 dni, z wyjątkiem miejsc określonych na rysunku planu. Analiza rysunku planu wykazała, że na terenie działki nr [...] obręb [...] K. nie wskazano stref lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych, co oznacza, że niedopuszczalne jest lokalizowanie takich obiektów na tej działce. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego nie przewiduje wyjątków ani uznaniowości przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zatem skoro zgłoszona budowa narusza przepisy planu, organ miał obowiązek wnieść sprzeciw. Wojewoda stwierdził nadto, że argumenty odwołującej się, iż właściciel terenu wyraził zgodę na planowaną budowę a ona uiszcza opłatę targową, czy też informacja o innych dzierżawcach wykonujących działalność gospodarczą na tym terenie - wobec ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - nie mają wpływu na decyzję organu. Wyjaśnił też, że wobec dotychczas zgłoszonych przez inne osoby zamiarów posadowienia obiektów tymczasowych Starosta K. wniósł sprzeciwy. D. A. nie zgadzając się z decyzją Wojewody z dnia [...] r. wniosła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W skardze domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i ponownego ustalenia stanu faktycznego związanego z posadowieniem obiektu tymczasowego, tj. namiotu o konstrukcji aluminiowej na działce nr [...], obręb [...] K. - w zakresie stanu prawnego i zasad współżycia społecznego, zalegalizowania powstałego obiektu tymczasowego na czas trwania zawartej umowy oraz przyznania prawa pomocy w postaci zwolnienia od kosztów sądowych i ustanowienia adwokata lub radcy prawnego. W uzasadnieniu skargi powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz podkreśliła, że obiekt, który posadowiła na działce nr [...] jest "dość estetyczny- białego koloru, z innymi podobnymi stanowi swoistego rodzaju koloryt tej części miasta, nie kłócący się z okolicznym pejzażem." Skarżąca zwróciła również uwagę, że w niedalekiej odległości posadowione są od kilku lat obiekty tymczasowe i nie są one przedmiotem zainteresowania Prezydenta Miasta. Dodała również, że obiekt tymczasowy został już posadowiony na działce, gdyż nie wiedziała, że należy czekać na zgodę organu. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. pełnomocnik skarżącej, ustanowiony na zasadzie prawa pomocy, zmodyfikował skargę w ten sposób, że wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wniósł jednocześnie o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo procesowe oświadczając, że nie zostało ono pokryte przez skarżącą ani w całości, ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 30 ust.6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257), zwanej dalej "Prawo budowlane". Zgodnie z tym przepisem organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Skarżąca zgłosiła zamiar posadowienia obiektu tymczasowego (namiotu o wymiarach 8 x 12 x 3,5m) na działce nr [...] obręb [...] K., która w uchwale nr XVIII/242/08 Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Kołobrzeg- Uzdrowisko Wschód (Dz. Urz. Woj. Zacho. nr 47, poz. 1021), zwanej dalej "m.p.z.p.", położona jest na terenie elementarnym 8 UZ. Jako UZ m.p.z.p. definiuje tereny zabudowy usługowej- usług lecznictwa uzdrowiskowego, natomiast w § 16 ust. 8 uchwały, na terenie oznaczonym 8 UZ jako funkcję podstawową wymienia usługi lecznictwa uzdrowiskowego, zaś jako funkcję uzupełniającą wskazuje usługi służące obsłudze pacjenta i turysty. Jednocześnie, zgodnie z § 5 ust. 4 pkt 2 uchwały, na terenie planu zakazuje się lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych, w tym lokalizowanych na 120 dni, z wyjątkiem miejsc określonych na rysunku planu. W oznaczeniach dodatkowych rysunku planu strefa lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych handlu sezonowego jest oznaczona czarną pogrubioną linią, tak jak np. na obszarze oznaczonym [...] Na terenie elementarnym 8UZ, w tym na działce nr [...] takich oznaczeń dodatkowych nie ma, co oznacza, że zgodnie z planem objęta jest zakazem lokalizowania obiektów tymczasowych. Celem procedury zgłoszeniowej jest ustalenie przez organ architektoniczno-budowlany, czy zamierzona budowa lub roboty budowlane odpowiadają wymogom prawa i mogą być realizowane w oparciu o zgłoszenie. W literaturze poświęconej instytucji zgłoszenia w Prawie budowlanym wskazano, iż zgłoszenie jest wnioskiem o milczącą akceptację przez organ zgłaszanego zamierzenia budowlanego, a milczenie organu, czyli niewyrażenie sprzeciwu w formie decyzji, uprawnia do podjęcia robót budowlanych (zob. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2011r., II OSK 1685/11). Założeniem ustawodawcy w tym przypadku było bowiem doprowadzenie do uproszczenia, a zarazem przyśpieszenia procesu budowlanego, ze względu na brak potrzeby akceptacji zgłoszenia w formie decyzji administracyjnej właściwego organu. Wyrazem tego jest krótki, bowiem zaledwie 21-dniowy termin dla organu administracji przyjmującego zgłoszenie do wniesienia w formie decyzji administracyjnej sprzeciwu i to tylko w razie zaistnienia ściśle określonych ustawą przesłanek. Starosta K. uznając, że zamierzenie skarżącej opisane we wniosku z dnia 21 lutego 2018 r., z punktu widzenia obowiązującego prawa (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego) nie kwalifikuje się do milczącej akceptacji, w terminie określonym w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego wniósł sprzeciw doręczony skarżącej zgodnie z ust. 6a tego przepisu i wniesienie tego sprzeciwu, w ocenie Sądu, było zasadne. Podsumowując, organy obu instancji przy wyjaśnianiu przedmiotowej sprawy nie uchybiły ani przepisom prawa materialnego, ani przepisom postępowania w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji, wyjaśniły przesłanki, którymi się kierowały przy podejmowaniu decyzji, a organ odwoławczy ustosunkował się do zarzutów odwołania. Odnosząc się do zawartej w skardze informacji, że obiekt budowlany wymieniony w zgłoszeniu został już zrealizowany na skutek niewiedzy skarżącej o konieczności oczekiwania na zgodę organu, wskazać należy na przepis art. 30 ust. 6 pkt 3 Prawa budowlanego, który również zobowiązuje organ do wniesienia sprzeciwu w sytuacji, gdy zgłoszenie dotyczy obiektu istniejącego. Skoro w tej sprawie obiekt został zrealizowany przed upływem 21 dni, czyli w terminie uprawniającym organ do wniesienia sprzeciwu, to niezależnie od ograniczeń wynikających z m.p.z.p. podstawą do wniesienia sprzeciwu byłoby stwierdzenie istnienia obiektu budowlanego w miejscu zgłoszenia. Argument przytoczony przez D. A. w skardze wzmacnia jedynie powody, dla których wniesienie sprzeciwu było uzasadnione. Końcowo należy zauważyć, że podnoszony przez skarżącą zarzut naruszenia zasad współżycia społecznego nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zasada ustanowiona w art. 5 Kodeksu cywilnego jest zasadą rządzącą prawem prywatnym, natomiast nie została ona przyjęta w prawie publicznym. Nie można zatem na zasadzie współżycia społecznego opierać wykładni lub zastosowania przepisów prawa publicznego – prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1346/04; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1346/04 dostępne w CBOSA na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Zasada ustanowiona w art. 5 k.c. nie została bowiem przyjęta w prawie publicznym. Podobnie - w świetle ustawowych kompetencji sądów administracyjnych - pozbawione podstaw jest domaganie się przez skarżącą zalegalizowania przez Sąd powstałego tymczasowego obiektu budowlanego. Sąd dokonuje oceny zgodności z prawem m.in. zaskarżonych do tego Sądu decyzji, jednakże nie orzeka w zakresie przyznania skarżącym jakichkolwiek uprawnień, ani też uprawnień tych nie pozbawia. Ustanowiony na zasadzie prawa pomocy pełnomocnik skarżącej zmodyfikował zarzuty skargi adekwatnie do możliwości orzeczniczych Sądu, wynikających z ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto, Sąd nie może odnieść się do powodów, dla których w K., na terenie objętym planem, funkcjonują tymczasowe obiekty budowlane. Sąd dokonuje oceny legalności działalności administracji publicznej wyłącznie w tych sprawach, w których działania organów administracji publicznej, w zakresie wynikającym z art. 3 p.p.s.a., są przedmiotem skarg lub sprzeciwów zainicjowanych przez uprawnione podmioty. Z tego powodu nie może w tym postępowaniu oceniać legalności działania innych podmiotów, nawet jeśli znajdują się w sytuacji podobnej do skarżącej. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I wyroku. O wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego na zasadzie prawa pomocy Sąd orzekł w pkt II na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a.